原題：農村土地征收過程中存在的法律問題及規制
摘要：隨著城鎮化進程的加快，農村土地的征收糾紛越來越多。由于農村土地所有權和使用權兩權分離的特點，且缺乏統一的具體明確的農村土地征收的法律依據，農村土地的征收面臨巨大的困難。隨著居民戶籍制度改革的實施，為農村土地的征收提供了契機。筆者認為，在城鎮化大背景下，對于農村土地的征收，國家和地方應完善相關的農村土地征收的法律法規，建立合理的征收補償機制，完善相關的征收補償程序，健全相應的社會保障制度和糾紛解決機制。
關鍵詞：征收，補償機制，征收程序，社會保障，糾紛解決
隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農村土地被征收。由于我國法律對征收土地適用的是補償機制，相關標準較低，無法保障失地和失房農民的基本生活，我國的農村土地的征收亟需變革。
一、農村土地征收的現狀
（一）農村土地征收的立法現狀
征收是指征收主體國家為了公共利益的需要，以行政手段取得集體、個人的財產所有權并給予適當補償的行政行為。我國的征收法律制度是以《憲法》為指導，具體以《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》等法律法規為基礎所構建。
1、憲法
憲法以國家根本法的形式明確了國家對土地實行征收或征用的目的只能是國家為了公共利益的需要，并確定了土地征收或征用適用的是補償機制。
2、土地管理法、物權法
《土地管理法》和《物權法》重申了土地的征收或征用必須是國家為了公共利益的需要。其中《土地管理法》和《土地管理法實施條例》明確了土地征收的基本程序和補償標準，《物權法》對土地的征收進行了補充，明確了征收集體土地的，必須安排失地農民的社會保障費用。
3、征用土地公告辦法
我國并沒有專門的土地征收法律法規或部門規章，對于農村土地征收主要分布在土地管理法及其實施條例中，而《征用土地公告辦法》明確了農村土地征收公告的具體規定。
（二）征收和補償安置程序現狀
根據《土地管理法》及其實施條例和相關的法律法規、部門規章，農村土地的征收補償安置程序如下：
1、批準程序
根據《土地管理法》第四十六條的規定，國家征收土地的，應當按照法律程序進行審批。審批主要分為兩種，一種是國務院的審批，如基本農田、基本農田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的；一種是省、自治區、直轄市人民政府審批，除應當由國務院審批的外，均由省級人民政府審批。
2、征地公告程序
根據《土地管理法》的規定，征地審批后，由縣級以上人民政府組織公告并實施。公告內容應當包括征地批準機關、文號、時間和用途，被征收土地的所有權人、位置、地類和面積；征地補償標準和農業人口安置途徑；辦理征地補償登記的期限、地點。公告的地址必須在被征收土地所在地的村、組或鄉（鎮）人民政府所在地進行。
3、征地補償、安置程序
根據《土地管理法實施條例》的相關規定，一旦征地被審批后，市縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，進行征地補償、安置程序。具體程序為擬定方案→予以公告→聽取意見→報請批準→組織實施。
對補償有爭議的，進入爭議程序，具體為有爭議→縣級以上政府協調→協調不成，由批準征地的人民政府裁決。
4、補償標準
征收土地的費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，由于農村土地的所有權人為農村集體經濟組織，農民只具有使用權，因此土地補償費歸農村集體經濟組織，安置補助費及地上附著物和青苗的補償費由土地的使用權人即農民所有。
（1）征收耕地
征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費為該地前三年平均年產值的6-10倍；安置補助費以需安置的農業人口數為基數乘以該地前三年平均年產值的4-6倍，最高不得超過15倍；地上附著物和青苗的補償由省級政府規定。
（2）征收其他土地
征收其他土地的補償費用包括土地補償費和安置補助費。由省級政府參照耕地標準制定。
