一、導論：新世紀國家和農民的關系
對國家政治制度的探討不外乎這樣幾個大的內容：（1）權力的分散和集中，即皇權和政府權力、中央和地方的關系；（2）官員的選拔、晉升等人事制度；（3）財政和賦稅制度。其中前 兩項內容主要涉及到政府“內部”的關系，而第三項則涉及到政府和百姓的關系，涉及到政權的經濟政治運作基礎以及合法性。
就中國的歷代政治而言，國家和農民的關系一直是一個主要論題。“水能載舟、亦能覆舟”是統治者的警訓，輕徭薄賦是統治者的理想。國家政權要正常運作，稅賦是其基礎，財政是其血脈。在以農業為主的國家，農業稅收是國家財政收入的主要來源。一般而言，地廣人眾的政權所需的稅率相對較低。中國傳統社會的田賦稅率就一直保持在一個較低水平，戰國時期的理想是什稅一，西漢時期是三十稅一，唐代曾低至四十稅一。新中國建國以后的農業稅率也一直非常低。2002年稅費改革以前，農業稅稅率約在3-4%左右，基本上也是三十稅一的水平。
但是，田賦或農業稅并不是國家從農民身上征收的全部收入。除了田賦，農民還經常承擔各種各樣的“苛捐雜稅”、“攤款”、“加派”和徭役，用今天的語言來表述，就是各種“集資收費”、“義務工”等等，我們現在一般稱其為“農民負擔”。農民負擔的高低與農業稅不同，它隨著國家政治形勢的變化而劇烈起伏。一般而言，在歷朝建立初期，政治相對清明，農民負擔較低，而在后期則各種雜稅滋生。在許多時期，這些負擔會遠遠高出農業稅，農民往往不堪重負。而歷代一些著名的財政和稅賦改革就是針對這些負擔展開的，例如明代的“一條鞭法”、清代的“攤丁入畝”和“火耗歸公”。
新中國建立以來，國家和農民的關系經歷了一個復雜的變化過程。解放初期通過土地改革平均地權，50年代中期國家又通過合作化運動將農民的土地收歸集體所有，而在80年代初期，通過實行“包產到戶”，將土地的使用權和收益權又分配到農民手中。在這段歷史時期，雖然政府一直實行低農業稅率，但是自1953年實行糧食統購統銷制度起，農民必須以統一的糧食價格（低于糧食市場價格）將糧食出售給國家，這實際上是一種隱性的農民負擔。據有的學者估計，1953年到1985年，國家利用糧食統購統銷制度從農民手中得到的額外收入約在6000-8000億元左右。90年代中期以后，雖然糧食的定購制度被實際上取消，但是各種“集資收費”增長迅速，遠遠高于農民所要交納的農業稅。到稅費改革前夕，全國農民直接承擔的稅費負擔總額約1200-1500億元左右，其中農業稅收總額400億元左右，其他全都是各種收費。
農民負擔的增長表面上是國家對農民的過度征收所致，但較為直接的原因是地方政府的財政困難，這與歷史上的情況有許多相似之處。田賦在歷史上一直屬于中央政府的財政收入，而地方官員的日常開支、征收費用以及一些地方公共事務一般依靠田賦以外的“加派”和“攤款”。所以地方開支增加，農民負擔就會增長。近代以來，關稅和工商稅收增長迅速而成為中央政府的主要財政收入，農業稅收逐漸變成地方性稅收。但是由于農業稅稅率低、總量少、增長彈性小，遠不能滿足地方政府的開支需求，所以農民負擔增長成為難以避免的現象。2002年，我國政府在全國推行農村稅費改革，旨在減輕農民負擔。所以，與歷史上的歷次改革相似，稅費改革的關鍵實際上是對地方政府財政、尤其是對縣鄉村基層政府財政的改革。
根據以上論述，在整個國家的財政和賦稅制度框架內，要進入分析的不是國家和農民兩個行動主體，而是中央政府、地方政府和農民三個行動主體。其中地方政府的財政狀況和行為模式又是我們理解國家和農民關系的關鍵。將“地方政府”從籠統的“國家”概念內抽離出來進行重點討論，是本文一個主要的分析策略。從概念上講，“地方政府”包括省、市、縣、鄉四級，其中縣鄉兩級是直接與農民發生各種關系的最基層政府，省市兩級政府在國家和農民的關系框架中相對不太重要，主要起上傳下達的作用，所以本文中使用的“地方政府”概念主要是縣鄉兩級，其中又以鄉鎮政府的分析為中心。
本文將以稅費改革為重點對國家和農民在新世紀的關系進行分析。本文的問題是：進入新世紀以來，國家和農民的關系正在發生什么樣的變化？這種變化對國家的政治制度建設和整個農村社會結構會產生什么樣的影響？
二、國家—社會模式與地方政府行為
作為起源于西方思想傳統的學科，社會學對于國家與農民關系的研究基本從屬于國家—社會之關系的分析框架。這個研究視角更為側重在國家之中社會力量的形成和成長過程，就國家和農民之關系而言，更加側重農村社會中“中間層”的作用。這個“中間層”，在傳統的中國是士紳階層，而在當代中國，許多研究者將關注點放在村干部身上，將他們作為理解國家—農民關系的關鍵所在。
對士紳和農村權力精英的研究在西方中國學中有著比較悠久的傳統，也極大程度地影響了中國本土學者對農村社會和基層政治的理解。費孝通先生所提出的“雙軌政治”的觀點就是其中一個比較杰出的代表。按照這個觀點，中國傳統政治的結構是國家—士紳—農民的三層結構，其運作過程則是自中央、地方政府到士紳的政策執行的“一軌”與自農民到士紳并通過各種非正式關系向上延伸到政府的另外“一軌”的交互作用（費孝通，1999）。其中士紳階層是理解國家和農民關系的關鍵。在對晚清以來近代農村社會經濟結構的研究中，許多學者發現士紳階層發生了一些重要的變化，即傳統類型的、以村莊庇護人形象出現的士紳正在消失，他們的位置被新興的“劣紳”所代替。這些新型的中間人更加代表國家而非村莊的利益，以對村莊的搜刮掠奪為能事。這方面觀點闡述頗詳的是黃宗智（2000）、杜贊奇（1994）。建國以來，土地改革、合作化運動基本上徹底轉換了農村的社會結構，傳統的中間階層消失，村干部（生產隊干部）則基本上代表國家和政府的意志。原來三層的社會結構被簡單的兩層結構所替代，共產主義的“總體性”體制籠罩了整個中國農村。
改革后對國家和農民關系的研究仍然承接了以前的傳統。在社會學中，這方面的研究有兩個焦點，分別從不同的角度分析農村的權力精英與農民的關系。其中一個是通過對農民稅費負擔的征收過程，來討論新時期干部與農民和農村社會互動的方式，并深入挖掘當代農村社會的權力結構及其運作方式的特點（孫立平、郭于華，2000；王漢生、羅剛，2001）。另一個焦點是村民選舉和村莊自治方面的研究。在這些研究中，村干部和村莊內的權力精英仍然是關注的焦點。選舉在一定程度上使村干部更傾向于代表村莊的利益而不是完全將自己作為國家權力在農村的代理人。更深入一些的研究著重討論村民選舉與村莊內部的社會結構的關系（賀雪峰、仝志輝，2002）。我們看到，這些研究實際上深深得益于西方中國學中社會史研究的傳統，在農村權力精英和村莊社會的關系問題上取得了很大的進展。但是，這些研究中一個比較共同的特點是對于國家或政府權力的討論不夠深入。國家權力在這些研究中被作為前提條件出現，或者作為一個模糊混沌的龐然大物來對待。基層干部作為國家權力的代表，經常以一副可憎的面目形象出現在分析之中，他們的行為模式是作為研究前提而非研究對象存在的。這樣一來，國家和農民關系的研究很容易陷入一種壓迫—反抗或者權力博弈的簡單模式之中。實際上，中國農村的社會學和政治學研究幾乎完全被籠罩在這種理解模式的陰影之下，這也算是對西方思想傳統中國家—社會二元對立模式的具體化應用和鋪展。
具有突破性意義的研究是應星的《大河移民上訪的故事》。作者細致地講述了一個冗長的上訪故事，深入展現了基層政府乃至高端地方政府的行為模式。這個研究的價值在于其并非運用潛在的國家—社會模式去解釋農民的上訪行為，而是利用對“上訪”這種逐級“滲入”到各級政府內部的行為分析，顯現出地方政府行為的復雜特點，開始打破對地方官僚的臉譜化理解。基層治理的復雜性在此得到了充分展示，在社會學經驗研究的意義上，這是將政府行為作為分析對象的可貴嘗試。
要做到不囿于“國家—社會模式”來更加全面地理解國家與農民的關系，對政府行為的分析與對權力精英和鄉村社會的分析同樣重要。對于政府行為的分析，社會科學中有著與“國家—社會模式”同樣悠久的研究傳統，只是這些傳統沒有充分應用于對鄉村社會的研究中而已。政府間的權力配置、人事、財政制度及其運作都是影響基層政府行為的重要因素。本文嘗試從財政和稅賦制度入手，對基層政府行為及其對國家—農民關系的影響作一初步探索。
