十八屆三中全會明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”如何貫徹三中全會精神，積極穩妥地打開集體經營性建設用地入市這扇門，是實現新型城鎮化、城鄉一體化發展的重大課題，也是實施保護資源優先戰略、優化土地資源配置、維護農民土地財產權益、完善農村社會保障體制的關鍵所在。但是，集體經營性建設用地大范圍入市，還需要扎實的前提條件準備和運行基礎建設，更需要厘清和解決一些關鍵問題。
創造入市的前提條件
修訂和完善法律是入市的首要前提。顯而易見，面對《決定》的明確規定，《土地管理法》中明文禁止集體建設用地的市場化流轉的相關條款，已嚴重滯后于當前城鄉統一土地市場建設的總體部署和未來趨勢。要實現集體經營性建設用地入市流轉，就需要修訂和完善相關法律作為依據和支撐。集體經營性建設用地在相關法律尚不完備的條件下大范圍入市，不但會沖擊現有建設用地市場秩序，也會難以清晰界定和實現國家、集體經濟組織和農民的權益，失去流轉的土壤和動力。
因此，應通過調研、試點獲取經驗，盡快修改和調整同集體經營性建設用地流轉制度設立相悖、相左的法律條款，為進一步開展城鄉一體化土地市場建設打下堅實基礎。
深化規劃體系建設是入市的基礎。統一的城鄉土地市場建設需要植根于法定統一的土地規劃體系。目前我國土地規劃還缺少相應的剛性約束保障，權威性更顯不足。同時，我國規劃門類繁多，部門行業分治現象嚴重，缺少一部能將各類規劃統籌到一個沙盤上的《規劃管理法》，來明確共同的目標和不同規劃各自的權能，合理協調不同規劃間的關系，使城鄉各行各業用地通過土地規劃扎實的定位落地，由此解決實踐中土地利用總體規劃頻頻被其他相關規劃架空和割裂、土地資源利用的指標約束力被弱化和虛設的一些現實問題。
集體建設用地流轉的立地空間在村鎮，流轉的主體是農村集體經濟組織，所以村級土地規劃是土地規劃體系中不可忽視的環節，也是集體建設用地流轉的基本條件和調控手段。因此，應在五級規劃體系基礎上，將尚未納入的
村級土地利用規劃涵蓋進來，補充和修正現行村鎮規劃體系，解決其不同程度存在的城鄉建設統籌不充分、相關發展規劃不協調、村域土地利用布局不科學、集體土地的合法權利不清晰、集體經營性建設用地位置和利用方向不明確等問題，發揮規劃體系對入市流轉的疏導、規范、調控和監管作用。
因此，集體經營性建設用地入市之前，必先強化土地規劃體系建設，要通過健全《土地規劃法》和《規劃管理法》，提升土地利用規劃的法律地位，明確各級政府的權責，建立公眾參與、社會監督的規劃立法程序，保證規劃的權威性、統籌性、科學性和合理性。此外，還要著重落實村級土地利用總體規劃的編制工作，合理確定村鎮土地使用的空間布局、利用結構和限制條件，從而增強科學引導“入市”的基礎和手段。
強化土地用途管制是入市的有力保障。目前，快速的城鎮化進程在促進經濟穩定增長的同時，也使耕地紅線保護壓力持續增加。由于實施了對資源環境的保護優先戰略，不容許建設用地無限制擴容，土地供需矛盾在今后一個較長的時期內仍會相當突出。因此，摸清集體經營性建設用地家底，嚴格用途管制成為集體經營性建設用地健康有序入市的前提保證。由于農村集體經營性建設用地總量龐大、分布廣泛而且分散，產權界定、流轉管理和適時監督都有很大難度，如果不能及時有效地規范管理，其帶來建設利用狀態的改變，具有難于逆轉和恢復的客觀性和危害性。集體經營性建設用地的健康入市，必須在健全和強化現有的土地用途管制體系的前提下逐步推行，以有效防范農用地、住宅用地和集體公益性建設用地擅自“逐利轉用”行為，做到嚴格依法、有效監控建設用地總量。
明晰土地權利是入市的基本條件。目前集體經營性建設用地所有權主體存在模糊地帶。集體土地所有權主體從人民公社“三級所有、隊為基礎”，經歷了上世紀80年代建立鄉鎮政府和實行政社分開、本世紀初撤并鄉鎮等變化，集體土地所有權并沒有及時完成相應地調查確權和依法登記，導致了部分集體土地所有權模糊、主體缺失和成員不清。難以從根本上解決土地增值收益的分配范圍、享有權利、受益成員等不夠清楚的現實問題。因此，進一步明晰集體土地權益主體地位、確立主體成員標識、探索農民權益保障方式，也是集體經營性建設入市前需要完成的工作之一，在集體經營性建設用地進入城鄉統一的建設用地市場時，能夠增加農民合理性財產收入，保障農民集體成員合法權益不受侵犯。
