1982年到1984年間，中國廢除了運行20余年（1958-，1982年）的人民公社制度，確立了土地家庭承包責任制（土地所有權歸各村集體所有，土地使用權計口均分，歸各農戶所有，實行土地集體所有權與農戶使用權的分離）。1987年1月中國頒行了《中華人民共和國土地管理法》，并對國家征用集體土地及對失地農民安置補償做出了一系列的法律規定。在我們看來，此一新的土地制度及農地征用法是理解中國改革開放30余年來低成本、高速度推進工業化與城市化的一個極其重要但常被忽視的視角。
一、“土地家庭承包制”：土地所有權的模糊性及其經濟社會意義
新的土地制度規定“中國農村土地（包括耕地、宅地、林地與村集體建設用地等），歸農民集體所有”。但“集體”指什么，本身具有很大模糊性。這一模糊性源于人民公社的土地制度：“隊為基礎，三級所有”。“三級”指“公社—生產大隊—生產小隊”，“隊為基礎，三級所有”指土地所有權為三級所共同所有，但經營使用權歸屬于最基層的生產小隊[①]。
人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”指政府或國家設在農村最基層一級的政權機構，而“社”指農村最高一級的農民集體組織。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內部的“政”改制為鄉政府或鎮政府（1984年末，全國建有8.5萬余個鄉政府和近7200個鎮政府，70余萬個村民委員會），原公社內部的“生產大隊”轉制為“村民委員會”（在法律下，村民委員會為村民自治性組織，每三年改選一次，但在實際上，村民委員會經常成為鄉鎮政府之下的行政機構），原“生產小隊”轉制為“村民小組”。當土地由村委或村民小組分配給各農戶使用時，對土地的所有權性質始終十分模糊，我們在80年代晚期到整個90年代全國各農村的調查中對農民與地方干部問同一個問題：“土地到底是誰的？”得到的答案相當一致：“土地是國家的”。國家法律上明文規定是“集體的”。但農民與村干部在習慣觀念上都認為是“國家的”。這顯然是“政社合一”的公社體制下形成的“習慣觀念”，雖然公社體制已被廢除，但在農戶與國家之前的自治集體（村委、村民小組）始終沒有形成明確的概念。事實上，“村民委員會”也沒有行使土地所有權的權利。
正是由于“土地集體所有權”中的“集體”的模糊性質，且在推行土地家庭承包制后，廣大村民與村干部依然認為“土地是國家的”。其經濟與社會含義便是為中國新一輪的工業化、城市化及大規模基礎設施建設而征用農地帶來極大的便利。
二、農地征用補償制度：以“人”為代價的城市化
農地征用制度于1986年制定，1987年1月實施的《中華人民共和國土地管理法》的若干規定及立法意圖：①全國土地實行兩種所有制：一為國有制（城市土地屬于全民所有）,二為集體所有（農村和城市近郊的土地屬于集體所有，農民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有）。②國家為了“公共利益”需要，可以依法對集體土地實行征用。國家建設所征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權。③被征用土地的補償共分三項：土地補償費、安置補償費與土地附屬物及青苗補償費。
該法規定：土地補償費是“被征用前三年平均農產值的3—6倍；安置補償費是“被征用前三年平均農產值的2—3倍；土地附屬物及青苗補償費，由各省市自行規定。
這里值得注意的是：補償的基數是按“前三年平均農產值”來確定的，這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農使用“增值”的分配，換句話說，土地轉入工商資本使用的巨大增值部分，只能為“國家所有”或“資本”所有。另一值得注意的是：規定土地補償的上限，而非確定補償的最低下限。按此法律規定，全部補償費不得超過“被征用前三年平均農產值的10倍”。該法第29條規定“若按前規定支付土地補償和安置補償費，尚不能使農民保有原生活水平的，經省市自治區批準，可增加安置補償費，但兩項總和不得超過前三年平均農產值的20倍”。至于這筆補償費在“村集體、失地農戶與勞動力安置單位”三者之間的再分配，各地情況不一，難以概述。考慮到中國首條高速公路[②]建設啟動于1984年，該法的立法意圖便顯現出來：為中國工業化、城市化及大規模基礎設建設提供廉價的土地。此一農地征用補償制度，對中國改革開放30余年的經濟和社會發展帶來重大且深遠的影響，這突出表現為以“物”為中心的城市化[③]。