中國的財政歷來都是一種“單一制”（unitary system）體制，即中央政府對稅收擁有完全的決定權，稅種、稅基和稅率都由中央政府決定，全國實行統一標準。這種體制相對于以美國為代表的“聯邦制”（federal system）顯得高度集權化，不利于地方經濟的發展和地方政府提供有效率的公共服務。上個世紀80年代改革以來，雖然“單一制”體制沒有改變，但是稅收分配和支出責任變得越來越分權化，中央政府與地方政府實行“分灶吃飯”，這給地方經濟發展提供了強勁的動力。有些學者甚至認為，這種財政分權化的進程是我們理解中國經濟改革成功的關鍵所在（Qian et al.，1995）。但是，這種分權化與財政聯邦制的分權化又完全不同，其特點是預算支出高度分權，但預算收入卻在90年代中期分稅制改革以后變得越來越集權化。同時，由于預算外資金處于完全分權的狀態，中央對于地方政府的預算外資金幾乎沒有控制能力，這也導致了地方政府對興辦集體企業和圈地占地的熱情（Oi，1992；劉守英等，2005）。而對于企業不發達和土地沒有開發潛力的廣大中西部地區，各種農民負擔作為主要的預算外收入，成為地方政府關注的焦點（周飛舟、趙陽，2003）。
上述研究力圖從財政體制及其運作過程理解地方政府的行為模式，但是其政治經濟學的色彩濃厚，并且過度注重于制度設計而缺少對實際的行動與變通過程的分析，也與社會學中的國家—社會模式相脫離。本文試圖將這種政治經濟學分析納入社會學的分析框架之中，使社會學的經驗研究擺脫注重“社會”而將“國家”形象臉譜化的研究取向，將政府行為變成一個“內生”的而非“外生”的變量來理解基層治理。
本文之所以選取稅費改革作為研究對象，就是上述考慮的結果。稅費改革既是一種典型的財政改革，又是全面涉及國家和農民關系的改革。在這個改革中，地方政府扮演了重要而積極的角色。本著實事求是的態度，本文并非將地方政府假設為鄉村社會的對立面，而是試圖理解地方政府的行為動機和約束條件，所有這些都在稅費改革的過程中充分展現了出來。
三、國家—農民關系背后的中央—地方關系
20世紀90年代，農村的土地產權關系基本穩定，即村集體擁有對耕地的所有權，而農民擁有使用權和收益權。但是稅賦制度并不穩定。農民向國家繳納的稅收主要是農業稅，種植經濟作物的農民要繳納農業特產稅。糧食的市場貿易發達，由統購統銷演變而來的糧食定購制度已經不再成為一種隱性的農民負擔。為了能夠收購到糧食，有時為了減輕糧食市場價格波動對種糧戶帶來的沖擊，國家制定的糧食定購價經常會高于糧食的市場價格，出現所謂“糧價倒掛”現象。但是與此同時，各種其他形式的農民負擔卻有增無減。
除了稅收以外，農民所要繳納的費用還包括兩大部分。一部分叫做“三提五統”，另一部分是各種集資收費。三提五統即“三項提留、五項統籌”，是人民公社分配制度的遺跡。三項提留指村級組織的管理費、公積金和公益金三項，五項統籌則是指鄉鎮政府用于鄉村道路、農村教育、計劃生育、民兵訓練和優撫等公共事業的五類費用。改革以前，這些費用會在分配以前就從村集體收入中扣除，所以稱之為“提留”、“統籌”，而在包產到戶以后，則需要農戶均攤。由于三提五統是鄉村兩級自收自用的費用，所以國家并沒有明確統一的標準。這就往往造成一種現象：那些比較貧窮、村級集體收入比較少的農村所收的三提五統往往較高，而村級集體收入高的農村往往少收、甚至不收。90年代中期以后，這個問題愈演愈烈，地方干部盤剝搜刮以致牽牛抓人的事件時有發生。1998年，中央政府出臺了13號文件，對三提五統的收取標準和辦法做出了明確規定。文件規定，三提五統的總量不得超過當地農民人均純收入的5%。但是，從以后幾年的情況來看，雖然標準得到了執行，但是許多地區的基層政府通過“人為”提高農民人均純收入的辦法來提高收費。三提五統的增長并沒有得到有效的遏制。
農村地區的集資收費則幾乎沒有標準可循。鄉村干部往往以公共事業的名義任意制定集資收費的標準，其中辦學、修路、農田水利都是集資收費的主要名目。在這些項目中，農民或直接被攤派交費，或者無償出勞力，家庭缺少勞力或不愿出勞力的戶則要交錢替代。對于這些農民負擔，至今為止也沒有比較完整的經驗數據。根據農業部1999年全國6省12縣820個農戶的抽樣調查數據，人均農民負擔總量在100元左右，約占農民人均純收入的7%左右，其中農業稅、三提五統和集資收費分別占負擔總量的29%、58%、13%（趙陽、周飛舟，2002）。可見正稅只占不到三分之一，而其他部分則超過正稅的兩倍還多。但是由于抽樣調查并不能真實地反映“亂攤派、亂收費、亂集資”的實際情況，這個數字中“集資收費”的數字應該低于農民實際承擔的總量。
總而言之，稅輕費重、缺少規范是稅費改革前農民負擔的主要特點。各種收費過多過重而造成的農民自殺、群體上訪惡性事件在90年代末期成為媒體中最為常見的報道之一，以至于農村的社會穩定也受到越來越嚴重的威脅，使得稅費改革成為迫在眉睫之舉。
2000年初，中央政府在安徽省進行農村稅費改革的全面試點，2002年，農村稅費改革試點工作已經在全國20個省份全面展開。2003年在全國范圍內推開此項改革。
農村稅費改革試點的主要內容是：取消鄉五項統籌和農村教育集資等專門面向農民的收費和集資；取消屠宰稅和除煙葉特產稅以外的農業特產稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；改革村提留征收使用辦法；調整農業稅和農業特產稅政策。簡單而言，稅費改革可以總結為“三個取消和一個調整”。
總的來看，除了農業稅被保留之外，幾乎所有的提留統籌和集資收費都被取消了，農民不必再向政府繳納除正規稅收之外的任何費用。但與此同時，農業稅的稅率有所調整，從3%左右提高到7%，同時在此基礎上再征收相當于農業稅數量20%的附加稅收，稱為“農業稅附加”。這樣，農業稅正稅和附加稅加在一起，占農業常年產量的8.4%，這就是改革以后的新農業稅稅率。
農業稅稅率之所以有較大的提高，是為了部分彌補停止各種收費后對地方財政帶來的負面影響。其中的農業稅附加部分主要用于彌補村提留取消后村級組織的開支，由縣鄉政府征收以后返還給村莊使用。農業稅正稅中的增加部分主要用于彌補鄉統籌和各種集資（主要是教育集資）取消后鄉鎮政府的收入缺口。這種制度設計遵循的是“并費入稅”的思路，與“一條鞭法”和“攤丁入畝”異曲同工。但是，由于改革前“費”的總量要遠遠高于稅的總量，所以稅率的提高只能部分彌補因停止收費而帶來的收入缺口。在這種情況下，中央政府采取了另外的措施來彌補地方政府的開支。
2003年財政部出臺了《農村稅費改革中央對地方轉移支付辦法》，對中西部地區的農村進行補助，這筆補助的名字叫做“農村稅費改革轉移支付”。在此之前的2002年就發放了245億，2003年又發放了305億。2003年當年全國在改革后的農業稅正稅總量為338億元。也就是說，中央政府發放了與農業稅總量規模相當的稅費改革轉移支付。按照《轉移支付辦法》，轉移支付的補助方向主要包括鄉鎮支出、村級支出和農村義務教育三項內容，也就是說，全部用于鄉村兩級的支出。按照中央政府的設想，“并費入稅”帶來的農業稅增加部分、農業稅附加部分，再加上稅費改革轉移支付，這三個部分共同填補由于稅費改革造成的鄉村兩級的財政缺口。三個部分加在一起，以2003年的總量計算，約700億元，如果我們只粗略計算除“五省俱樂部”以外的農民，則平均到每個農民頭上，總在100元左右。基本相當于改革前農民負擔的總量。也就是說，稅費改革雖然取消了各種收費，但是制度設計通過三個途徑基本彌補了因為改革帶來的地方財政缺口。按照這個制度設計，中央政府出錢、農民受益、地方政府也維持了收支平衡，是一個皆大歡喜的改革。
2004年，中央政府推出了更加雄心勃勃的改革計劃，決定自2004年起逐年降低農業稅的稅率，在5年左右的時間里徹底取消農業稅。對于由此帶來的地方財政缺口，采用與稅費改革相似的辦法進行轉移支付補助。地方政府對此政策的響應十分熱烈，到2004年底，除五個省份以外，其他所有地區都宣布將在2005年底徹底取消農業稅。至此為止，稅費改革及農業稅取消政策在理論上徹底將農業負擔一降而為零。從國家和農民的關系上講，這個改革的確具有革命性的意義。在中國歷史上，農民第一次可以合法地不再繳納“皇糧國稅”，從而也有希望擺脫地方官吏的攤派和盤剝。