把握入市的關鍵節點
界定入市與征地邊界。解決這個問題的關鍵，在于恰當地確定“公共利益”。目前國際上對于公共利益的界定主要有兩種模式。一是司法程序裁定模式。如美國，當政府需要進行經濟建設和公益事業發展時，征地通過法院來裁定，如證據充足，可以征收私有土地。二是法規列舉模式。如日本，在其《土地征用法》中將社會公共利益列舉了50余項，而且逐項加以規定。相比之下，我國法律還沒有賦予公共利益明確的內涵。
因此，擺在我們面前的迫切命題是，在順應國情民意和客觀發展需求的前提下，盡快確立公共利益的界定方式。同時總結提煉地方的成功做法，借鑒國外經驗，靈活考慮多渠道多形式的安置補償途徑，從根本上尋求兼顧公共利益與被征地農民長遠利益的方式，切實保護農民的土地財產權。
完善價格形成體系機制。相比城鎮國有建設用地有比較成熟的價格體系而言，集體經營性建設用地入市還缺少相應的價格形成機制和技術規程。
合理的流轉價格，是基于健全、規范的市場運行、監管機制和標準化的土地分等定級、估價體系形成的。而完善的價格形成機制，既能夠為經營性建設用地市場流轉提供價格標準和宏觀導向，也是實現市場公平交易和合理稅收的基礎。因此，現階段應積極探索集體經營性建設用地價格形成機理，建立與《城鎮土地分等定級規程》、《國有建設用地地價評估技術規范》相匹配的土地定級、估價體系，保障土地交易的公平合理，最終從本質上實現集體經營性建設用地與國有建設用地“同價”。
同時，在研究價格體系形成機制的過程中，應特別注重研究土地發展權對入市價格體系中的影響程度。發展權也作為一項重要的土地權利是客觀存在的。集體經營性建設用地可供流轉的價值，是由土地規劃確定的區域發展權賦予的，由此價格提升帶來的收益自然由流轉地塊所有者和規劃區域公民共享。這就需要考慮發展權益在權益群體間的協調分配或有償調劑，在集體經營性建設用地流轉符合土地用途管制的同時，讓邊際發展權受損的農民集體得到補償，實現發展權的公平共享。
建立合理的流轉收益分配機制。在這個問題上是否可以換個方式角度思考，如：政府財政不直接參與流轉收益的初次分配，流轉收人扣除開發基礎設施建設投入成本后，其收益依照產權關系分配；政府作為土地的管理者和公共利益支撐者，通過稅收方式參與收益的再分配，并通過建立合理的財稅機制和由規劃用途管制產生的土地發展權補償機制，調節因入市而產生的城鄉居民間、規劃區域和流轉集體間、以及集體土地權利人間的收益差距，協調地區因規劃用途不同而產生的收益不均，使流轉發達地區與糧食主產區功能互補收益互利，實現集體土地權利人間收益適當均衡；還可以通過財稅轉移支付等手段，科學合理地實現流轉收益再分配，以激勵沒有流轉機會的糧食主產區的群眾保護耕地的積極性，確保糧食戰略安全，推進社會公平穩定。
集體經營性建設用地入市流轉的實質，是通過實行土地市場化流轉，優化城鄉土地資源配置。在緩解由經濟高速增長、城鎮化進程和新農村建設引發的土地供求矛盾加劇的同時，釋放城鎮化紅利，重新調整土地增值收益分配，最終實現區域土地節約集約優勢高效利用、社會公平公正和城鄉統籌發展。因此，探索兩種所有制土地同等入市，同權同價的法理機制，完善市場運行建設，健全制度體系，形成規模推進入市的科學氛圍、基礎條件和保障措施，為入市的有序推進提供經驗和依據，不但是擺在我們面前的迫切命題，也是歷史賦予的重要任務。
（作者分別為中國地質大學（北京）在讀博士和教授）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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