當(dāng)前，農(nóng)村社會正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道增多，農(nóng)村人口流動加快，農(nóng)村原來以血緣地緣為關(guān)系紐帶的熟人社會受到了嚴(yán)重沖擊。在此現(xiàn)實背景下，中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》中指出，推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對于創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有著重要意義。相關(guān)舉措雖在全國早已實施十多年，然而，把構(gòu)建農(nóng)民利益共同體作為農(nóng)村社區(qū)治理的基本方向，卻并未受到應(yīng)有的重視。
撤村并組建區(qū)政策的基層邏輯
其實，十多年前的撤村并組政策曾引起過爭論，而在當(dāng)前，一些地方卻致力于合村建區(qū)，或者是撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)改社區(qū)。也就是說，將人口較少的小行政村合并為大行政村，改名為社區(qū)，或者將人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改名為社區(qū)。實際上，社區(qū)的基本含義是進行一定的社會活動，具有某種互動關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。其基本要素是一定的居住區(qū)域空間、人群和共同的利益，最核心的則是社區(qū)中人們的各種社會活動及其互動關(guān)系。德國社會學(xué)家滕尼斯曾以“共同體”概念對鄉(xiāng)村性質(zhì)進行了精當(dāng)闡釋，他認(rèn)為，農(nóng)村包括家庭、鄰里和友誼這些血緣共同體、地緣共同體和精神共同體，特別體現(xiàn)在農(nóng)村自然生活中建立在共同生活共同居住和共同勞作基礎(chǔ)上的“心意相通”。因而農(nóng)村社會和農(nóng)民群體對自身有了社會認(rèn)同，這種認(rèn)同將他們維系在一起。這與費孝通以“差序格局”的概念勾勒出中國傳統(tǒng)農(nóng)村以土地和人倫關(guān)系所形成的“道德教化”、“鄉(xiāng)紳治理”的鄉(xiāng)土社會權(quán)力結(jié)構(gòu)不謀而合，這種傳統(tǒng)的“心意相通”和“差序格局”才是真正意義上的社區(qū)的基本構(gòu)成要素。不過，與傳統(tǒng)農(nóng)村社會相比，轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村社會，農(nóng)家子弟上學(xué)、打工和婚姻半徑的擴大，人口規(guī)模流動增多，這也帶來了包括農(nóng)村人口從事職業(yè)、經(jīng)濟收入、流動去向以及價值觀的分化，鄉(xiāng)村熟人社會所具有的“共同體”受到了前所未有的沖擊，農(nóng)村“空心化”和“三留守”人員成了現(xiàn)實問題。
對此，采取以國家權(quán)力為主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改變原來布局分散、基礎(chǔ)設(shè)施落后的村落面貌具有一定的合理性。然而，一些地區(qū)推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要做法是將若干地理位置較為接近的行政村簡單合并為一個大行政村，更名為某某農(nóng)村社區(qū)，有的干脆把人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接改為某某社區(qū)，行政級別保持不變，但原有的服務(wù)功能卻弱化不少。從地方政府的舉措來看，僅僅是把農(nóng)村社區(qū)當(dāng)作了一個地理空間上的管理單元，或者是縱向的一級行政管理機構(gòu)，而并未深刻認(rèn)識到公共服務(wù)資源的下沉、社區(qū)公共產(chǎn)品供給，以及社區(qū)所應(yīng)具有的共同體意識和共同利益對農(nóng)村社區(qū)治理的重要意義。
由此來看，地方政府政策設(shè)計有這樣的邏輯：一是增加管理單位的人口數(shù)量，為城鎮(zhèn)化建設(shè)鋪路。地方政府認(rèn)為將原有的小行政村合并為大行政村，可以使單個行政村人口數(shù)量增加，這就成為建立農(nóng)村社區(qū)的基本方法。但實際上，人口并沒有實現(xiàn)空間的合理集聚，仍然分布在原行政村。由于規(guī)劃相對滯后，農(nóng)村房屋升級換代早已完成，集中搬遷將面臨著巨大的成本和農(nóng)民的抵觸。二是壓縮村干部數(shù)量，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。在稅費改革前后，一些地方為避免基層政府支付數(shù)量較多的村干部的報酬，快馬加鞭地撤村并組，造就了許多超大型村落。例如，江蘇某縣2001年村委會324個，到2011年已減少為256個。合并后的村平均人口多達(dá)四五千人，有些大村落甚至超過萬人，行政村面積也急速擴大，村干部數(shù)量卻隨之大量減少。