從表面上看，稅費改革的主角是兩個，即中央政府和農民。中央政府付出了巨大的財政資金來補償因為改革帶來的財政缺口，農民則直接從中受益。但從改革的執行和后果來看，真正的主角是地方政府。雖然按照改革的設計，地方政府能夠維持改革前的財政收支狀況，但在實際過程中，農村地方政府，尤其是縣鄉村三級政府和組織，卻受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉鎮政府為甚。
首先是鄉鎮政府的職能和角色開始受到普遍質疑。作為五級政府中最低的一級，鄉鎮政府在改革前的實際職能被概括為“三要政府”，即“要錢、要糧、要命”，分別是收取稅費、定購糧和開展計劃生育。定購糧自90年代后期已經基本名存實亡，而計劃生育工作也隨著社會發展和人口素質的提高變得不那么困難，最困難的“要錢”任務則被稅費改革一舉取消。在這種形勢下，有學者和政策研究人員提出應該取消鄉鎮一級政府，或者將其作為縣級政府的派出機構。
其次，中央與地方基層政府，尤其是縣鄉村的關系正在發生深刻變化。稅費改革以前，基層政府的財政主要依靠地方稅收（包括地方工商稅收和農業稅收）、各種攤派和收費。對于大部分中西部地區的農村而言，收入結構的特點是費大于稅、農業稅大于工商稅；改革取消了農村收費和農業稅之后，這些地區的基層政府收入開始越來越依靠上級政府尤其是中央政府的轉移支付補助。這些補助不但包括稅費改革轉移支付和農業稅降點轉移支付，還包括越來越多的名目繁復、數量巨大的專項補助。改革伴隨著巨大的財政資金由中央向中西部地方流動的開始，用政策語言來說，稅費改革是“公共財政反哺農村”的開始。
從改革的設計和初衷來看，兩個目的是非常明顯的。一個是減輕和徹底取消農民負擔，另一個是逐步在農村建立公共服務和公共事業體系，即不是靠向農民收錢，而是由政府的公共財政體系來負擔地方的公共建設。但是執行的任務非常艱巨：一是要保證農民負擔不再反彈，避免所謂的“黃宗羲定律”；二是要建立有效、公平的公共服務體系。這兩個任務的成敗卻主要取決于位于中央和農民中間的地方政府。更直接而言，取決于地方政府財政收支的狀況和財政體系的運行效率。也就是說，稅費改革表面看來是國家與農民關系的調整，而實質上改革的關鍵卻在于中央和地方關系的調整。因此，理解新型的國家—農民關系的關鍵在于我們對地方政府行為的理解。
四、縣鄉政府間關系的基本構架
理解政府間關系的關鍵在于對政府間財政體制的考察，對于我們的分析而言，縣鄉財政體制尤為重要。縣鄉財政體制是縣鄉政府之間關于財政收入和支出的分配方案，或者說是對縣鄉政府間財權和事權的劃分辦法。具體而言，這種體制規定了縣鄉之間如何分配稅收，同時規定分別負擔哪些財政支出的類型。需要指出的是，按照什么原則來劃分縣和鄉的收入支出，中央政府并沒有統一要求，因此各地的體制都不一樣。大致說來，自上個世紀80年代中期建立鄉鎮財政到90年代中期分稅制改革為止，縣鄉財政體制以財政包干為主要形式。分稅制以后，則更加多樣化，通常是既按稅種劃分收入，又沿用以前的包干，形成了各種各樣的“分稅包干制”。
所謂“包干”，是相對于80年代前全國財政的“統收統支”體制而言。具體到縣鄉財政，就是縣級財政給鄉級財政制定一個收入的“基數”，這個基數就是包干數，一定幾年不變。鄉鎮實際收入超過基數的部分按照比例在縣鄉間分配，因此有所謂的“超收分成”或者“超收全留”體制。由于大部分鄉鎮沒有自己的國庫，所以所有的財政收入都要上交到縣級財政的國庫，包括基數內和超基數部分。其中基數內的部分并不是全額留給鄉鎮財政使用，而是要根據另一個基數——支出基數——來計算。支出基數是根據鄉鎮常規性的支出規模確定的，與收入基數一樣相對固定幾年不變。如果一個鄉鎮的收入基數大于支出基數，差額部分要留在縣級國庫，算作鄉鎮對縣級財政的上解，叫做“體制上解”；如果收入基數小于支出基數，則差額部分就是縣級財政對該鄉鎮所發放的補助，這種財政補助有專門的名目，一般叫做“體制補助”。這樣，根據縣鄉財政體制，一個鄉鎮年終所分配得到的財政收入包括基數內的部分、體制補助部分（或減去體制上解部分）以及超收分成部分。另外，鄉鎮預算內的財力還要加上來自上級政府的其他類型的補助或者轉移支付，不同的地區種類有所不同。
所謂“分稅包干”，則是指收入基數是按照不同的稅種來制定的，也就是說，收入基數有許多個。大部分鄉鎮一般制定這樣幾個基數：增值稅基數、所得稅基數、其他工商稅收基數、農業稅基數。也有些縣鄉之間對每一種稅收都制定基數，使體制顯得非常復雜。但是支出基數總是只有一個，所以體制補助或體制上解的算法就是各種稅收基數之和減去支出基數的差額。因此，“分稅包干”的實質還是包干，在本質上與以前沒有什么不同。
財政體制反映了縣鄉政府直接的關系，最主要的是縣級政府對鄉鎮政府的行為制約。這直接反映在兩個方面。第一，促使鄉鎮政府完成稅收任務并激勵其稅收增長。雖然分稅制改革將稅務部門獨立出來，但是在農村地區，稅務部門并不能獨立完成稅收的征管，必須主要依靠鄉鎮政府的配合。不但農業稅收幾乎全部由鄉鎮政府組織實施，各種工商稅收也主要依靠鄉鎮政府的幫助。如果鄉鎮政府完不成收入基數，則會被相應地扣減支出。如果超收，則會有各種獎勵和激勵措施。第二，控制鄉鎮政府的支出規模。支出基數一般是按照鄉鎮的財政供養人員數目乘以工資數來制定的，有些鄉鎮還會配備一定的辦公經費。超過支出基數的部分縣級財政一般不會給予另外的補助，主要是為了限制鄉鎮人員的增長。
縣鄉政府間的這種財政體制類似于我們見到的許多委托—代理關系。與以前的統收統支體制相比，包干體制相對“硬化”了上級對下級政府的預算約束，但是，這種體制運行的實際結果仍然是“軟預算約束”，最主要的原因是由于預算外收入和支出的存在。就整個中國政府預算而言，預算外收入在過去20年里有巨大增長，其規模一度幾與預算內收入相當（Wong，1998）。在縣鄉兩級政府，這個問題尤為突出。就縣級預算而言，東部地區發達縣市的預算外規模仍然接近或超過預算內收入，其中主要以土地開發收入和行政事業性收費為主。而中部地區的縣市預算外則相當于預算內收入的三分之一或一半左右。對鄉鎮政府而言，預算外收入通常比預算內收入更加重要。中部地區的鄉鎮所收的提留統籌費一項就往往超過其全部的預算內財政收入。而預算外資金的管理體制則與上述的預算管理體制非常不同，雖然近年來財政部采取了一系列改革將預算外資金“預算化”，但由于其中涉及巨大的部門利益，所以預算外資金的管理仍以地方政府為主，而且在實際上也基本采取“誰收取誰使用”的原則。對于鄉鎮政府而言，稅費改革前的鄉統籌和村提留完全由鄉鎮支配，其使用權限與鄉鎮集體企業上交的利潤或租金幾乎相同。在鄉鎮政府看來，預算內資金屬于“死錢”，而提留統籌等預算外資金屬于“活錢”。鄉鎮政府運用這些活錢的手段可謂出神入化，一般而言，預算外收入主要用于以下幾個方面。
首先是用來完成預算內的收入任務。根據縣鄉財政體制的規定，如果鄉鎮不能完成其“收入基數”，那么支出基數就會被相應扣減。這不但會直接影響到鄉鎮政府發工資和日常運轉，也會對鄉鎮政府領導的工作考核產生負面影響。這兩個因素使得財政收入基數成為鄉鎮政府領導工作的首要目標。完成收入基數的困難一般是農業稅拖欠和工商稅收稅源不足。農業稅拖欠可以靠加強征收力度來解決，但是工商稅收稅源的缺乏卻無法直接解決。普遍的做法是“空轉”，將預算外資金“調入”預算內填補財政收入的基數。
其次是用于發放各種補貼，聘用一些“臨時”人員。在預算內的“支出基數”中，鄉鎮政府工作人員的工資標準一般都采用“國標”工資制（國家四項標準工資），各種地方政府出臺的工資補貼、津貼都不包括在內。鄉鎮政府常常利用預算外收入去發放各種補貼和福利，聘用“臨時”人員也是靠這些資金。在許多情況下，聘用人員是為了幫助征收稅費，而征收來的稅費又會用于養人。這樣一來，收費越多越難收，越難收就需要越多的人來收，人越多收費就越多，變成了一個機構膨脹和農民負擔增長的惡性循環。
第三是用于維持鄉鎮政府的日常運轉。中西部大多數縣財政并不給鄉鎮財政配備公用經費，即使有也少得可憐。而鄉鎮政府“人吃馬喂”，招待、開會，要維持鄉鎮政府能夠開門上班，一個中等規模的鄉鎮也要50-100萬左右。這筆資金也靠預算外的收費來解決。
