原題：從代理制到協議制——稅費改革前后農村公共物品供給機制的嬗變
一、問題的提出
對農村公共物品供給的研究常常區分出分田到戶前后供給機制的變化，認為農作制度的變遷引致農村公共物品供給的機制發生了變化：農戶承包責任制的引入動搖和瓦解了集體化的耕種制度在集中提供地方公共物品方面的制度安排，當原有的由國家承擔、動員并組織群眾以勞動替代資本的供給模式隨著集體農作制度的瓦解而消解時，財政制度的分權化和地方化又進一步瓦解了基層政府進行公共物品供給的意愿和能力，從而令家庭聯產承包責任制之后的農村公共物品（特別是農田水利設施）持續破敗（張軍、何寒熙，1996：56；張軍、蔣維，1998：36）。
2000年之后，中央政府推動農村稅費改革，徹底免除農業稅費，基層的公共物品供給依照“一事一議”進行協商實踐，國家不斷加大農村公共物品建設力度。政府的一系列制度設計的愿景是大中型公共物品由國家建設，小型的（特別是社區內關乎農民生產生活的）公共物品由農民通過“一事一議”來自主供給。但在具體的實踐中，這種旨在“四兩撥千斤”的計劃卻“落空”了。國家統計局農村社會經濟調查總隊對全國31個省、區、市6.8萬個農村住戶的抽樣調查即顯示，2004年，真正開展了“一事一議”的行政村的比例也就10%多一點。同時調查亦顯示，籌資并沒有隨著農村稅費改革的深入和“一事一議”的廣泛推行而增加（黃堅，2006）。筆者在江漢平原的調查亦發現，在稅費改革之前尚能夠完成的公共物品合作供給在稅費改革之后卻無法實現。究竟是何種原因影響了合作供給農村公共物品供給的實踐？本文試圖分析稅費改革前后農村公共物品供給機制的差異，把握兩種不同機制所嵌入的社會基礎，以此來理解緣何當前農村公共物品的合作供給陷入到“有組織無序”的困境。
二、代理制與稅費改革前的農村公共物品供給
1980年代全國農村普遍實施以“大包干”為主要特色的改革，“大包干”的實質是以合約的形式來劃清農民所應當承擔的責任與義務，農戶向村集體承包土地、果園、魚塘或其他生產資料，在完成國家和集體的稅收、統籌提留或承包款后，其余的收入都歸農戶所有。這種“通過合同的治理”（趙曉力，2000）不僅使國家與集體從農戶手中“汲取”資源獲得制度性保障，亦使農民在生產中具有了獨立的空間與自主權。在此結構之中，村干部成為連接政府與農戶的紐帶，村干部不僅要負責催促農民按時按量繳納農業稅費，同時亦需組織農民進行基本的農田水利基本建設等公共物品供給。這種由村干部牽頭組織決策，由村民出資出力的公共物品供給模式筆者將其稱之為公共物品供給的“代理制”，即在村社范圍內，村民將資源（包括人力、財力）的支配權讓渡給村干部，由村干部自主決定籌資與籌勞量，村干部根據村社內生產與生活的需要來安排和組織公共物品建設。
后集體時期的這種代理制是依托于稅費與“兩工”而得以實踐的：在稅費的征收過程中，鄉村干部向農民征收稅費，要求農民履行承包經營的義務；農民反過來亦要求鄉村干部做好農村社會服務，實現其管理鄉村社會的責任。這種責任與義務的糾結構成了農村社會內部干群的共生關系，這種共生關系促成了后集體化時期農村社會公共物品供給的低水平均衡。
分田到戶之后，雖然村集體無法再像集體化時期那樣支配農民，并強制性要求農民在農閑時進行農田水利建設，但后集體時期農業稅費政策及“兩工”制度的推行卻使得農村的公共物品供給一直到稅費改革之前仍然實行著代理制，即村民通過上繳農業稅費（其中包括公益事業費、共同生產費等）和履行“兩工”，將村社內的農田水利建設的組織權和支配權讓渡給村干部，由后者組織村民完成村社內的公共物品供給。因此，在集體化之后，由于稅費和兩工制的確立與實踐，在一定程度上保障了農村農田水利建設的最低需求。
