農村基層民主是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，村民在基層群眾性自治組織中，依法直接行使民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的權利。在實踐中，民主選舉一直是農村民主治理的核心，人民論壇理論研究中心也曾就村“兩委”民主選舉問題選取了一些創(chuàng)新案例進行分析。然而，相較于民主選舉問題，一些地區(qū)的農村基層民主建設在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面存在的問題更為嚴峻。現(xiàn)實工作中，即便是經(jīng)由民主程序選舉出來的村干部，也會因決策、管理和監(jiān)督層面缺乏民主實踐，成為偏門追求“唯上”而忽視或背離村民意志的執(zhí)行者。
2013年中央一號文件指出，“加強和創(chuàng)新農村社會管理勢在必行”。黨的十八屆五中全會提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進展”的要求。2016年中央一號文件進一步提出，要“不斷健全黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、黨委農村工作綜合部門統(tǒng)籌協(xié)調、各部門各負其責的農村工作領導體制和工作機制”。在當前全面建成小康社會的決勝期，推進農村基層民主建設對于實現(xiàn)第一個百年奮斗目標意義重大。鑒于此，我們選取了近幾年來農村基層民主建設的一些創(chuàng)新案例，通過探討這些案例對于我國農村治理能力提升的價值和重要意義，為各地農村的基層民主建設提供參考。
決策趨向民主化合理化
著名哲學家卡爾?科恩在《論民主》一書中指出：“民主過程的本質就是參與決策。”參與公共政策的制定，是民主政治的重要形式之一，也是公民行使民主權利的體現(xiàn)。美國政治學家阿爾蒙德在《比較政治學：體系、過程和政策》一書中指出：“沒有文化的農民對國家政治可能一無所知，而對本村的決策卻可能積極參與。”然而，在我國農村的民主實踐中，村級事務大體上都是由村兩委商議后直接決策實施，很多地區(qū)甚至大部分村務仍由村干部一手掌控，不聽取村民意見，或僅象征性地聽取意見，也無人對這些意見做進一步的整理和統(tǒng)計。此外，公開渠道不暢，使得群眾對村務決策所知甚少，村務決策中村民角色缺失，甚至與決策有直接利害關系的民眾也常被排除在決策過程之外。這種忽視村民意見、缺乏村民參與的決策，往往在實施時因村民抵觸而難以執(zhí)行。因此，必須要建立健全民主決策制度，進一步落實基層群眾對決策的參與權。
青海海東：村民說事制度
2015年，海東市延伸開展了以“提、議、定、辦、評”為核心的“村民說事”制度，在具備條件的行政村里設立了“村民說事點”，召開“群眾說事會”，由駐村干部、村“兩委”主要負責人、包片領導一起組成工作小組，每周定期與群眾通過聊天、拉家常的方式，讓群眾就近“說事”。說事點就位于村民居住集中、往來方便的地方，如小賣部、助農代辦點、村里廣場等。村民在這些地點上說的事，都被如實記錄。“村民說事會”提出問題后，村“兩委”在前期研究討論基礎上提出初步意見，再提交說事會，所有事項在說事會上進行決策。如遇復雜情況，會后由村“兩委”深入調研、提出意見，在下次說事會上再次商議。“村民說事會”議定辦理的事項以及辦理情況，全部公示并全程接受群眾監(jiān)督。
村民說事制度是我國基層民主治理的創(chuàng)新嘗試，可以視為商談式民主、參與式民主等理論模型的實踐，是由政府主導的商談式?jīng)Q策過程，搭建平臺引領人民群眾有序參與。其一方面實現(xiàn)了干部與群眾平等對話，另一方面，公眾的參與也是對村干部決策的補充和完善，使其決策特別是關系到村民利益的決策能夠讓村民滿意。
江蘇沭陽：村級黨群議事會制度
2014年，沭陽縣高墟鎮(zhèn)邱谷村施行黨群議事會制度，黨群議事會代表由村民、黨員、村干部等群體推選，其中普通村民代表占六成，推選結果需全村公示。黨群議事會至少每月開一次，議題可由村干部提出，也可由代表提出，經(jīng)村“兩委”研究、公示，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委后召開議事會。三分之二代表到場，且贊成票占三分之二，議事會所作決策才有效。議事會召開情況列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核村居“兩委”干部內容，并與其收入掛鉤。