（3）征收城市郊區的菜地
用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設金
二、農村土地和房屋征收存在的問題
由于我國缺乏統一的農村土地和房屋征收規定，關于農村土地和房屋的征收的規定主要存在于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、國土資源聽證辦法、征用土地公告辦法和關于完善征地補償安置制度的指導意見等法律法規及部門規章之中，但這些規定存在著很多不合理的地方，如公共利益的界定，補償范圍、補償方式、征地程序等。
（一）法律沒有界定公共利益的范圍
根據我國憲法、土地管理法和物權法的規定，國家征收土地或房屋必須是為了公共利益，但是我國法律法規并沒有明確公共利益的范圍。一般認為公共利益僅指能為公民提供公共服務的利益，但實際生活中，公共利益的范圍被無限的擴大，因為只要涉及征收土地或房屋，就必須只能是為了公共利益，而地方政府為了賣地就必須進行土地或房屋征收，一旦作為商業性質的土地或房屋征收就必然會擴大了公共利益的范圍，但被征收人卻不能對是否為公共利益而進行的征收提出異議。因為政府為了所謂的公共利益進行的征收是一種抽象的行政行為。所以，在實際生活中，由于法律關于公共利益界定的缺乏，導致了大量的土地和房屋征收糾紛的存在。
（二）征收補償機制不合理
從憲法、土地管理法再到物權法，均確定了我國的土地和房屋征收適用的是補償機制，而且是適當的補償原則，與美國的公平補償原則和日本的公正補償原則相區別，這是由國家征收是為了公共利益所決定的。即使法律確定的是征地補償機制，但也存在周多的不合理。
1、征收補償范圍過窄
征地補償的范圍決定了補償的廣度，我國土地管理法規定了征地的補償費用包括了土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。對于土地補償費是支付給土地的所有者即集體經濟組織的，真正的土地使用權人僅能獲得安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，該部分費用也只是與土地使用權直接相關的一部分損失，即補償的是直接損失。對于失地農民所失去的土地承包經營權、農民的擇業成本等其他相關的間接損失，法律明確了不予補償。現有的補償范圍過窄，與與時俱進的科學發展觀所違背，也與推進城鄉一體化不相符，嚴重侵害了被征地農民的財產權益。
2、征收補償標準過低
根據土地管理法的規定，征收土地的，按土地的原用途給予補償，不僅沒有考慮土地的市場價值和被征收土地將來的土地用途及其收益，也沒有考慮失地農民的間接損失。既沒有考慮土地的現有用途，也沒有考慮日益上漲的居民生產生活成本。根據法律規定，被征地農民獲得的僅是地上附著物及青苗補償費，且并沒有統一的標準，且賦予了省級政府制定相關標準；對于土地補償費，雖然明確了為被征地前三年產值的6-10倍，但該補償費是歸村集體經濟組織所有，而并非農民個人享有；對于安置補助費，除非不接受安置才由被征地農民所有。按被征地的產值倍數計算補償的征地補償標準，降低了被征地的土地價值。在我國村集體經濟組織功能弱化、社會保障體系不完善的特殊國情下，現有的征收補償標準明顯過低，無法保障被征地農民的后顧之憂。
3、征收補償方式單一
我國征收土地的補償方式為土地補償費、土地安置費，即主要是貨幣補償。雖然國家在加強土地征收管理工作的通知中，增加了農民的土地使用權和預留地入股的補償方式，但實際補償中并未真正被應用。由于被征地農民大多數均以耕種為主，雖然現有的城鎮化讓農民不再僅限于耕種，但土地依然是其生存、生活之基本。由于農民缺乏多樣的勞動技能，一旦土地被征收，往往無法重新獲得就業。雖然貨幣補償短時間內能提高農民的生活水平，但錢容易用完，無法保障今后的長遠生活，現有的單一補償方式已經無法適用今時今日的經濟發展。
（三）征收補償程序不完善