在1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》中，中央雖然強調應落實減輕農民負擔，但亦仍然堅持“農民除按稅法向國家繳納稅金外，向鄉村集體上交提留和統籌費，承擔一部分義務工，是應盡的義務，要教育農民積極完成”。國家對義務工的強調，強化了農民對國家的義務，使農民時刻感受到國家的存在，由此將農民嵌入在國家結構之中，這與強調對村社集體負責的“勞動積累工”是存在差異的。義務工是農民對國家盡義務，勞動積累工則是村民對自己村社負責任。義務工的勞力使用具有超越村社性質的公益性，例如植樹造林和防汛搶險等；而積累工則是通過建設村社內的農田水利工程使村社范圍的公共品得到供給，從而實現村社全體福利的增加。因此，“兩工”（特別是勞動積累工）在將村民嵌入在村社集體之中的同時，亦對國家無法供給的農村公共物品建設予以制度性安排——由村民通過“兩工”籌集勞力來完成。
由農業稅費以及“兩工”制所形塑的后集體時期的代理制雖然同集體化時期公共物品建設的組織機制一樣，都是由代理人（村干部）統一協調、組織和動員村民來完成，但在后集體時期公共物品供給的村社邊界是清晰的。在集體化時期，公社內部“整體一盤棋”，能夠在全公社范圍內調集勞動力。在集體化之后，農民開始單干，各村的勞動力由各村組織。雖然此時各村能夠組織村民進行一些水利工程建設，但基本上都只是本村范圍內的小工程。筆者的調查顯示，在1980年代之后，農村的“兩工”主要投入在村社內的水利工程。當農田水利工程建設呈現出村社化特征時，超越村社的工程便無法實現，既有的小型水庫在分田到戶之后便再也沒有清過淤，蓄水面積因此銳減。
三、協議制與稅費改革后的農村公共物品供給
稅費改革在減免農民稅費的同時，將原來由村干部收取資金、組織勞力進行村社公共物品供給的權力取消，轉而由村民們通過協商來自行決定公共物品的供給實踐。從制度層面來講，這種變遷表現為由村干部收取稅費來組織完成公共物品供給轉變為推行“一事一議”，村民們自行決策。
“一事一議”作為一項自上而下的制度實踐，是作為農村稅費改革中取消村提留和共同生產費后的替代性的資金籌集方式，公益事業項目所需資金不再固定向農民收取，而是采取“一事一議”的方式來籌集。由于“一事一議”是作為農村稅費改革的配套改革而推行的，因此其事實上是以減輕農民負擔的方式進入農村改革的視野之中，其實踐的宗旨和目標是消除對農民的各種攤派，將農民所需要完成的公益性事業交由農民自行商議。從這個意義上講，“一事一議”制度亦是中央加強對基層代理人監管與控制的一種實踐。在具體的實踐與操作中，中央政府對“一事一議”的議事規范作了詳細的規定。
“一事一議”制度產生的背后事實上預設了三重邏輯：其一，明確規定“一事一議”負擔上限為人均籌資15元、籌勞10個標準日，農民支出的額度可以得到明顯控制；其二，由于繳費的項目需要農民進行商議，“一事一議”可大大縮減鄉村干部搭車收費的空間和機率，與此同時由于增加了村民議事的程序，這使得村民自主決策獲得保障；其三，與“一事一費”、“三提五統”制度相比，“一事一議”的績效不一定會比前者高，但至少農民的利益并不會因此而受損。正是基于上述的三重邏輯，這一制度獲得執行者的認可，舊有公共物品供給中代理制為協議制所取代，代理制中村干部對公共物品供給的獨立支配權喪失，取而代之的是國家對籌資籌勞的標準進行明確的規定。
四、農村公共物品供給機制嬗變的社會基礎