農地征用補償制度為中國的經濟社會發展帶來了諸多的益處。農地征用補償制度是中國工業化、城市化持續高速推進的主要原因之一。這主要表現在被征用土地的四類用途和不同的租金政策及經濟社會效果。有學者估計，中國改革開放后的30余年間，全國被國家征用的農地超過1億畝，另有1億余畝用于“退耕還林、還湖、還草”[④]。被征土地一般分為四類用途：一是基礎設施建設用地（公路、鐵路、機場、港口等等），一是公共建設設施（政府大樓、城市廣場、綠化帶、學校、醫院等），一類是工業批租，最后一類是商業批租（包括商業用地和商品房建設用地）。
按其相關政策規定：工業批租的租期為50年，商業批租70年。各地各級政府為追求GDP的增長率與擴大地方財政收入（土地出讓金一般列入土地財政收入）——順便說及，這兩項硬指標是各級政府“政績考核”的最重要指標，當然也是官員晉升、獎勵的主要依據。在“政績考核”的壓力下，各級政府競相展開招商引資的競爭，使用的手段也大體相同：競相壓低土地批租價格，凡不具備這項優勢的市、縣、鄉鎮，常常取消土地租金。這樣，在中國制造的各類工業產品中，幾乎不含地租。按古典經濟學的說法，商品的價值主要由地租、勞動與利息構成。幾乎不含地租的中國制造，因促使中國商品具有極強的國際市場競爭力，從而促使發達國家和地區的勞動密集型資本大規模的向中國土地轉移，從而使長期沉淀在農村與農業的大量剩余勞動力向城市工商業的轉移提供了不斷增長的空間。在2003年到2005年之間，中國傳統部門的勞動力向新興產業部門的轉移進入了所謂的“劉易斯拐點”：一個顯著的標志是自2003年后，曾長期維持在低水平上的“農民工薪酬”突然出現上漲，此后10余年間，逐漸上升。至2014年，全國農民工的平均工資已達2600元人民幣[⑤]。
土地批租與劉易斯拐點所蘊含的經濟政治意義。目前，中國的所謂“資本”，按其所有權不同大體分為三類：國有資本、民資與外資。這三項資本所需土地都是各級政府控制的國有土地（政府將征用的集體農地轉變為國有土地），這就是說“資本”只能通過“土地批租”的形式從政府取得土地，確切地說租賃土地，這使得隨私人資本不斷擴大而成長起來的私人資本集團（或稱資產階級）與政府（政權）的實際關系變得微妙而復雜起來。國內外政治自由主義者，一再預言的“民主政治變革”沒有在中國出現，我們認為，這或可從中國的土地制度安排中得到說明。當然，直接征用土地的是各級地方政府。原來的“資本”與“地權”的矛盾，如今轉變為失地農民與地方政府的矛盾。
與此同時，農地征用補償制度也產生了一些社會問題。中國各級地方政府，大量低補償地征用農民的承包地，早已成為各地農民群體性抗議事件的主因。被征用土地的批租，也存在大量不透明現象，這已成為地方官員腐敗的主要原因之一。的確，農地非農使用而形成的巨大“土地增值”，如何合理分配早已成為一個極大的經濟——社會問題。中國改革開放從計劃經濟向市場經濟轉型過程中出現的不斷加劇的貧富分化，原因繁多，但中國1987年確定的土地征用、補償、出讓制度確實是推動分化加劇的重要原因之一。從大量揭露的官員腐敗案來看，其巨額資產主要來源于土地的批租或出讓。從90年代初到本世紀初，中國的首富階層大多是房地產開發商，這與廉價的土地密切相關，至于被剝奪了土地的農民只能進入“農民工階層”。
注釋
[①]通常是20—30戶，或50—60戶為一生產小隊，從事共同勞動，按勞分配。在多數情況下，一個生產隊相當于一個自然村落。這是中國經大躍進（1958年—1961年）失敗之后確定的人民公社基本制度，將“自然村落——生產小隊”確定為中國農業基本經濟核算單位，后被證明是相對有效的。
[②]中國高速公路里程，1990年0.05萬公里，到2014年，已超10萬公里；鐵路1985年5.5萬公里，2014年超10萬公里，其中高鐵1.6萬公里。
[③]以“物”為中心的城市化——相對中共18大提出的“以人為中心的新型城市化”而言。
[④]中國現存耕地18.2億畝，中共于2014年即提出“要守住18億畝耕地紅線”。
[⑤]中國人口出生率的峰值出現在1987年——2.33%，此后逐年下降，至2012年降為1.2%，下降的主要動力來自嚴格的計劃生育政策，其次是城市化，但在第一產業就業人數，從1978年的2.8億持續上升到1991年的峰值：3.9億，此后持續下降，至2012年回落到2.58億，大體說來，2012年中國勞動力在三產業中的分布，各占1/3左右。
中國鄉村發現網轉自：“人民食物主權”
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