第四是鄉村的公共服務和公共開支費用。三提五統都是以公共支出的名義來收取的，雖然鄉鎮政府一般采取“能省則省”的態度，但是有些開支則不可避免。例如校舍、道路、水壩的維修，計劃生育開支等等。
在上述四項功能當中，第一項最為重要。其他三項則要看事情的輕重緩急，鄉鎮政府領導的個人觀念、政府內部的權力結構、當地農村的經濟和社會形勢都會影響到預算外資金的支出優先順序。“拆東墻補西墻”是鄉鎮財政的常態，其資金安排以“救火救急”為原則，拖欠工資、沒錢開會、欠交水電費以及校舍危房倒塌、道路失修斷行等等都是俗語所謂“按下葫蘆浮起瓢”的結果。
總而言之，對于基層財政而言，預算外遠比預算內重要得多。在這種形勢下，不但財政體制對支出規模的控制失去了意義，而且對財政收入的激勵也變成了鄉鎮政府弄虛作假和浮夸風的濫觴。而機構規模日漸臃腫、收入浮夸泛濫成風的后果使得鄉鎮政府越來越依賴于這些“活錢”，農民負擔的增長便難以遏制。所以，稅費改革以前，農村政治表現最為激烈的就是農民負擔問題，但是其根源是與縣鄉的財政體制和政府間關系密切相關的。
五、稅費改革前后的鄉鎮政府財力
農村基層政府的財力主要由三個大的部分計算而來：本級收入（預算內收入）、補助收入或上解支出、預算外收入。其中本級收入是指經過財政體制劃分之后屬于本級政府的收入；補助收入則是指上級政府為了彌補本級政府的支出而撥付的各種補助或者轉移支付。通常財政上計算一級政府的“可支配財力”時，采用“本級收入+補助收入-上解”的辦法，這也等于本級政府的預算內支出的總量。預算外的收入和支出通常單獨計算，所以“可支配財力”的概念并不包括預算外的部分，但是實際上，預算外收入無疑是構成政府財力的一個重要部分。
稅費改革以前，縣鄉政府的財力分布情況大致是，東部地區以本級財力為主，還要上解相當大的一部分本級收入，同時得到一部分補助收入；西部地區則主要以上級尤其是中央的補助收入為主；中部地區的情況則介于兩者之間，其能夠上解的財力很少，而得到的補助也相對較少，在其財政支出中，本級收入占相當大的比重。預算外的情況也大致呈東中西三個級次分布。東部地區預算外收入巨大，包括各種行政事業性收費和土地開發收入；而中部地區則以收費為主；西部地區的預算外收入總量很小。受稅費改革影響最大的是中西部地區，尤其是中部地區的縣鄉基層政府。
對于中部地區的大部分縣鄉政府而言，本級收入和預算外收費是政府財力的主要部分。在其本級收入中，農業稅收是主要的稅種，在2001年占縣鄉兩級收入的15%左右，其他部分則是工商稅收。而預算外收入的部分則沒有全國的統計數據。但根據稅費改革前的一些研究材料和新聞報道，我們可以看到反映各種收費問題最為嚴重的就集中在中部地區的省份。
稅費改革之后，由于取消了各種農村的集資收費、提高了農業稅的稅率，同時又設立了中央的稅費改革轉移支付補助，中西部地區縣鄉政府的財力結構發生了明顯變化，其中最主要的一個變化就是預算外收入的減少和預算內收入的增加。由于基層政府的總財力并沒有發生大的變化，所以這個變化可以視為預算內對預算外的替代。
在縣鄉兩級政府中，這種替代效應最明顯的又是鄉鎮政府。因為稅費改革取消的基本都是鄉鎮政府的收費項目。我們先來看稅費改革前這些鄉鎮農業稅收和提留統籌的情況（見表1）。
首先說明的是，表1中最后一列合計數反映的是農民負擔，并不是鄉鎮政府的總財力，因為這不包括工商類稅收和各種補助與上解。其次，這并不是全部的農民負擔，不包括各種亂集資和亂收費，只是“常規”的農民負擔。我們看到，除了重慶江陽張家鎮外，其他11個鄉鎮的統籌提留數都高于農業稅收數，在江陽的豐池鄉，統籌提留數高達農業稅收的6倍。總的來看，在這些農民負擔中，統籌提留約占三分之二左右。下面我們再來看稅費改革后的情況。
對比表1表2，我們就可以看出稅費改革的主要內容。特產稅明顯下降，但是農業稅和農業稅附加大幅度上升。一般的鄉鎮是翻了一番，這和農業稅稅率提高的程度基本吻合。稅費改革轉移支付部分是用來補充鄉村財力的。但是如果我們對比這兩個表的合計數，會發現改革后的財力比改革前的財力有明顯下降。下降的幅度各地不等，但除了重慶江陽縣的兩個鄉鎮外，其他鄉鎮的下降幅度多在30%左右。實際上，我們并沒有計算那些不規范的亂攤派和亂收費，如果計算在內，下降幅度則遠不止30%。
六、鄉鎮財政的“空殼化”
造成鄉鎮財力下降的直接原因是轉移支付和農業稅增加額不足以彌補原來的三提五統收費。那么，稅費改革轉移支付是按照什么原則分配下去的呢？按照財政部《農村稅費改革中央對地方轉移支付暫行辦法》（財預【2002】468號文件），
某地區轉移支付額=鄉鎮轉移支付+村級轉移支付+教育集資轉移支付
其中：
該地區鄉鎮轉移支付=（該地區鄉村兩級辦學經費+該地區計劃生育經費+該地區優撫經費+該地區鄉村道路修建經費+該地區民兵訓練費+其他統籌支出+該地區屠宰稅減收+該地區農業特產稅政策性減收-該地區農業稅增收）×該地區轉移支付系數
我們可以看到，鄉鎮轉移支付的計算依據實際上就是原來“五項統籌”的內容。而鄉鎮轉移支付是稅費改革轉移支付中最大的一個部分。這說明中央實際上是根據地方改革前的鄉統籌為基礎來計算的。有意思的是，在稅費改革前，財政部要求各地上報“三提五統”等農民負擔的實際數量，而各地政府因為并不知道這個上報數是為了計算轉移支付，反而以為是對農民減負工作的檢查，所以大部分上報的要少于實際數。而中央對地方轉移支付的測算則是以這些上報數為主要依據。這是我們理解轉移支付不足的一個根據。
但更為重要的變化發生在基層。縣級政府在向下進行稅費改革轉移支付時，對事權進行了一些實質性的調整。正是這些調整使得稅費改革轉移支付有相當大的一部分并沒有發放到鄉鎮政府中去。這些調整主要包括農村義務教育與鄉鎮人員工資的發放形式。
2002年前后，與稅費改革的推行相伴隨的另一個財政改革是農村義務教育投入體制的改革，通常被稱為“以縣為主”的義務教育改革，于2003年在全國普遍推開（關于改革的具體內容，可參見周飛舟，2004，此不贅述）。簡而言之，這個改革就是將農村義務教育（主要是小學和初中教育階段）的投入主體由鄉村兩級組織變為縣級財政。這里“直接”二字是改革的實質。改革以前，小學和初中公辦教師的工資由鄉鎮的預算內財力支付，改革以后，則由縣財政的預算內財力直接支付，即縣財政直接將工資發放到全縣每個公辦教師的個人銀行帳戶上，不再和鄉鎮財政發生任何關系。表面上看，縣財政的負擔增加而鄉財政的負擔減輕，實際上并非如此。如上一節所述，縣鄉之間的預算內財力分配是由縣鄉財政體制決定的。改革以前，縣級政府會在體制中為各鄉鎮安排發放教師工資的財力，而改革以后，則不再安排這一部分財力。一個簡單的做法是，各鄉鎮將原來用于發放教師工資的財力上解到縣財政，由縣財政直接發到教師個人帳戶里去。實際上，這些財力本來就放在縣級國庫里，所謂“上解”，其實就是縣財政不再下撥到鄉鎮而已。從財政上說，發放教師工資不再是鄉鎮財政的事權，而變成縣級財政的事權，所以叫做“以縣為主”。改革的主要意義在于解決鄉鎮財政因為自身困難而拖欠、挪用教師工資的問題。這個改革幾乎與稅費改革同時發生，其間有著潛在的密切關系。
在稅費改革轉移支付中，有一部分是按照五項統籌中的一項“鄉村兩級辦學經費”來進行測算的。在全國大部分地區，這一項統籌一般占到“五統”總量的60%。也就是說，在稅費改革轉移支付的測算中，這是相當重要的一塊。而在實行了“以縣為主”改革的地區，縣級政府通常把這一部分轉移支付資金“切”出來，留在縣里。我們來看南川的稅費改革轉移支付測算。南川的稅費改革轉移支付方案幾乎與中央對省的一樣。具體如下：
某鄉鎮轉移支付額=（該鄉鎮鄉村兩級辦學經費+計劃生育經費+優撫經費+鄉村道路建設經費+民兵訓練經費+教育集資支出+補助村級基本支出-農業稅增收）×該鄉分配率
按照這個分配公式計算出來的結果如表3：
從全縣的情況來看，轉移支付總額3657萬元，我們沒有得到全縣在稅改前提留統籌的總數，但是這兩個鄉的總數可以參見表1。以龍頭鄉為例，改革前農業稅142萬，提留統籌393萬，改革后農業稅正稅和附加合在一起273萬，增加了131萬，再加上補助（總補助額見上表第一行）的177.8萬，共計308.8萬，前后的缺口是84.2萬。也就是說，即使總補助額全部下撥到此鄉，其因為改革造成的缺口還有85萬，但實際上即使是這些補助也只有不到三分之一發了下來。
