從1995年國家批準的第一個農村集體建設用地流轉試點至今，農村集體建設用地入市改革已探索實踐了20年，雖然尚未取得全局性、本質上的突破，但改革基本是沿著既定方向不斷深入的。農村集體建設用地入市，無疑是我國土地政策的一項重大改變，其驅動力既有內生性，又有顯著的外部性。
農村集體建設用地入市的內生性
第一，農村集體建設用地資源的封閉性，引發農民、集體經濟組織和政府的利益沖突，影響政府間關系、土地政策的穩定性，也引發社會矛盾，開放和流轉已成為必然。
第二，法律法規制度的形成與制定落后于經濟實踐，當農村集體建設用地入市成為合理需求并且隱形交易經常性發生時，需要對其進行規范，使其成為法內行為，這就需要制度變革。
第三，農村集體建設用地利用的政策目標發生了變化，從最初的支持國有、集體經濟和鄉鎮企業發展，演變為滿足城鎮建設用地需求，兼顧耕地保護和土地管理秩序，最終演變為支持城鄉統一土地市場的構建，兼顧農民利益的保障。
第四，農村集體建設用地從早期須經征用轉為國有土地才能入市，轉變為目前村集體有更多的決定權，可作為與市場對接的主體，使集體建設用地直接入市，政府可以稅費、交易形式等政策進行干預，政策的強制性在逐漸減弱。
農村集體建設用地入市的外部性
集體建設用地入市演變過程受到多方面外部因素相互作用影響。包括：（1）社會經濟條件變化。如城鎮化快速發展，催生了對建設用地指標需求的迅速擴大；（2）民意和公共輿論的轉變。如農村集體經濟組織和農民希望改善土地利益分配的意愿，學者、社會人士、媒體對集體建設用地入市的意見和態度；（3）執政者執政理念的延續性。如城鄉統籌或一體化的發展方向，集體建設用地入市的改革方向一直是農村土地政策的重要內容。（4）利益團體的運作，以及試驗和政策效果的反饋，例如：第二階段試點如果進展效果理想，可能加快農村集體建設用地入市改革進程；（5）其他政策系統決策的影響，例如：前幾年為農民減負政策，中斷了宅基地有償使用試點，最近國務院法制辦又出政策重新啟動試點試驗。
農村集體建設用地入市改革的政策建議
筆者認為，當前的關鍵在于防止改革過程中出現土地產權及土地利益矛盾和糾紛，阻滯改革。因此，要規范農村集體經營性建設用地使用權確權登記，完善城鄉統一的建設用地市場交易規則，健全集體土地資產處置決策程序，探索土地增值收益在國家、集體、個人之間，以及在集體內部如何公平合理的分配。對此，本文總結各地經驗，提出以下建議：
明確集體建設用地產權主體，提高發證覆蓋率。一是土地所有權證書直接頒發給土地股份合作社、農村集體資產管理公司等農村集體經濟組織，而將集體建設用地的使用、收益、處分的決策權賦予集體經濟組織成員個人，并按照市場運行規則和鄉村治理要求，健全和規范農村集體建設用地資產的管理組織機構，使其做出的資產處置決策科學、公正，決策程序規范。二是界定清楚歷史遺留的農村建設用地確權登記范圍，對符合規劃和用途管制但未取得合法用地手續的建設用地，對已有集體土地所有權證已成為建設用地的土地，盡量一次性完成確權登記頒證。為集體建設用地順利入市交易提供明晰的土地產權保證。
規范價格形成機制，健全市場交易體系。一是建立城鄉統一的建設用地產權交易平臺或集體資產管理交易平臺，對村、鎮合作社等集體經濟組織的全部集體資產，如：土地、物業、合同等，進行清產合資，納入統一的財務監管平臺，進行信息化監管，使交易以市場競爭的方式，公開、透明地進行，這有利于交易的監督，也有利于發現集體建設用地的合理價值，既能保障國家、集體和農民的土地權益，也為土地價格評估提供參數。二是集體建設用地的估價體系可參照國有建設用地地價確定經驗，綜合考慮地理位置、交易環境，對不同用途的集體建設用地制定城鄉統一的基準地價和基準租金。三是統一交易規則，明確交易種類、交易方式、交易場所，規范從受理到鑒證的全程交易行為，并予以監督。四是培育規范化、制度化的第三方中介服務機構，以便為集體建設用地入市提供評估、融資、擔保、委托代理等服務。
完善土地增值收益分配機制。一是建立入市集體經營性建設用地的稅收體系。在集體建設用地的出讓和轉讓環節，政府按建設用地的不同功能和價值收取土地使用稅，稅率應按照政府對集體土地上的基礎設施配套建設情況和政府負擔的農民生活保障支出情況合理設定。同時也可收取一定額度的市政設施配套費用。二是發展集體經濟，讓農民長期分享土地收益。如鼓勵發展土地股份合作社、農村集體資產管理公司等農村集體經濟組織，通過村組兩級分紅，壯大集體經濟的同時，也使農民長期分享土地級差收益，前提是明確界定集體經濟組織成員權。三是縮小農地和建設用地利益差距，平衡集體內土地利益分配。通過實施基本農田補貼，對承擔耕地保護的農戶和集體經濟組織進行經濟補貼，或者通過開展耕地、魚塘等的整治，提高農民和集體的農業產出與收益，縮小因土地利用規劃和耕地、魚塘與建設用地市場價值的差距，避免村集體內部利益分配的不平衡。
（作者就讀于清華大學公共管理學院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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