通常，委托人自愿將資源或控制資源的權利轉讓給受托人是“使受托人處于劣勢的行動”（科爾曼，1999：118）。究竟是什麼原因使得村民愿意將資源交由村干部來實踐公共物品的供給？應該說代理制在分田到戶之后的農村社會之所以能夠基本保障農田水利建設等公共物品的供給，在相當程度上與村民利益的同質性較高有很大的關聯。以筆者調查的江漢平原的河鎮為例，河鎮絕大多數的村莊都以種植水稻為主，而水稻種植對水利工程的要求相對較高。為了降低水稻種植的風險，保障水稻的穩定產出，當村組號召村民以“兩工”的形式進行農田水利建設時，其基本能夠得到村民的支持。
在稅費改革之前，農村的公共物品供給是嵌入在稅費征收以及兩工實踐之中，從而確保了公共物品供給的均衡。而支配整個公共物品供給均衡的內在機制則是代理制。后集體時期，村組干部承擔起村社范圍內公共物品供給與建設的組織者角色，村民通過繳納“三提五統”、履行“兩工”將資金與勞力的支配權交由村組干部，由后者來組織村民完成村社內的公共物品建設。
在這種代理制實踐背后，可以發現村民與村干部都有足夠的動力來推動代理制在公共物品供給中的運作。首先，由于農民外出務工者較少，收入主要依賴于農田收入，而農田收入則在相當程度上取決于農業基礎設施（如農田水利建設）的好壞，當國家無法或不愿意包辦這些基礎設施建設時，由村干部組織農民自行解決上述需求便是農民們的首選。而在后集體化時期，由于缺乏了道德激勵，村干部參與村莊事務的功利性需求大大增加。在此背景下，經濟利益的回報成為村干部參與村社公共物品供給并擔當主導角色的重要原因（其中既有制度性的經濟收入，亦有各種非制度性的回報）。國家亦是默許了這種代理制的存在，甚至默許了代理制中村干部“贏利”行為的發生。
正是在上述的結構網中，國家、村干部與村民形成了某種“默契”，農村社會中公共物品供給的代理制實踐才成為可能，確保了稅費改革前農村社會內部公共物品供給的均衡。但這種均衡在稅費改革后被打破了。
“兩工”的取消事實上使得鄉村兩級通過調集村民進行公共物品勞力投入的制度性保障消解。同時，當2005年農業稅費全部免除之后，之前鄉村兩級通過收取提留、統籌和集資款來保障公共物品供給資金的渠道亦隨之被堵死了。國家從政策上取締了舊有代理制在公共物品供給中的正當性。當稅費取消之后，鄉村干部與農民的制度性關聯消解，鄉村干部由于無需再向農民收稅，亦無需求助于農民，因而此前農民以通過稅費交納的配合程度來敦促鄉村干部實現公共物品供給等“積極行政”的“手段”亦隨之喪失。
在“一事一議”的制度設計中，“誰受益、誰負擔”的規則本身包含著兩層含義：一方面，想受益就必須投工投資；另一方面，誰不投工、不投資，就不能受益。在這一制度設計背后明顯蘊含著國家對村社公共物品供給賦予農民自身的權利與義務的對等性。但“一事一議”在農村社會中的實踐卻明顯增加了農民組織合作的成本。因為在稅費改革前的代理制實踐中，由于村干部被賦予一定的權力與權威，其能夠使用“權力之劍”去問責那些試圖逃脫參與公共物品供給義務的農民。加之，由于此一時期村莊流動性小，村社邊界清晰，村社內的公共輿論能夠有效地鉗制“釘子戶”的產生，由此而形成公共物品供給中合作的低成本性。稅費改革后，“一事一議”形塑了公共物品供給中的協議機制，村干部舊有的決策與支配權被消解，取而代之的是村民個體間的平等協議，其中任何一個村民都有權否決公共物品建設的決策，這種決策權的分化因為農民分化及村社公共輿論鉗制能力的降低而大大增加了農民協議達成一致合作的難度，使得合作的組織成本急劇增加。
五、合作的困境：從“釘子戶”困境到“有組織的無序”
農村公共物品供給的績效取決于能否建立一套提取資源（包括資金與勞力）的合理機制。以下幾個方面對于加強農村合作供給公共物品的能力非常重要：資源籌集的規則明確，并且能夠被毫不動搖地貫徹；資源的籌集者（組織者）能夠公平地推動資源的籌集并積極地推進合作；對違規者進行適當的懲罰。當國家推行“一事一議”來替代舊有的公共物品建設資源籌集方式時，其亦推動了上述合作機制的轉變，令上述制約合作供給能力的要素發生變遷，進而引起合作困境的嬗變。