中央要求村居事務“四議兩公開”，但在各地的實踐中，大多存在著流程繁瑣、決策效率低下的問題。少數(shù)村干部更是以此為借口，不走正常程序，關門決策，引發(fā)了許多問題和矛盾，不僅影響到基層的穩(wěn)定，而且阻礙了農村地區(qū)的發(fā)展。為適應農村社會結構，強化基層黨組織核心作用，黨群議事會的產(chǎn)生對民主決策制度設計進行了創(chuàng)新。
村民說事制度、村級黨群議事會制度，可以視為針對多數(shù)原則的內在缺陷建立的開放性政策決策機制。一直以來，民主政治決策遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，簡稱“多數(shù)原則”。這個傳統(tǒng)甚至可以追溯到古希臘雅典城邦（亞里士多德），也是我國民主政治決策的基本規(guī)則之一，人民是享有民主權利的主體，這也是我國大部分民眾的共識。然而多數(shù)原則也有其自身的缺陷，諸如多數(shù)利益優(yōu)先、決策的正確與否與認同人數(shù)多少的非必然性聯(lián)系、并非自律的多數(shù)、多數(shù)的暴政等等，這些缺陷極容易造成多數(shù)與少數(shù)的矛盾。要解決這些問題，充分實現(xiàn)全體人民的民主權利，需要跳出多數(shù)與少數(shù)的二元對立，在實行多數(shù)原則的民主決策的同時，兼顧少數(shù)的利益。上述民主決策方面的創(chuàng)新案例，意在打破參與壁壘，讓真正平等的決策主體作為區(qū)分多數(shù)與少數(shù)的所有權利主體。而決策信息的開放程度，決定了公眾參與的程度。此外，二者還開放了議題的創(chuàng)制權，使決策程序實現(xiàn)價值取舍的正義，反映最廣大人民的切身利益，實現(xiàn)政府與公民的溝通與合作。最后，參與公共決策，也有助于增強村民的歸屬感和責任感。
民主管理創(chuàng)新
隨著我國農村經(jīng)濟社會改革的進一步深化，城鎮(zhèn)化進程加快，給農村民主管理帶來了管理體系難以整合、民主管理出現(xiàn)真空、制度和法制建設滯后等問題，因而需要進一步深化和完善農村民主管理制度。而在民主管理的農村實踐中，由于農村的原子化、空心化，包括村干部在內的村民更關注自身的短期利益，對公共事務不再關注，存在村干部當選之后利用職權謀取私利或無所作為的現(xiàn)象。因此，必須充分發(fā)揮廣大農民群眾參與基層治理的主動性和積極性。
廣東云浮：鄉(xiāng)賢理事會
2011年6月，被評為“廣東省農村綜合改革示范縣”的云浮市云安縣，以自然村為基礎，試點啟動了培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢理事會，把農村老黨員、老教師、老模范、老干部、復退軍人、經(jīng)濟文化能人等鄉(xiāng)賢，以及熱心本地經(jīng)濟社會建設服務的其他人士吸納到理事會，協(xié)助黨委、政府開展農村公益事業(yè)建設，協(xié)同參與農村社會建設和管理。
云浮市通過自然村鄉(xiāng)賢理事會的有效運作，初步構建起多元共治的社會管理體系。鄉(xiāng)賢理事會成為政府與群眾溝通的橋梁，使雙方的信息交流更為順暢、全面，為政府與村民搭建了互動的平臺，為村民反映問題、表達意愿提供了制度化的渠道。鄉(xiāng)賢理事會在實現(xiàn)鄉(xiāng)賢對故鄉(xiāng)反哺愿望的同時，也增強了農村基層社會的活力，融洽了黨群干群關系，增強了農民主體意識，調動了農村社會資源，形成政府、精英與村民共建共治的巨大合力。
浙江樂清：外出村兩委主要干部委托代理制度
溫州樂清市率先推行外出村兩委主要干部委托代理制度：簽訂代理委托書，“一把手”不在，“二把手”代理；“一把手”和“二把手”都不在，在村兩委中選干部代理。外出村兩委主要干部委托代理制度主要針對因私一年內連續(xù)外出超過3個月，且確實需委托代理行政村黨支部書記和村民委員會主任的村居。受委托的人選一般從現(xiàn)任村黨支部副書記和村委會副主任中產(chǎn)生，分別由所在村支部黨員大會和村民代表會議表決通過，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員和駐村干部的見證下簽訂代理委托書，并將委托結果向村民公告。受委托人依法全面代理委托人的崗位職責，在受委托期間享受村兩委主要干部的報酬待遇，工作接受評議、考核和審計。
能人治村，是農村民主選舉所希望實現(xiàn)的結果，但多勞的能人也會因外出經(jīng)商、務工等致使村務荒廢，而代理村干部，又往往出現(xiàn)村民不認可、自身工作積極性不高的情況，這是新時期我國農村普遍面臨的治理難題。樂清的外出村兩委主要干部委托代理制度，有效解決了這一難題，既讓代理的村干部得到更大程度的支持，得以順利開展工作，也增強了代理干部的責任感。同時，也成為培養(yǎng)后備村干部的新途徑，為后備干部提供了鍛煉平臺，為村兩委下一次換屆選舉提供了組織基礎。
