當前，農村社會正在發生深刻變化，農民非農就業渠道增多，農村人口流動加快，農村原來以血緣地緣為關系紐帶的熟人社會受到了嚴重沖擊。在此現實背景下，中辦國辦印發的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》中指出，推進農村社區建設對于創新農村基層社會治理，提升農村公共服務水平，促進城鄉一體化建設有著重要意義。相關舉措雖在全國早已實施十多年，然而，把構建農民利益共同體作為農村社區治理的基本方向，卻并未受到應有的重視。
撤村并組建區政策的基層邏輯
其實，十多年前的撤村并組政策曾引起過爭論，而在當前，一些地方卻致力于合村建區，或者是撤鄉鎮改社區。也就是說，將人口較少的小行政村合并為大行政村，改名為社區，或者將人口較少的鄉鎮改名為社區。實際上，社區的基本含義是進行一定的社會活動，具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域。其基本要素是一定的居住區域空間、人群和共同的利益，最核心的則是社區中人們的各種社會活動及其互動關系。德國社會學家滕尼斯曾以“共同體”概念對鄉村性質進行了精當闡釋，他認為，農村包括家庭、鄰里和友誼這些血緣共同體、地緣共同體和精神共同體，特別體現在農村自然生活中建立在共同生活共同居住和共同勞作基礎上的“心意相通”。因而農村社會和農民群體對自身有了社會認同，這種認同將他們維系在一起。這與費孝通以“差序格局”的概念勾勒出中國傳統農村以土地和人倫關系所形成的“道德教化”、“鄉紳治理”的鄉土社會權力結構不謀而合，這種傳統的“心意相通”和“差序格局”才是真正意義上的社區的基本構成要素。不過，與傳統農村社會相比，轉型時期農村社會，農家子弟上學、打工和婚姻半徑的擴大，人口規模流動增多，這也帶來了包括農村人口從事職業、經濟收入、流動去向以及價值觀的分化，鄉村熟人社會所具有的“共同體”受到了前所未有的沖擊，農村“空心化”和“三留守”人員成了現實問題。
對此，采取以國家權力為主導的農村社區建設，改變原來布局分散、基礎設施落后的村落面貌具有一定的合理性。然而，一些地區推進農村社區建設，主要做法是將若干地理位置較為接近的行政村簡單合并為一個大行政村，更名為某某農村社區，有的干脆把人口較少的鄉鎮直接改為某某社區，行政級別保持不變，但原有的服務功能卻弱化不少。從地方政府的舉措來看，僅僅是把農村社區當作了一個地理空間上的管理單元，或者是縱向的一級行政管理機構，而并未深刻認識到公共服務資源的下沉、社區公共產品供給，以及社區所應具有的共同體意識和共同利益對農村社區治理的重要意義。
由此來看，地方政府政策設計有這樣的邏輯：一是增加管理單位的人口數量，為城鎮化建設鋪路。地方政府認為將原有的小行政村合并為大行政村，可以使單個行政村人口數量增加，這就成為建立農村社區的基本方法。但實際上，人口并沒有實現空間的合理集聚，仍然分布在原行政村。由于規劃相對滯后，農村房屋升級換代早已完成，集中搬遷將面臨著巨大的成本和農民的抵觸。二是壓縮村干部數量，減輕鄉鎮財政負擔。在稅費改革前后，一些地方為避免基層政府支付數量較多的村干部的報酬，快馬加鞭地撤村并組，造就了許多超大型村落。例如，江蘇某縣2001年村委會324個，到2011年已減少為256個。合并后的村平均人口多達四五千人，有些大村落甚至超過萬人，行政村面積也急速擴大，村干部數量卻隨之大量減少。三是簡單照搬城市社區管理模式。在我國傳統意義上的農村管理中，并沒有社區這個概念，城市社區實際上也僅僅只是作為某一級的基層管理單元。其內部人口異質性強，家庭規模小，血緣關系淡，人際關系較為松散，人們更加趨于理性化，社區也并無所應具有的共同體意識，城市居民也沒有強烈的社區歸屬感和認同感。而當前農村社區建設正是將城市社區管理模式簡單復制到了農村，合并村落甚至是合并鄉鎮，管理范圍擴大和管理層級壓縮后，基本的公共服務卻沒有下沉。在中西部地區，群眾原本可以就近辦理的事務現在需要翻山越嶺，去幾十里路之外才能辦好。更重要的是基層黨政機構和鄉村干部與群眾的距離拉大，簡單合并的“一刀切”舉措與中央要求夯實黨的執政基礎、鞏固基層政權、密切聯系和服務群眾的目標有所背離。
并村建區的治理參與難題
回顧十多年的農村社區建設歷程，地方政府以國家權力自上而下的主導，在合村并組之后再合村建區，不應忽視如下基本問題。