從表3可以看出，龍頭鄉的177.8萬轉移支付總額中，先扣掉了7.7萬屠宰稅和農業特產稅減收的補助，因為這兩個稅種在改革前算作縣級財力，然后又扣掉了113.1萬元的教育經費和1.3萬元的民兵訓練經費，最后發到鄉鎮政府手里的只有55.7萬元。定陽鄉的情況與此差不多。
首先需要說明的是，這并不能算是縣政府截留了對鄉村的轉移支付補助。因為根據我們介紹的“以縣為主”的教育改革情況，農村鄉村兩級義務教育是縣財政的主要責任，所以縣財政會將這部分轉移支付直接轉給縣教育局而非鄉鎮政府。同時，民兵訓練在南川成為縣委人民武裝部的事權，所以也像教育經費一樣，民兵訓練經費直接轉給了縣人武部。
但是這里值得進行更細致的分析。“以縣為主”的主要內容是教師工資由縣財政統發，而辦學的其他費用，如學校運轉的公用經費，縣財政很少負擔，主要由學校直接向學生收取的雜費負擔。學校的危房改造等校建開支，則由中央以下層層配套的專項資金負擔。“以縣為主”除了工資以外，并沒有改變這種教育的投入構架。而教師工資的資金，無論在改革前還是改革后，都是由預算內財力負擔，并非自預算外的統籌提留費中來。那么，統籌費中的“鄉村兩級辦學經費”到底是用于什么方面呢？
一個是用于鄉村兩級（初中和小學）學校中的民辦教師的工資，另一個則是用于學校的一些日常性的校建，如門窗桌椅、修修補補之類。但是，大部分鄉鎮政府并不會將這筆經費專門留作辦學之用，而是放在鄉鎮預算外的“大盤子”里“自由”使用。名曰“統籌”，即非專用之意。“三提五統”分項雖細，但主要是充作征收的名目，與支出類型關系并不大。湖南雖然在稅費改革前就實行教師工資縣級統發，但是并沒有要求鄉鎮上解鄉統籌的“辦學經費”部分到縣財政，也就是說，在改革前，鄉統籌的資金是完全屬于鄉鎮的。
那么，縣政府為什么就能夠“名正言順”地將轉移支付中的“鄉村辦學經費”留在縣里呢？這是因為“以縣為主”以后，雖然名義上鄉鎮政府仍負責民辦教師工資和學校日常運作費用，但這些支出責任實際上已經有名無實。民辦教師大部分分布在小學，在初中的非常少，而小學民辦教師的補助按照歷來的“三級辦學”體制（村負責小學、鄉鎮負責初中、縣政府負責高中）是村級的責任。教師工資統發一般伴隨著對民辦教師的清退、轉正工作，而且是以“清”為主、以“轉”為輔。所以在實現“以縣為主”后，民辦教師的工資支出已經是很小的一部分了。而學校的日常運作則主要依靠向學生收取的雜費，只是在運轉十分困難的時候，校長才會去找鄉鎮政府要求補助。如果是小學，則要先找村長，村里辦不成，再和村長去找鄉長。能否得到、得到多少，都很難說。而在這種形勢下，縣政府將轉移支付的辦學經費留在縣里，鄉鎮政府也難有異詞。
在全國范圍內，教育事權和財權的上收是與稅費改革相伴隨的普遍現象。隨著工資由縣財政統發，鄉鎮政府也不再負責鄉村兩級中小學的其他財政性投入。當然這不是說在改革前鄉村兩級就對學校的運轉有大量投入，但是當時的事權和支出責任是在鄉鎮政府和村級組織。湖南的“以縣為主”在稅費改革前就已經實施，但是全國大部分地區是緊接著稅費改革實行的。黑龍江和湖北都是如此。在我們對黑龍江兩個縣的調研中，鄉鎮政府普遍認為自己不再對轄區內的中小學有任何責任，如果有的話，就是保證安全，不出現校舍倒塌和校內刑事案件。進一步的變化發生在安徽。自2004年開始，安徽省教育廳就開始試點“學區”管理體制，即對農村中小學的投入和管理不但由縣教育局統一負責，而且在縣域分設學區，學區的劃分范圍不與鄉鎮的管轄范圍相同。在這種體制下，學校就與鄉村政府組織完全脫離了干系，成為獨立于鄉鎮政府之外的組織。
稅費改革之后，除了教育，越來越多的縣實行鄉鎮人員工資統發制度。有些縣只對行政人員（公務員）實行工資統發，有些縣則對全額財政供養人員（包括事業單位）實行工資統發。所謂工資統發，與教育的“以縣為主”相似，即縣財政不會再將鄉鎮人員的工資支出下撥至鄉財政，而是直接在縣財政將工資發放到人員的工資帳戶里去。與教育改革不同的是，這一部分資金在根據縣鄉體制計算財力分配的時候仍然算作鄉鎮財力，如果鄉鎮完不成財政收入的基數，所要扣減的就包括這一部分。也就是說，工資統發前后，鄉鎮財力的規模是不變的，變化的是這些財力的分配和使用形式，用通俗一點的話講，就是“自己的錢由別人花”。在這一點上，鄉鎮政府開始變得像縣級政府的“派出”機構，縣級財政變成了鄉鎮財政的“家長”。這種關系的變化對鄉鎮財政的獨立性和日常運作有著嚴重的影響。
對于財政和金融機構而言，資金的流動和時間上的延遲是生財和用財的關鍵因素。獨立的一級政府財政的主要意義在于政府可以根據自己轄區內的情況安排預算、斟酌輕重緩急而安排支出。工資支出，看上去雖然像是剛性的、專門的支出款項，但是由于這是財力的主要部分，鄉鎮政府經常用來應急。工資如果能晚發一個月，資金的運用余地就大大增加，這相當于增加了其政府財力。稅費改革以前，鄉鎮政府有“統籌費”來調度使用，這相當于基層政府運轉的“潤滑劑”。稅費改革以后，這筆“潤滑劑”縮水，鄉鎮政府必然會擠占、挪用其工資支出來維持鄉鎮的運轉和日常工作。
拖欠工資對于鄉鎮領導而言有許多負作用，不但會影響自己的聲望和形象，而且會影響士氣、增加工作難度。所以除非不名一文，鄉鎮領導不會選擇拖欠工資。這是最后的選擇。所以這里關鍵的問題是，鄉鎮政府擠占、挪用工資資金用來干什么？有些人認為是用來搞達標升級，有些人認為是吃吃喝喝。在我們的實地調研中，鄉鎮政府反映這些都是不得不做的事情。達標升級則是必須做的事情，因為在目前的各種考核制度之下，完不成指標不但會影響鄉鎮領導的仕途，也會被扣減相應的鄉鎮財力。與其最終被扣，不如勉強填補完成，“兩害相權取其輕”。吃吃喝喝多是用“招待”的名義，招待的主要是上級政府、機關來的檢查工作、實地調研的人員。“管飯”是必須的，否則“達標升級”和各種考核就可能通不過，而其中有多少是鋪張浪費則不得而知。但是一般而言，靠拖欠工資來鋪張浪費的可能性并不大。
事權上收、工資統發作為稅費改革的后果或者配套措施，使得鄉鎮財政變得越來越“空殼化”。教育是事權上收的始作俑者，而目前正在醞釀中的農村衛生、水利和交通等管理體制的改革也遵循著類似的思路。這些相應事業單位的鄉鎮人員被清退或者進行“垂直管理”，即由縣級的職能局來直接管理其人、財、物。許多部門的“專項資金”也開始越來越“繞開”鄉鎮政府，由縣職能部門直接實施。工資的統發制度則實際上將鄉鎮財政完全“挖空”。全額財政供養人員的工資統發以后，鄉鎮的財力便只剩下了公用經費和稅費改革轉移支付，而這兩部分的資金分配也逐年減少。
七、縣鄉關系的全面調整
與事權上收、工資統發相伴隨的另外的變化就是縣鄉關系的全面調整。首先，在對稅費改革轉移支付的向下分配中，縣級政府并不是簡單計算財政缺口，而是重新規定支出標準，也就是推翻改革前對鄉鎮財力缺口的測算，重新制定一套鄉鎮的事權分配方案。其次，在縣鄉財政體制對財權的分配中，農業稅的征收不再是重點，工商稅收變成了原來那些農業鄉鎮的主要工作任務。
濱江縣是這種做法的代表。濱江縣的《農村稅費改革轉移支付方案》重新詳細計算了原“五項統籌”中的每一項支出標準，從而計算出每一個鄉鎮的“實際支出需求”。具體計算如下：
1.村級經費的測算標準：
村專職干部按每村4人，每人月均220元測算；隊組干部工資，按人年均100元測算；五保戶生活費，按每人年均500元測算；村級公用經費，用于報刊費、會議費、辦公費等，500畝以下村按每畝1.8元測算，500-1000畝村，按每畝1.5元測算，1000-1500畝村，按每畝1.2元測算，1500畝以上村，按每畝1元測算。
2.鄉鎮經費測算標準
1）民兵訓練費，按訓練任務人數每人每年850元測算。
2）征兵經費，按1999-2001年年均送兵數每人每年500元測算。
3）軍功獎勵、傷殘人員優待補助和春節慰問等，按每個鄉鎮8000元測算。
4）優撫費：按2001年底服兵役義務兵實際人數，每人每年700元測算。
5）計劃生育費：按每個鄉鎮農業人口每人每年5元測算。
6）鄉村道路維修費：村級道路按照一事一議的原則籌資安排，行政道路除器材費、養路工班人員伙食費等仍由交通部門安排外，按每個鄉鎮1萬元標準測算。
7）鄉鎮敬老院護理人員工資：按每個敬老院2個護理人員，每人每月工資250元標準測算。