我國的土地征收補償程序是土地征收被審批后再進行征收公告，公告后，由市縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，再對方案進行公告，再聽取意見，再報審批后組織實施。從表面上看，國家對土地征收都是公開的，但是作為相對人的被征地農民的土地征收參與權卻是欠缺的。一是征地程序參與權的缺失，在土地征收審批前，被征地農民是不知情的，只有在土地征收被審批公告后，才能拿土地登記證書去進行補償登記，故對于土地征收前期相關的征與不征以及如何征的問題，被征地農民根本無法參與，沒有參與權、談判權、抗辯權、拒絕權，這也造成了是否是為了公共利益的征收無從監督；二是征地補償、安置方案參與權的缺失，征地補償、安置方案是由政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂，對于有關部門，法律法規也沒有明確，一般實踐中為被征地所在的鄉鎮政府、村集體組織及用地單位。由于制定與征地息息相關的征地補償、安置方案無法參與，完全由政府單方面進行決定，缺乏中立機構進行評估，也就導致了被征地農民的切身利益無法保障。雖然被征地農民可以對擬訂的征地補償、安置方案可以提出意見，并要求進行聽證，但法律法規均沒有關于對被征地農民提出意見的處理方式及相關程序的規定。只規定了不服征地補償、安置方案的由縣級以上政府協調，協調不成的，由批準征地的人民政府進行裁決。從整個過程看，被征地農民在程序上，均缺乏參與權，無法真正為自己的權益進行維護。
（四）失地農民的社會保障制度不健全
由于歷史、政策等多方面的原因，我國農村的社會保障制度起步晚。雖然最近幾年，國家一直在加大對農村社會保險制度的建設，并起得了一定的進步，但與城鎮人口在求學、就業、醫療、養老方面均有一套比較完善的社會保障制度還有很大的差距。農民所依賴的就是土地，而一旦土地被征收，農民將失去基本的保障。現有的土地征收制度雖然明確了保證被征地農民的生活水平不下降為補償目標，但經濟在發展，社會在進步，農民的生活水平不能一直保持不變。我國當前的土地補償一般采用的是現金補償，在農村社會保障制度尚未建立起來，農民在就業、醫療、教育、養老均得不到有效保障的前提下，農村土地征收應考慮被征地農民的社會保障制度。只有這樣，才能保障被征地農民的后顧之憂，才能真正為農民帶來福利。
（五）欠缺征收補償爭議糾紛解決機制
縱觀我國的土地征收法律法規，對于征收補償爭議糾紛的解決機制規定少之又少，僅在土地管理法實施條例規定了對補償標準有爭議的，由縣級以上政府協調，協調不成，由批準征地政府進行裁決。雖然規定了爭議的解決辦法，但是這樣的規定根本無法保障被征地農民的切身利益，我們知道，征地實施部門與批準征地部門均為政府，再由政府對爭議糾紛進行裁決，缺乏正當性，完全不符合由第三機構進行裁決的國際慣例。另外對于補償決定或者是補償裁決決定不服能否申請復議或者提起訴訟，法律法規也沒有予以明確。雖然《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》表面上看賦予了被征地農民的行政救濟手段，但該規定明確了法院不予受理，告知先申請行政機關裁決，對于裁決不服，是否能夠提起行政訴訟也并未明確。土地被征收日益增多的情形下，我國現有的征收補償爭議糾紛解決機制明顯欠缺。
三、完善農村土地征收的建議
（一）明確公共利益的界限
由于法律沒有公共利益的界定，實踐中，存在很多的爭議，筆者認為，應修改相關的法律法規，明確公共利益的范圍，公共利益是指全體社會成員都可以直接享受的利益。日本1951年的《土地征收法》明確了35個方面的公共利益的范圍，如“修建道路、治水設施、防砂設施、傾斜地防止滑坡設施、運河、土地改良設備、石油管線、橋梁、鐵路、學校”等，筆者認為可以借鑒日本的做法，制定專門的土地征收法，明確公共利益的范圍，規范具體的土地征收行為。但由于我國國情的不同，現實生活中存在著大量的棚戶區、城中村，筆者認為，我國可以適當的擴大公共利益的范圍，如城鎮化建設，為了提高棚戶區、城中村居民的生產生活條件等都可以列入公共利益的范圍。
（二）建立合理的征收補償機制
1、擴大征收補償范圍
我國現有的補償范圍僅限于與被征地相關的直接損失，對于間接損失卻不予補償，這與現代社會的發展不相匹配。筆者認為，我國雖然不能像美國那種按被征收土地的市場價值進行公平補償，也不能像日本那樣分為財產性補償和生活性補償，但應當根據我國的現有國情，綜合考慮被征地農民的直接損失、間接損失和長期生存保障，適當的擴大征收補償范圍。如增加被征地農民的就業安置費用、社會保障費用等。這樣才能更好的保障征地農民的切身利益。