從本質上講，合作供給公共物品的績效取決于它在多大程度上獲得了村民的服從。不管村民對村干部的個人態度如何，村民的服從一直是村社合作供給公共物品的一個重要問題。如果村民認可村干部的行為具有正當性，并可以預知合作后的收益，村干部獲得村民配合的可能性就大。但正當性并不能解決“搭便車”的問題，正是由于此，不論稅費改革前后，公共物品合作供給的組織者都必須打擊“釘子戶”的搭便車行為。
在整個1980年代，農村的稅費征收都相對較容易。到了1990年代，特別是到了1990年代中后期，河鎮在農業稅費征收過程中開始出現一些“釘子戶”。所謂“釘子戶”就是村社中有能力繳納稅費，但卻有意拖欠或拒交稅費的農戶。“釘子戶”的產生與“困難戶”的存在是相關聯的，因為“釘子戶”會將“困難戶”作為自己推脫承擔責任的借口與托詞。
稅費改革后，農村公共物品供給的方式由依托鄉村兩級收取村提留和鄉統籌后組織農民完成轉向依托“一事一議”的制度來實踐。在前者，由于公共物品供給附作于稅費征收之中——稅費征收后，鄉村利用相關資金組織農戶進行實踐——因此只要稅費尚在征收，農民便無法退出公共物品的集體供給。當單個農戶試圖退出時，其便以“釘子戶”的形態呈現在鄉村組織者面前。農業稅費的改革被學者們賦意為“工業反哺農業”，但從治理層面看，其可以視為是國家對“釘子戶”的一種妥協，即國家無法對“釘子戶”實施有效地打擊與清除，同時亦無法承受“釘子戶”與鄉村干部在稅費征收過程中可能產生的社會不穩定性，故以“釜底抽薪”的方式來化解此問題。正是因為稅費改革是對“釘子戶”的妥協，因此稅費改革后，“釘子戶”仍然存在。甚至，由于稅費改革配套的農村債務鎖定，使得村莊的債權債務都無法清理與兌現，其進一步強化了“釘子戶”的邏輯——“拖欠農業稅費的也就拖欠了，政府也不再清收了。”這使得稅費改革后農村公共物品供給陷入了更為尷尬的局面。
在稅費改革之前，因為農田水利基本建設是集體統一安排的，單個的村民無法退出，而稅費改革之后，農民擁有了退出權，這使得在公共物品供給過程中出現了“反公地悲劇”。就集體供水而言，由村莊出面集體收取水費，從水庫放水，這是成本最低的選擇方式。但部分“釘子戶”延續稅費改革前的邏輯，建構出一個不同于村組合作放水的規則，即用村集體的欠債沖抵水費。但村集體顯然無法應對這種“釘子戶”，使得公平的邏輯被打破，進而造成合作的瓦解。
委托人積極組織的動力不足，亦是造成后稅費時期農村合作供給公共物品“有組織的無序”的一個重要原因。稅費改革前，公共物品供給的責任落在村集體頭上，村干部有責任推動村民的合作供給，這種制度性的責任在“一事一議”制度中被消解，公共物品供給成為村民個體的事件。不僅如此，在1990年代，鄉鎮為了調動村組干部在稅費征收中的積極性，采取了諸多辦法，一方面對完不成稅費征收任務的村干部進行處罰（點名批評、辭退等），另一方面對完成稅費征收任務的村干部進行獎勵。這使得村組干部有足夠的動力來推動公共物品建設。此外，在稅費改革之前，村干部為了得到村民在稅費征收過程中的配合，他們會“求爹爹告奶奶”，“好話都說盡”；免除農業稅費之后，村干部不用收稅了，也不在乎農民種地是否有水。除此之外，在稅費改革之前，村干部的工資與職位是與農業稅費相關的，進而與農民的農田耕作相連；而稅費改革后，無需收稅的村干部不再關心農民的農田耕作，而且由于村干部們基本上都不依靠農田收入，因此村干部們“很看得開”。
六、結論