8）防洪大堤補助：按有關鄉鎮的堤委會人數，人均月工資300元的標準測算經費，按堤防長度和維修難度適當安排器材費。
9）水淹區補助：按1999年和2000年省降低水淹區補助標準缺額的73.3%的比例測算到有關鄉鎮。
10）縣集中教育統籌經費：全縣按照新增農業稅額的25.46%的比例由縣對鄉鎮集中，統籌用于教育。
11）補助照顧。
計算公式：
農村稅費改革轉移支付額=鄉鎮支出需求+村級支出需求-新增農業稅-新增農業稅附加和農業特產稅附加-縣集中農村教育經費統籌
在上述10項的“鄉鎮支出需求”測算中，基本內容都是改革前的“五項統籌”，而村級支出需求則是“三項提留”的內容。這個方案的主要潛在含義有兩個。
第一，通過重新測算支出需求，縣政府實際上改變了按照改革前“三提五統”分配轉移支付的精神。濱江縣兩個鄉鎮的測算方案列在表4中。我們看到，按照這個測算辦法，江口鎮的“鄉村支出需求”總數是184萬元，射離鎮是272萬元。而改革前這兩個鎮的“三提五統”總數分別是276萬元和410萬元，測算過的支出需求僅相當于“三提五統”總數的66%，即三分之二。其含義不言自明：改革前的“三提五統”總量過大、農民負擔過重，本來就是不合理的收費，所以轉移支付也不必全部補給鄉鎮。方案羅列細目，計算精細，但是多為估計或臆斷。例如民兵訓練、征兵經費、鄉鎮敬老院人員的工資標準，到底是否充足，無從得知。而村級辦公費按照畝數計算，也是此縣的發明。但是這些估計都明顯符合上述“壓縮”鄉村支出的總原則。
與事權上收、工資統發相伴隨的另外的變化就是縣鄉關系的全面調整。首先，在對稅費改革轉移支付的向下分配中，縣級政府并不是簡單計算財政缺口，而是重新規定支出標準，也就是推翻改革前對鄉鎮財力缺口的測算，重新制定一套鄉鎮的事權分配方案。其次，在縣鄉財政體制對財權的分配中，農業稅的征收不再是重點，工商稅收變成了原來那些農業鄉鎮的主要工作任務。
濱江縣是這種做法的代表。濱江縣的《農村稅費改革轉移支付方案》重新詳細計算了原“五項統籌”中的每一項支出標準，從而計算出每一個鄉鎮的“實際支出需求”。具體計算如下：
1.村級經費的測算標準：
村專職干部按每村4人，每人月均220元測算；隊組干部工資，按人年均100元測算；五保戶生活費，按每人年均500元測算；村級公用經費，用于報刊費、會議費、辦公費等，500畝以下村按每畝1.8元測算，500-1000畝村，按每畝1.5元測算，1000-1500畝村，按每畝1.2元測算，1500畝以上村，按每畝1元測算。
2.鄉鎮經費測算標準
1）民兵訓練費，按訓練任務人數每人每年850元測算。
2）征兵經費，按1999-2001年年均送兵數每人每年500元測算。
3）軍功獎勵、傷殘人員優待補助和春節慰問等，按每個鄉鎮8000元測算。
4）優撫費：按2001年底服兵役義務兵實際人數，每人每年700元測算。
5）計劃生育費：按每個鄉鎮農業人口每人每年5元測算。
6）鄉村道路維修費：村級道路按照一事一議的原則籌資安排，行政道路除器材費、養路工班人員伙食費等仍由交通部門安排外，按每個鄉鎮1萬元標準測算。
7）鄉鎮敬老院護理人員工資：按每個敬老院2個護理人員，每人每月工資250元標準測算。
8）防洪大堤補助：按有關鄉鎮的堤委會人數，人均月工資300元的標準測算經費，按堤防長度和維修難度適當安排器材費。
9）水淹區補助：按1999年和2000年省降低水淹區補助標準缺額的73.3%的比例測算到有關鄉鎮。
10）縣集中教育統籌經費：全縣按照新增農業稅額的25.46%的比例由縣對鄉鎮集中，統籌用于教育。
11）補助照顧。
計算公式：
農村稅費改革轉移支付額=鄉鎮支出需求+村級支出需求-新增農業稅-新增農業稅附加和農業特產稅附加-縣集中農村教育經費統籌
在上述10項的“鄉鎮支出需求”測算中，基本內容都是改革前的“五項統籌”，而村級支出需求則是“三項提留”的內容。這個方案的主要潛在含義有兩個。
第一，通過重新測算支出需求，縣政府實際上改變了按照改革前“三提五統”分配轉移支付的精神。濱江縣兩個鄉鎮的測算方案列在表4中。我們看到，按照這個測算辦法，江口鎮的“鄉村支出需求”總數是184萬元，射離鎮是272萬元。而改革前這兩個鎮的“三提五統”總數分別是276萬元和410萬元，測算過的支出需求僅相當于“三提五統”總數的66%，即三分之二。其含義不言自明：改革前的“三提五統”總量過大、農民負擔過重，本來就是不合理的收費，所以轉移支付也不必全部補給鄉鎮。方案羅列細目，計算精細，但是多為估計或臆斷。例如民兵訓練、征兵經費、鄉鎮敬老院人員的工資標準，到底是否充足，無從得知。而村級辦公費按照畝數計算，也是此縣的發明。但是這些估計都明顯符合上述“壓縮”鄉村支出的總原則。
表5展示的是兩輪財政體制對支出基數的計算情況。新體制較之老體制的最大變化是基數工資（無論全額人員還是差額人員，離退休除外）都翻了一番，公務費（按全額財政供養人員配備）則翻了四倍。那么，需要增加多少財力才能做到這一點呢？
以射離鎮2000年和2003年的情況為例（我們沒有1998年和2002年的詳細資料，所以分別用2000和2003年的代替，這兩年的支出基數測算與1998年和2002年的一致）。2000年按照支出基數縣級財政給射離鎮的撥款是106萬，而2003年的支出基數是177萬，比前者多出了71萬。如果按每個鄉鎮平均增加70萬元支出基數計算，濱江縣共22個鄉鎮將增加支出基數1500萬元。而全縣因為稅費改革得到的轉移支付為4355萬元（2002年和2003年都是此數），扣除用于教育的辦學經費2980萬元與向下轉移到鄉村的599萬元，還剩下776萬元。也就是說，縣財政除了拿出這剩余的776萬元外，還要再拿出約700多萬元以支付鄉鎮支出基數的增長。
至此為止，我們將稅費改革造成的縣鄉收入和支出的變動基本計算清楚了。這里的結論和我們最初的印象恰恰相反：從表面上看，縣級政府截取了大部分的稅費改革轉移支付，但實際上這些轉移支付資金中許多被用來提高鄉鎮的支出基數，即鄉鎮政府人員的工資和公用經費。按照對濱江縣的計算，稅費改革轉移支付的最終分配大致如下：
68%（2980萬元）——歸縣財政統籌用于教育；
13%（599萬元）——用于補充鄉村兩級“五項統籌”（實際上教育除外，是四項）的支出需求；
19%（776萬元）——用于提高鄉鎮政府人員的工資和公用經費。
在其他一些地區，鄉鎮人員統發工資制度的實行與濱江縣的提高支出基數的做法異曲同工。統發工資一般能夠保證這些人員與縣級同一級別的人員享受統一的工資標準，而在統發以前，鄉鎮人員的工資實際上能夠發多少，要依統籌費能夠收多少而定。提高支出基數或者統發工資是對稅費改革取消統籌提留費的一個反應，這種舉動與歷史上的“養廉銀”制度非常相似。
總結稅費改革以后政府間關系的變化，我們發現主要在兩個方面。一個是通過對事權和支出責任的再劃分，鄉鎮財政基本上變成了空殼財政，大部分財政資金都用于發放鄉鎮人員的工資，處于“有財無政”的狀態；另一方面，鄉鎮人員的工資比改革前變得更有保障，旨在“養廉”以防聚斂。這對于鄉鎮政府的行為模式產生了巨大的影響。
八、鄉鎮政府行為的新特點
按照稅費改革的制度設計意圖，地方政府在農村地區的公共服務支出將通過轉移支付來替代原來對農民收取的稅費。但是，在本文的分析中，我們看到，改革引起了地方政府間關系的重新調整，這種調整的結果有兩個，一個是鄉鎮財政開始呈現“空殼化”的形式，另一個是轉移支付的相當一部分變成了“養廉銀”來保障基層官員的工資發放，從而防止聚斂和農民負擔的反彈。我們知道，防止農民負擔的反彈是一個艱難的任務。造成農民負擔反彈和所謂“黃宗羲定律”的主要原因是地方政府的財政運作狀況。所以，改革后的基層政府財政運作和行為模式是我們理解新時期國家和農民關系的關鍵所在。
根據前面的分析，以“三提五統”為主體的鄉村預算外收入的主要功能有四項，即完成財政收入基數、發放工資補貼、維持運轉和提供公共服務。隨著非稅收入的取消和轉移支付的下達，這四項功能中，鄉鎮政府人員的工資基本有了保障、公共服務的許多職能正在上移到縣級政府，但是完成收入基數和維持運轉仍然是鄉鎮政府工作中的大問題，過去用預算外收入來維持，現在變成了鄉鎮財政的真正缺口。