加強民主監(jiān)督
規(guī)范的民主監(jiān)督是維護村民權益的有效方式，對村干部、對公權力的有效監(jiān)督，是基層民主的重要內容，需要建立操作性強的監(jiān)督制度，實現(xiàn)監(jiān)督的制度化。2010年，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》以法律的形式將村務監(jiān)督委員會制度固定下來，成為我國農村基層民主政治的一項重要制度。但是這些制度規(guī)定在實踐中的落實仍存在很多問題，諸如監(jiān)督內容不公開、監(jiān)督機構缺失以及監(jiān)督機構對違法亂紀現(xiàn)象缺乏制裁、對兩委的執(zhí)行缺乏強制力等，使得監(jiān)督機構形同虛設。為解決這些問題，需要賦予監(jiān)督機構相應的權力，同時實行村務公開與透明。受自身利益驅使與視野限制，村民對政務公開的要求可能并不強烈，但對關系到切身利益的村務公開會十分關注。因此，村務監(jiān)督有著天然的群眾土壤，需要充分調動村民的關注與熱情，引導其對村務進行監(jiān)督，增強其參與村務的責任感。
廈門海滄：“清廉指數(shù)”考評村干部
2015年，海滄區(qū)推出“清廉指數(shù)”考評，區(qū)紀委出臺了《農村基層黨風廉政建設“清廉指數(shù)”考核辦法》，嚴查“農民身邊的腐敗”。“清廉指數(shù)”基本分值為100分，具體分為廉潔班子建設、廉潔村（居）務建設、廉潔工程建設、廉潔文化建設四個項目八個具體指標，由村民量化考核村干部的清廉度。
農村民主監(jiān)督中的很多問題都是由村務不公開、不透明導致，“清廉指數(shù)”的推出，督促村干部自覺做到村務公開、程序公正，健全和完善各項制度。這種創(chuàng)新模式調動了群眾的參與熱情，有效預防了村干部的腐敗。用數(shù)字說話，也解決了村民不知如何監(jiān)督或者礙于人情不愿監(jiān)督的問題，同時也讓村干部不敢腐，形成清朗的政治生態(tài)環(huán)境。
廣西武宣：“微權力”清單
2014年，武宣縣通挽鎮(zhèn)尚滿村積極推進村級干部“微權力”規(guī)范管理改革，公布村干部的“權力清單”，繪制了“微權力”具體操作流程，把明確“微權力”的行使依據(jù)、執(zhí)行標準、崗位責任、追究辦法等具體要求公布上墻，讓群眾知曉。通挽鎮(zhèn)還制定了《通挽鎮(zhèn)村級干部“微權力”負面清單》，以制度明確問責對象、問責事項和問責程序，為包括村務監(jiān)督委員會成員在內的村干部拉起了“警戒線”和“高壓線”。
“權力清單”讓村民隨時可以到村委辦公樓查看村干部“要干什么”和“怎樣做”，方便村民監(jiān)督，有效解決了監(jiān)管不力的問題，村干部日常事務、村民上交款項用途的公布，也壓縮了濫用權力的“灰色空間”。值得一提的是，配套制定的《通挽鎮(zhèn)村級干部“微權力”負面清單》，強化了懲戒方面的程序性制度性，即具體制定了追究村干部過錯責任的程序，進而明確村干部行為過失的責任，提高了民主監(jiān)督的效度。
政治學中的參與民主理論認為，對與日常生活密切相關的領域的參與，會增強人的政治責任感。但也應注意到，人的參與熱情是有限的，人們可能會根據(jù)成本收益來決定自身的參與行為，當評估收益過低時，人們未必會參與公共治理。因此，無論采取哪一種創(chuàng)新方法，都需要結合當?shù)氐膶嶋H情況，在當?shù)貙嵺`經(jīng)驗基礎上探索符合自身實情的農村基層民主建設方法。為此，2016年中央一號文件提出了要“研究提出深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革指導意見。依法開展村民自治實踐，探索村黨組織領導的村民自治有效實現(xiàn)形式。深化農村社區(qū)建設試點工作，完善多元共治的農村社區(qū)治理結構。在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點”。這些為今后農村基層民主實踐的開展指明了方向。
（作者簡介：人民論壇理論研究中心，執(zhí)筆：趙鑫洋）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《國家治理》周刊
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