本文對農村公共物品供給的討論發現，農村公共物品供給的機制隨著稅費改革的實踐而發生了轉變，即由等級化的代理制轉向扁平化的協議制，舊有代理制中地方性規范的實踐被壓縮，取而代之的是國家制定的平等協議的公共規則。導致這種變遷的宏觀結構因素是國家放棄了從農村汲取資源的政策，進而轉向對農村進行反哺。在此過程中，國家開始加強對地方代理人的監管與控制，但當國家推進“一事一議”的協議制來替代舊有由村組干部收取稅費來組織公共物品建設的代理制時，農村的公共物品反而打破了舊有低水平的均衡狀態，新的供給秩序卻未建立起來，陷入到“有組織的無序”的困境之中。
在分田到戶之后，農民告別人民公社時期以集體為基本單位的生產與生活方式，家庭重新成為農民生產、生活與倫理的基本單位。在這場由“國家推動改革”的實踐中，集體供給公共物品的方式雖然在具體的形式上發生了變更，但它在邏輯上卻獲得了延續。一直到稅費改革之前，農村治理體制和農村公共品供給體系相契合，都統一于類集體化的以統籌提留為基礎的農村共同體當中。這種統籌與提留背后所運作的正是代理制，即村民將資源（資金與勞力）上繳至村集體，委托村集體來組織村民完成村莊的公共物品供給。村集體成為自主合作供給公共物品的責任主體。
在這種代理制中，村干部作為公共物品建設的組織者，其擁有一定的支配權，在其收取“三提五統”和催促“兩工”來保障農村公共物品建設時，農民理當積極地繳納共同生產費并履行義務工與勞動積累工。換言之，在通過三提五統和“兩工”制度來保障農村公共物品供給的時期，農民應當積極繳納共同生產費并履行義務工與勞動積累工是作為“主導性的規則”而存在的，它是村社范圍內合作供給公共物品的“大道理”。這種“大道理”在形塑村社合作供給公共物品行為正當性的同時，亦構成抑制合作行為中離散性力量的“意識形態”。
規則的正當性并不能促使每一個個體都自覺地遵循其行事，規則的實踐離不開支持規則的權力系統。在代理制實踐中，國家將公共物品供給責任落腳在村莊層面時，便賦予了村干部推動村民自覺參與合作的制度性權力。但這種制度性權力在具體實踐中亦受到了制約，村干部通常是將制度性權力賦予的正式的、普遍主義的關系轉化為非正式的、特殊主義的關系，借由地方性規范來實踐這種約束力。不僅如此，由于公共物品的合作供給是村莊公共事件，任何退出合作者都可能影響最終的合作，因此不合作的“釘子戶”便可能受到村莊輿論的約束。正是上述多重的“權力—結構之網”的約束，稅費改革前的代理制中，為了謀求自己利益而試圖逃脫合作義務的“小道理”基本能夠被壓制，至少不至于廣泛蔓延而完全破壞合作。這亦確保了稅費改革前農村公共物品供給的基本均衡。
稅費改革之后，代理制所嵌入的政治社會基礎發生了變遷：國家調整了對農村汲取資源的政策，轉而對農村進行反哺，加大對農村公共物品供給的投入；不僅如此，隨著農民外出務工者的增多，農民通過公共物品建設來提高家庭收入訴求發生分化。必須承認，以扁平結構和平等協議為特點的“一事一議”制度在稅費改革之后成為國家推動農村公共物品供給的主導機制，這一制度雖然能夠有效實現對村干部的監督，并防止其“贏利”行為；但卻未能重構村社內的合作能力。由于“一事一議”將合作供給村社公共物品的責任下放至村民個體身上，因此個體便擁有了決定是否合作的權力，他們因此而獲得了退出合作的正當權。當村民追求個人利益而不參與合作供給公共物品時，他的“小道理”無法被壓制，當“小道理”滿天飛時，村社內的合作便無法達成，而“少數人”由于能夠“合法”地退出合作行為，因此“少數人”的不合作最終使得“多數人”的合作行為無法付諸實踐。而這亦是當下農村公共物品供給中“有組織無序”的真正困境。
作者單位：華中農業大學社會學系/華中農業大學農村社會管理研究中心
中國鄉村發現網轉自：《社會發展研究》2012年第1期
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