一是農村社區治理體系尚不完備。農村治理體系包括治理組織架構和治理主體。其中，治理主體是指農村基層組織和村干部，包括縣、鄉鎮兩級黨委政府。整體來看，農村治理組織架構實際情況是部分基層組織渙散，村“兩委會”組織并沒有規范建設，在此基礎上急速合村建社區，難免有形式大于內容之嫌。原人口較少的村還尚未治理好，在合并后更多人口和更大面積的管理單元推進社區建設，一蹴而就可能會脫離實際。在陜西關中調研時村民說：“幾個村合并后要推選新的村書記，聽說很少有人去現場選舉。我沒有去，聽說只是黨員代表去了，順便把村長也選了。”這種情況在基層并非個案。因為居住距離較遠，大行政村實際上是“陌生人社會”。在農村人口高度流動的時代，這種“陌生”更為常見。在大行政村“完善村民自治與多元主體參與有機結合的農村社區共建共享機制”面臨著協調成本和參與成本過高的問題。顯然，這樣的大行政村并非真正理想的社區。
二是村民共同體意識淡薄，與社區共同體建設背道而馳。原有的行政村最基本的單元是村民小組或者是自然村，自然村是經過長期的人口集聚和地緣血緣而形成的，人們的集體意識和共同體意識更強。當前的合村建社區只是擴大了基層管理單元的地域范圍，所謂的村民共同體意識并沒有因為地域的擴大而形成，只是裝在一個社區袋子里分散的馬鈴薯而已。而且，原有的村級集體資產管理沒有理順，合村建區后監督真空的范圍進一步擴大，出現沒人管的“公地悲劇”。最終導致事關農民集體利益的民主決策只能是少數人的決策，甚至是“暗箱操作”，本應由農民共享的村集體利益面臨著少數人侵蝕的問題。
三是農村社區公共服務水平并未改觀。農村社區建設的基本目的是通過為農村群眾提供“一站式”服務，使公共管理和服務資源得到優化配置，把轉變政府職能、建設服務型政府落到實處，讓更多的農民共享養老、醫療、文化和基礎設施建設等改革發展的成果。合并行政村建立大社區，原有的村干部被取消之后，農民與村干部的互動減少，這意味著國家自上而下的農村社會動員能力有所弱化，農村基層干部也難以近距離為數量更為龐大、社區面積更為寬廣的農民上門服務，加之農民外出務工等原因，在農村出現了如一些學者所說的村級組織“懸浮”或“虛置”而無法扎根于農民的困境。
以構建利益共同體推進農村社區建設
中央在農村社區建設指導意見中明確樹立了“以人為本，完善自治”的基本原則，即要求堅持和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度，尊重農村居民的主體地位，切實維護保障好農村居民的民主政治權利、合法經濟利益和社會生活權益，讓農村居民從農村社區建設中得到更多實惠。村集體只要有實實在在的利益誘導，并且能夠得到農民民主參與、民主決策的制度保障，才會對農民有吸引力，農村社區治理才會有主體存在。對此，地方黨委政府作為決策者和執行者，加強當前農村社區治理，應把培養農民利益共同體作為基本方向。
一是科學設置農村基層組織。“縱向到底，橫向到邊”是黨組織保持強大社會動員能力和密切聯系群眾的基本前提。當前，要切實維護基層群眾的根本利益，就必須要解決農村基層組織建設問題和誰來擔任村干部的問題。在一些“空心村”，應盤活基層黨委政府干部資源，依靠下派干部、本土各類外出發展及二線干部和退休老干部、老黨員，以外力引導農村自身發展。一些地方向貧困村選派“第一書記”的做法，也正是基于這方面的考量。讓下派干部超越村莊個體利益，認真行使公共權力，有利于打破原有的基層干部“半農民半干部”的模糊身份而帶來的消極影響。讓村干部趨于專職化不應簡單從經濟成本角度考慮，通過減少村干部數量減輕鄉鎮負擔的做法也不足取。
二是優化農村人口和產業布局。地方黨委政府要從農村人口居住、就業方面入手，為農村社區有質量地建設打好基礎。如果沒有產業留得住農民，就沒有農民的合理集聚，簡單依靠合并行政村建立大社區的做法，只會產生1+1<2的結果。有了產業集聚，農村人口才留得住，人與人之間的互動交流也會形成，公共空間和共同體意識自然會形成。這種具有系統規劃的農村社區空間布局和產業布局自然便于低成本、高效率提供各種公共服務。地方應因地制宜，借助中央鼓勵農民工返鄉創業的政策優勢，把人作為地方推進經濟社會發展的重要因素，他們長期潛在的地位作用并不亞于招商引資。有產業、有人口、有消費、有投資，一個良性的發展增長體系才會形成。
三是挖掘并公開公正地分配村集體資源。這就需要地方黨委、審計、紀檢等部門協同推進農村社區建設，需要以原行政村或生產隊為單位，厘清事關村民個體利益的公共資產，既能調動農民參與社區公共事務的責任心和積極性，又有利于改變單純依賴國家財政承擔農村公共產品供給的模式，從而增強農村社區自我服務能力，在國家與農村和農民之間形成利益共享、責任分擔的機制。否則，“不患寡而患不均”的農民在農村社區建設過程中會以各種“不參與、不反抗”的政治冷漠面對公共事務。通過公正分配和共享農村社區集體利益，引導農民自然集聚，培育和引導農民利益共同體，進而形成互助、互依、互存的情感共同體，這應是農村社區建設的根本目的。
(作者單位：華東理工大學中國城鄉發展研究中心，江蘇如東縣委組織部)
中國鄉村發現網轉自： 農村工作通訊
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