三是簡單照搬城市社區(qū)管理模式。在我國傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村管理中，并沒有社區(qū)這個概念，城市社區(qū)實際上也僅僅只是作為某一級的基層管理單元。其內(nèi)部人口異質(zhì)性強，家庭規(guī)模小，血緣關(guān)系淡，人際關(guān)系較為松散，人們更加趨于理性化，社區(qū)也并無所應(yīng)具有的共同體意識，城市居民也沒有強烈的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。而當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正是將城市社區(qū)管理模式簡單復(fù)制到了農(nóng)村，合并村落甚至是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理范圍擴大和管理層級壓縮后，基本的公共服務(wù)卻沒有下沉。在中西部地區(qū)，群眾原本可以就近辦理的事務(wù)現(xiàn)在需要翻山越嶺，去幾十里路之外才能辦好。更重要的是基層黨政機構(gòu)和鄉(xiāng)村干部與群眾的距離拉大，簡單合并的“一刀切”舉措與中央要求夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固基層政權(quán)、密切聯(lián)系和服務(wù)群眾的目標(biāo)有所背離。
并村建區(qū)的治理參與難題
回顧十多年的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)歷程，地方政府以國家權(quán)力自上而下的主導(dǎo)，在合村并組之后再合村建區(qū)，不應(yīng)忽視如下基本問題。
一是農(nóng)村社區(qū)治理體系尚不完備。農(nóng)村治理體系包括治理組織架構(gòu)和治理主體。其中，治理主體是指農(nóng)村基層組織和村干部，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級黨委政府。整體來看，農(nóng)村治理組織架構(gòu)實際情況是部分基層組織渙散，村“兩委會”組織并沒有規(guī)范建設(shè)，在此基礎(chǔ)上急速合村建社區(qū)，難免有形式大于內(nèi)容之嫌。原人口較少的村還尚未治理好，在合并后更多人口和更大面積的管理單元推進社區(qū)建設(shè)，一蹴而就可能會脫離實際。在陜西關(guān)中調(diào)研時村民說：“幾個村合并后要推選新的村書記，聽說很少有人去現(xiàn)場選舉。我沒有去，聽說只是黨員代表去了，順便把村長也選了。”這種情況在基層并非個案。因為居住距離較遠(yuǎn)，大行政村實際上是“陌生人社會”。在農(nóng)村人口高度流動的時代，這種“陌生”更為常見。在大行政村“完善村民自治與多元主體參與有機結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)共建共享機制”面臨著協(xié)調(diào)成本和參與成本過高的問題。顯然，這樣的大行政村并非真正理想的社區(qū)。
二是村民共同體意識淡薄，與社區(qū)共同體建設(shè)背道而馳。原有的行政村最基本的單元是村民小組或者是自然村，自然村是經(jīng)過長期的人口集聚和地緣血緣而形成的，人們的集體意識和共同體意識更強。當(dāng)前的合村建社區(qū)只是擴大了基層管理單元的地域范圍，所謂的村民共同體意識并沒有因為地域的擴大而形成，只是裝在一個社區(qū)袋子里分散的馬鈴薯而已。而且，原有的村級集體資產(chǎn)管理沒有理順，合村建區(qū)后監(jiān)督真空的范圍進一步擴大，出現(xiàn)沒人管的“公地悲劇”。最終導(dǎo)致事關(guān)農(nóng)民集體利益的民主決策只能是少數(shù)人的決策，甚至是“暗箱操作”，本應(yīng)由農(nóng)民共享的村集體利益面臨著少數(shù)人侵蝕的問題。
三是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)水平并未改觀。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本目的是通過為農(nóng)村群眾提供“一站式”服務(wù)，使公共管理和服務(wù)資源得到優(yōu)化配置，把轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府落到實處，讓更多的農(nóng)民共享養(yǎng)老、醫(yī)療、文化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等改革發(fā)展的成果。合并行政村建立大社區(qū)，原有的村干部被取消之后，農(nóng)民與村干部的互動減少，這意味著國家自上而下的農(nóng)村社會動員能力有所弱化，農(nóng)村基層干部也難以近距離為數(shù)量更為龐大、社區(qū)面積更為寬廣的農(nóng)民上門服務(wù)，加之農(nóng)民外出務(wù)工等原因，在農(nóng)村出現(xiàn)了如一些學(xué)者所說的村級組織“懸浮”或“虛置”而無法扎根于農(nóng)民的困境。
以構(gòu)建利益共同體推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)