在我們調查的地區，縣鄉財政體制普遍隨著稅費改革進行了重要調整，主要有兩個方面的變化。一是工資統發，前面已經分析過，但在保障工資的同時，縣級財政一般并不配置相應的日常運轉經費。也就是說，鄉鎮政府人員的工資雖然有了保障，但是缺乏靈活的財力來維持運轉和應付意外事件。財力都是一些“不好花”的“死錢”，有些鄉鎮政府連會都不敢多開，因為無法支付會議費。另一個方面則是工商稅收普遍納入鄉鎮政府的收入基數中去，要求鄉鎮政府保證鄉鎮工商稅收的連續增長。稅費改革前，縣級政府一般對鄉鎮政府征收農業稅收有嚴格的要求，而改革以后，工商稅收成為考核鄉鎮干部的最重要指標。
要維持運轉和完成收入基數，向農民收費或者向村莊攤派在目前稅費改革大力推行的時候是不可行的，用有的鄉鎮干部的話來說，這是踩不得的“高壓線”。但是收入任務要完成，鄉鎮又要開門上班，辦法只有一個——借錢。
鄉村負債的規模、原因有眾多的研究和討論，本文不再贅述。這里要討論的是稅費改革以來鄉鎮政府負債的新特點。
表6列出了我們調查的3省6縣共12個鄉鎮的負債情況。表中所列是每個省內調查鄉鎮情況的平均數。由于鄉鎮個數較少，只看平均數有誤差，所以我們把所有鄉鎮的詳細情況列在附錄中以供參考。
表6列出的是所調查鄉鎮在2000年和2004年的累計負債情況，是按照債務用途分類的。表中最后一欄是鄉鎮平均負債的總數，以2004年而言，地區之間的情況差別非常大。湖南平均每個鄉鎮負債1674萬元，重慶為590萬元，吉林為899萬元，12個鄉鎮總平均數是1049萬元。這個數字比目前一些對鄉鎮債務水平的估計都要高。現有的一般估計認為，中國目前鄉鎮負債大約在2000億到3000億元之間，平均每個鄉鎮負債在500萬到700萬元之間，而如果按照我們的調查結果估計，則全國的鄉鎮負債總額應該在4000億到6000億元之間。
分地區來看，自2000年至2004年，重慶的債務有所下降，湖南和吉林的債務則有所上升。重慶的情況不太典型，因為在我們調查的同豐縣，縣政府在最近幾年的中心工作是“清除鄉村負債”，提出了“還債也是政績”的口號，將減低鄉鎮債務作為鄉鎮政府工作的重要考核指標。所以在債務統計上，出現了債務下降的現象，但這也主要限于同豐縣的兩個鄉鎮，具體可參見附錄。
在債務用途的三項分類中，“鄉鎮企業”是指90年代鄉鎮政府大辦鄉鎮企業時的負債，這些債務主要是銀行和信用社的貸款，鄉鎮企業一般在建立起來一兩年之內即告倒閉或轉制，這些貸款便成為鄉鎮政府的負債。“農村合作基金會”是指90年代中期在全國許多地區的農村建立起來的鄉鎮政府自辦的金融組織，其最初用意在于利用民間資本支持地方經濟發展，但成立不久即告失敗，中央及地方高端政府出面將從農民手中的集資還給農民，但是算作縣鄉政府向上級政府的借款。這兩類債務都屬于“陳年舊債”，我們看到隨著債務的增長，這兩類債務的比重也在下降。近年來真正增長的是用于維持政府運轉和某些“公益性支出”的債務。這類債務項目繁多，極為瑣碎龐雜，許多債務到底是否屬于“公益性”，界限也難以劃分。其中有許多實際上是用來維持鄉鎮運轉的。
總的來看，鄉鎮債務的規模雖然很大，但是有一半左右都是“鄉鎮企業”和“農村合作基金會”的歷史性負債，這類債務的增長是以利息的方式實現的。最值得注意的是新增債務。
在新增債務中，向銀行和信用社的借款或者貸款幾乎沒有了，這主要是銀行金融體制改革的結果。新增債務大部分以向個人借款、向上級機構借款和拖欠工程款為主。我們以重慶同豐縣清水鄉的債務統計來進行更詳細的分析（見表7）。
表7在很大程度上說明了當前鄉鎮政府行為的重要特點。從表中可以看出，2002年以前的債務成因主要有三類，第一類是農村合作基金會債務（36萬），第二類是工程欠款（190萬），第三類是向信用社的借款（34萬）。工程欠款包括了建學校、修路和改政府辦公樓的費用，債主大部分是工程的包工頭。我們可以看到，鄉鎮政府的債主可謂多矣，光欠工程款一項大大小小的債主就多達11人。向信用社的借款是利用個人小額貸款的名義從信用社貸出的，但是這些錢算是替政府借的，我們看到這是1999年鄉政府“過日子”的主要手段，共分別向此鄉的信用社貸了9筆款項，最大的一筆10萬，最小的只有1萬。稅費改革以后，借款形式更加多樣化。此鄉的信用社在2003年仍然用個人名義放貸了兩筆，共15800元；欠包工頭的工程款有一筆12.7萬，由于辦一個完小，并且通過招商引資“引來”了一個皮革企業，企業用地欠村民小組的征地補償費用共6.5萬左右；欠鄉政府駐地的一個飯館的招待費2.1萬，由于鄉政府的食堂承包給個人，而政府無錢替職工付伙食補貼，欠食堂2.6萬元。此外，還向縣里的開發區借款50萬元，扶植那個招商來的皮革企業，也算在鄉鎮政府頭上。另外，鄉政府征地以后辦土地證的稅費也負擔不起，要向另外一個公司借款5萬。但這些都還是小數目，在2000到2004年，鄉政府向上級財政即縣財政的借款高達205萬元，大部分都是一些應急性的借款，每到年底，鄉鎮政府往往會通過關系向縣財政要求撥付一筆年終補助，而縣財政往往將這些補助作為暫借款，記在鄉鎮政府的賬上。
清水鄉的債務情況顯示了稅費改革以后鄉鎮政府財政運轉的一些主要的特點，其中最重要的就是除了工資之外，一切都靠借錢度日。總結起來，借債有兩個主要的來源。每年年底，許多鄉鎮政府都會向縣財政打報告，以各種名義要求補助。這些補助，在縣政府看來，都是“暫借款”，而在鄉鎮看來都是“贊助款”或“困難補助”，是不打算還的。另一個辦法是鄉政府干部用個人名義向民間借款。這些借款一般具有小額、多筆、高利、短期的特點，主要用于維持政府運轉，有時也用來充當稅款，完成收入基數。這些借款多發生在年底，是為了還舊債和借新債。在我們調查的湖南幾個鄉鎮，借債已經成為鄉鎮運轉的主要手段。每個鄉鎮政府的黨委書記和鎮長上任以后，首先就要想辦法籌集資金來發放拖欠的工資和維持日常運轉。在我們訪談的南川定陽鄉，新任黨委書記是2003年底由縣農管局局長上任的。她上任時就先從縣里的部門里借來了30萬元來發放拖欠的工資和維持運轉。此后的一年里，她動員大部分鄉鎮干部從民間以個人名義進行高息借貸以維持鄉鎮政府的運轉，她自己也認為這是她最重要的工作。在南川的龍頭鄉，每個鄉鎮干部都有一個“借款指標”，書記和鎮長每年20萬，其他人從5萬到10萬不等。這些干部都是以個人名義從民間借款，然后將借來的資金交給鄉鎮財政所。鄉鎮政府的財政所有一個內部登記，會清楚地標明誰在哪一年借到了多少。借款的歸還也是由財政所出錢、由借款人以個人名義歸還的。用個人名義借款的主要原因是上級政府不允許鄉鎮財政進行民間借款。但是實際上，這種現象在湖南的兩個縣的每個鄉都普遍存在。另一個原因是，用個人名義容易借到資金。這是因為債權人已經普遍對政府的還款意愿和能力不再信任，而私人關系被看作具有更高的信用。事實上，這些鄉鎮普遍靠每年的借款來運轉，年終會還掉借款的一部分本金和利息，而在下一年繼續以高息借貸。雖然在我們2004年累計的債務統計上，這些債務并不算太高，但是由于“借新債還舊債”，利息滾動、層層累積，政府工作人員每年的借款任務和指標要遠高于累計的負債數額。
“拖欠”也是一個類似借款的手段。由于缺少可用資金，有些鄉鎮政府的作風變得“無賴”化。吃飯欠飯館錢，開會欠賓館錢，開車欠加油站的油錢，可以說是“能欠就欠”、“無所不欠”，其中最嚴重的就是工程隊欠款。無論是修路架橋、蓋樓建校，還是搞農田水利，幾乎每個公共建設項目都有工程隊的欠款，這些欠款占到建設款的20%到80%不等。在我們調查的3省12個鄉鎮中，幾乎沒有鄉鎮不拖欠工程款的。有個鄉鎮干部說，現在搞公共建設，最主要的就是要和包工頭“斗智斗勇”，騙得他先把活干了再說。值得注意的是，工程隊欠款，名義上受損的是包工頭，實際受損的則是在建筑隊的農民。
除了“借”和“欠”外，鄉鎮政府還有兩種辦法。一曰“跑”，就是利用各種關系，去上級部門跑項目、要資金。中央及省市財政支農的資金有相當大的比重是以項目的形式下達的。這些項目的資金分配有主觀上的隨意性。近年來，縣鄉基層政府越來越重視“跑項目”，有些地區甚至會對“跑”項目成功的官員有回扣和獎勵。這不但使得上上下下設租、尋租之風愈演愈烈，而且也使得項目資金被擠占、挪用來發工資、維持日常運轉等現象變得公開化和普遍化。“跑”錢成風的最大危害是，它嚴重影響到支農資金的使用效率，使得最需要得到項目的地區項目資金貧乏，而最能“跑”的地區則項目成堆。二曰“賣”，就是變賣鄉鎮政府的固定資產或者一次性出讓固定資產的承包權。在這一點上，不同地區的鄉鎮政府可以說是“各有奇招”。根據我們的調查，有的鄉鎮靠砍樹賣樹，有的靠出賣倒閉的鄉鎮企業的廠房、土地，有的靠一次性出賣山林經營權，有的靠出讓水電站、水庫的承包權。這是把“家底”一次性吃光的做法。這種辦法無疑加重了鄉鎮財政“空殼化”的趨勢。
總而言之，稅費改革以后，鄉鎮政府的行為由向農民收取稅費一變而為借錢和“跑”錢。借錢和跑錢，一要靠上級政府，二要靠民間的有錢人。稅費改革，在使得基層政府更加依賴于上級政府的意義上是一種集權化式的改革，它產生的另一個也許是更加深遠的影響在于，基層政權運作的基礎正在發生悄悄的改變，民間的富人和富裕階層正越來越成為鄉村兩級政府組織所依賴的對象。
中西部地區的鄉鎮政府和地方私營企業的關系變得越來越復雜。一方面，企業上繳的工商稅收是政府財政收入的主體，政府的主要工作已經轉移到“一切為了企業、為了企業一切和為了一切企業”上面來，
在上表中我們可以看到鄉鎮政府寧可借錢和欠款為招商引資征地或直接投入資金；另一方面，政府又依靠向企業借款來維持其自身的運作。政府利用個人名義的高息借貸、拖欠工程款使得民間資本開始變成鄉鎮政府的“股東”。
九、結論：國家權力退出農村？
在“以農立國”的傳統社會，國家和農民的關系主要表現為“汲取型關系”，即國家主要依靠從農民身上收取的田賦和其他雜征、徭役維持政權的運轉。近代以來，隨著工商業的發展，國家和農民的關系發生了一些變化。在賦稅形態上，中央政府漸漸開始依靠工商稅收和關稅，而農業稅收則開始成為地方政府的財政收入（瞿同祖，2003）。在清代雍正時期“火耗歸公”改革以前，基本不存在中央財政與地方財政的劃分，國家的田賦收入除用于支付官員俸祿、政府運轉等開支外，也會部分用于大型水利、道路設施、地方宗廟的建設，但是農村的公共社會與公共服務大多靠農民自己的村莊和士紳組織。“火耗歸公”改革以后，“耗羨”這種田賦附加收入歸入地方財政，田賦正稅歸中央財政，初步建立了中央—地方的分權財政框架。地方財政除了支付官員的養廉銀外，留出一部分“公費”用于地方社會的公共事務，這樣從財政體制上開創了地方公共支出的先河，使得一部分從農民手中收取的財政收入返回用于農村的公共事務。在此后，隨著農業收入逐漸歸入地方財政，地方政府對農村公共服務的支出責任也變得越來越明確。自上個世紀50年代農村合作社和人民公社成立以后，一直到稅費改革以前，政府在農村各種非稅收入（攤派和收費）除了部分支付地方官員和政府的日常運轉費用外，另外一部分則用于農村的公共事業。例如“五項統籌”就分別用于教育、道路、優撫、民兵和計劃生育。1994年的分稅制改革正式而徹底地將農業稅劃分為地方政府的收入，在各地的實踐中，農業稅基本屬于縣鄉政府的收入。而三提五統及各種農民負擔，則大部分屬于鄉村兩級政府組織的收入。整個財政體制在事權的安排（支出責任）上保持著較高程度的分權狀態，農村的教育、衛生、道路、水利大都采取“分級投入、分級管理”的形式。例如前面所說的義務教育，就是縣政府負責高中、鄉政府負責初中，村級則負責農村小學除公辦教師工資之外的日常投入，道路和水利設施也都按照其規模和覆蓋程度分級，跨村的道路、水庫、河壩定為鄉級，否則定為村級。衛生也是如此，縣醫院、鄉級衛生院和村級診所的投入和管理也分屬縣、鄉、村三級。
這種劃分收入、分級投入的財政體制雖然與清中葉以前中央地方財政不分的體制很不相同，形成了帶有獨立性質的地方預算，但是國家和農民仍然維持著一種“汲取型”或“半汲取型”的關系。地方政府的農業稅收和非稅收入的大部分用于養人和維持運轉，小部分用于農村公共事業。稅改以前，中西部地區的縣鄉政府預算基本上是所謂的“吃飯財政”。
從本文的分析可知，稅費改革在減輕和取消農民負擔的同時，開始對中央和地方政府、地方政府之間的關系產生巨大的影響，收入和支出的分權框架正在迅速消失，對于以農業為主的縣鄉政府而言，其財政收入的主要部分開始由農業稅費變成來自中央及上級政府的轉移支付。而農村公共事業的支出責任也在調整和改革中逐漸上移。以教育為例，實行“以縣為主”之后，由于許多縣級政府的財政收入仍然無力負擔巨大的教師工資支出，目前進一步的改革正在醞釀之中，即考慮由中央或省級政府直接擔負農村教師的工資支出。其他的許多鄉鎮政府的支出責任也在逐漸上移到縣級政府。從這個意義上講，稅費改革無疑是一種集權式的改革。“分級投入”的體制開始被中央和高端地方政府通過轉移支付方式進行投入的形式所取代。同時，從國家和農民的關系角度看，這種收入和支出的新型框架呈現出不同于傳統的“汲取型”體制的新特點，即農民不再成為地方政府財政的主要來源。
那么，在正在浮現和成形的新體制之下，國家和農民的關系將會如何呢？
本文分析展示了制度變革和基層治理的復雜性。稅費改革通過取消稅費和加強政府間轉移支付來實現基層政府財政的公共管理和公共服務職能，力圖將國家—農民的“汲取型”關系轉變為一種“服務型”關系。在這個過程中，中央政府通過加強預算和預算外管理、轉移支付制度和對資金的監管來控制地方政府的行為，而地方政府內部的關系也發生了很大的調整和改變，其中縣鄉體制的調整、轉移支付制度的設計和具體化，以及“以縣為主”、“工資統發”的改革都是為了配合稅費改革的實行而做出的積極調整。改革取得了明顯的成效，即農民負擔大為減輕，地區間均等化的轉移支付框架初步建立了起來，由上而下、用東到西的轉移支付資金替代農民稅費成為中西部地區基層政府財政收入的主要來源。但是，稅費改革更深層次的目標，即轉變基層政府職能、實現國家和農民的“服務型”關系并沒有完成，而且出現了一些意外的后果，其中最為重要的就是以鄉鎮政府為中心的基層政府行為的“迷失”。通過本文的分析，我們看到，鄉鎮財政在變得越來越“空殼化”，鄉鎮政府的行為則以四處借貸、向上“跑錢”為主，不但沒有轉變為政府服務農村的行動主體，而且正在和農民脫離其舊有的聯系，變成了表面上看上去無關緊要、可有可無的一級政府組織。
中國幅員廣闊、人口眾多，四萬個鄉鎮政府是國家和農民直接發生關系的節點。這些基層政府的行為一方面受到上級政府的監管，另一方面則扎根于鄉村社會，是提供公共服務、維持社會穩定、影響農村社會結構的基層治理的關鍵。減輕和取消農民負擔，不等于取消鄉鎮政府。依靠治理規模在幾十萬人、甚至上百萬人口的縣級政府來提供不斷增長的公共服務需求的設想不但不現實，而且會使得整個國家政權“懸浮”于鄉村社會之上。從本文的分析來看，即使鄉鎮政府不被取消，“懸浮型”政權的特征也已經越來越凸現出來。
在本文的分析中，我們可以體會到，稅費改革及其轉移支付制度本身完備周詳，幾乎沒有設計上的漏洞，但是在實踐中的結果不能盡如人意，關鍵不是制度本身，而是制度背后所體現的理念和精神有問題。
在中國這樣一個“單一式”財政體制的國家，任何制度改革中財政集權的理念在各級政府的層層操作中都容易變成“過度集權”。過度集權的后果就是“越俎代庖”，下級政府變得縛手縛腳。而之所以會出現過度集權，又是因為在集權體制下，既容易產生上級政府對下級政府的不信任，又容易產生農民對基層政府的不滿。這兩種看法和情緒的焦點就是以鄉鎮政府為中心的基層政府。稅費改革表面上是國家和農民關系的改革，實際上是針對基層政府的改革。改革的結果是使得鄉鎮政府處于“半癱瘓”狀態，政府不是能夠更加完善、周密地提供公共服務、維持一方平安，而是在國家和農民中間造成一種“真空”狀態，這是改革的意外后果。
稅費改革的意義重大而深遠，是中國歷史上前所未有的重大變革。但是這種改革要做到善始善終，關鍵是規范地方政府間關系和基層政府行為，但這并非設計一種滴水不漏的制度就能夠實現。重要的是這種制度要為基層政府留出一定的靈活財力和活動空間，讓基層政權自主、積極地運轉，在此基礎上，制度規定于前，監管跟蹤于后，才能夠擺脫“一收就死、一放就亂”的治理怪圈，實現農村社會的穩定和繁榮。
（作者單位：北京大學社會學系；中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》2006年第3期）
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