中央在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見中明確樹立了“以人為本，完善自治”的基本原則，即要求堅持和完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治制度，尊重農(nóng)村居民的主體地位，切實維護保障好農(nóng)村居民的民主政治權(quán)利、合法經(jīng)濟利益和社會生活權(quán)益，讓農(nóng)村居民從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中得到更多實惠。村集體只要有實實在在的利益誘導(dǎo)，并且能夠得到農(nóng)民民主參與、民主決策的制度保障，才會對農(nóng)民有吸引力，農(nóng)村社區(qū)治理才會有主體存在。對此，地方黨委政府作為決策者和執(zhí)行者，加強當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理，應(yīng)把培養(yǎng)農(nóng)民利益共同體作為基本方向。
一是科學(xué)設(shè)置農(nóng)村基層組織。“縱向到底，橫向到邊”是黨組織保持強大社會動員能力和密切聯(lián)系群眾的基本前提。當(dāng)前，要切實維護基層群眾的根本利益，就必須要解決農(nóng)村基層組織建設(shè)問題和誰來擔(dān)任村干部的問題。在一些“空心村”，應(yīng)盤活基層黨委政府干部資源，依靠下派干部、本土各類外出發(fā)展及二線干部和退休老干部、老黨員，以外力引導(dǎo)農(nóng)村自身發(fā)展。一些地方向貧困村選派“第一書記”的做法，也正是基于這方面的考量。讓下派干部超越村莊個體利益，認(rèn)真行使公共權(quán)力，有利于打破原有的基層干部“半農(nóng)民半干部”的模糊身份而帶來的消極影響。讓村干部趨于專職化不應(yīng)簡單從經(jīng)濟成本角度考慮，通過減少村干部數(shù)量減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的做法也不足取。
二是優(yōu)化農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)布局。地方黨委政府要從農(nóng)村人口居住、就業(yè)方面入手，為農(nóng)村社區(qū)有質(zhì)量地建設(shè)打好基礎(chǔ)。如果沒有產(chǎn)業(yè)留得住農(nóng)民，就沒有農(nóng)民的合理集聚，簡單依靠合并行政村建立大社區(qū)的做法，只會產(chǎn)生1+1<2的結(jié)果。有了產(chǎn)業(yè)集聚，農(nóng)村人口才留得住，人與人之間的互動交流也會形成，公共空間和共同體意識自然會形成。這種具有系統(tǒng)規(guī)劃的農(nóng)村社區(qū)空間布局和產(chǎn)業(yè)布局自然便于低成本、高效率提供各種公共服務(wù)。地方應(yīng)因地制宜，借助中央鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策優(yōu)勢，把人作為地方推進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素，他們長期潛在的地位作用并不亞于招商引資。有產(chǎn)業(yè)、有人口、有消費、有投資，一個良性的發(fā)展增長體系才會形成。
三是挖掘并公開公正地分配村集體資源。這就需要地方黨委、審計、紀(jì)檢等部門協(xié)同推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，需要以原行政村或生產(chǎn)隊為單位，厘清事關(guān)村民個體利益的公共資產(chǎn)，既能調(diào)動農(nóng)民參與社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任心和積極性，又有利于改變單純依賴國家財政承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的模式，從而增強農(nóng)村社區(qū)自我服務(wù)能力，在國家與農(nóng)村和農(nóng)民之間形成利益共享、責(zé)任分擔(dān)的機制。否則，“不患寡而患不均”的農(nóng)民在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中會以各種“不參與、不反抗”的政治冷漠面對公共事務(wù)。通過公正分配和共享農(nóng)村社區(qū)集體利益，引導(dǎo)農(nóng)民自然集聚，培育和引導(dǎo)農(nóng)民利益共同體，進而形成互助、互依、互存的情感共同體，這應(yīng)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本目的。
(作者單位：華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心，江蘇如東縣委組織部)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 農(nóng)村工作通訊
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