2、提高征地的補償標準
我國現有的土地原用途的補償標準已經過低，無法適用時代的發展。筆者認為，應充分考慮被征土地的現有用途，建立市場化的土地評估制度，根據被征地的具體情況，考慮地段、土地質量、農產品產值、土地供求關系、當地經濟發展水平和當地的城鎮居民最低生活保障等土地及市場因素，綜合確定被征地的補償標準，提高被征地農民的生活水平，真正的將土地征收過程中的收益在國家、集體與被征地農民之間進行平衡，切實保障被征地農民的切身利益。
3、增加補償方式，合理分配補償費用
我國現有的補償方式為現金補償，因現金容易消耗的特點，無法保障被征地農民的今后生活。筆者認為，我國應增加補償方式，探索多途徑、多渠道、多樣化的補償方式。從保障被征地農民的長遠利益出發，除對被征地農民實行現金補償外，還應采取如提供養老保險、醫療保險、失業保險等社會保障，提供替代地補償或者是被征地收益共享等征地補償方式，加大對失地農民的就業培訓，鼓勵失地農民的再就業或者是創業。以村集體經濟組織改革為契機，合理分配村集體經濟組織與被征地農民之間的征地利益，完善村集體經濟組織對被征地農民的基層組織作用。
（三）完善征收補償程序
我國的征地補償程序是不夠完善的，也因此存在很多的詬病。筆者認為，我國可以借鑒發達國家的征收補償程序，建立起由土地征收前的程序、征收程序、補償程序和救濟程序的整個土地征收程序。
1、土地征收前的程序。在此程序中，擬被征地農民可以參與到土地征收的論證中去，對是否涉及公共利益進行監督，如果擬被征地農民認為征收并非公共利益，或者是超越了公共利益的范疇，均可以提出向擬征地部門提出異議，針對擬被征地農民提出的異議，征地部門依法應舉行聽證程序，以解決是否為公共利益所征收的前提。
2、征收程序。一旦土地征收前程序通過后，擬被征地農民對是否為了公共利益征收沒有意見后，就進入征收程序，由征地部門發布征收公告，并成立專門的征地小組，由該小組對被征的土地進行調查，并對征地的范圍、標準、方式等進行論證，形成調查報告，作為擬被征土地的補償依據。再由征收部門擬訂出征地補償、安置方案，并對該方案進行公布，聽取相關權利人的意見，對于權利人提出的意見，征地部門必須進行回復、考慮，如果涉及群體的，必須進行聽證，如果確實需要修改征地補償、安置方案的，必須依法進行修改。
3、補償程序。征收程序結束后，征地部門就可以依照通過的征地補償、安置方案進行補償，建立專門賬戶，進行專款專用，確保每一筆征收款都進入被征地農民的口袋，而且對相關的征收范圍、標準，每個人的補償款都應當予以公布，進行公平公正公開的補償。只有這樣才能解除被征地農民的疑慮，才能更好地保證被征地農民的利益。
4、救濟程序。當被征地農民對征收補償有異議或者有爭議后，應允許被征地農民提起訴訟，以保證其司法救濟的權利，才能確保農民的合法權益得以保護。
（四）健全社會保障制度
社會保障制度是現代社會的一項基本制度。由于我國農村社會保障制度的不健全，導致了農村土地征收存在各種各樣的問題。筆者認為，國家應從整體上明確健全被征地農民的社會保障制度。針對被征地農民，應完善失地農民的養老、失業、醫療制度，單獨建立起失地農民的養老保險制度，將部分土地征收的利益直接劃入被征地農民的養老保險賬戶，以解決被征地農民的后顧之憂。針對失地農民的就業問題，應加大力度建立失地農民的教育培訓機制，對失地農民進行職業技術培訓，提高失地農民的再就業能力，讓他們提高自身勞動技能，更好的融入城市之中。
（五）完善征地糾紛解決機制
在土地征收過程中，必然會產生糾紛，而我國現有的征收爭議糾紛解決缺乏公正性，也沒有明確是否可以提起行政復議或者是行政訴訟。對于征地補償爭議糾紛，是一種不對等的糾紛，在協商不成，由政府裁決后，對政府裁決不服的，依然可以提起行政復議或者是行政訴訟。筆者認為，可以從以下三個方面完善征地糾紛的解決機制。
1、建立征地糾紛的調解制度。在當前土地征收日益增多，矛盾日益激化的現實背景下，調解作為一種柔性的解決糾紛的手段越來越被重視。筆者認為，我國可以建立專門的土地征收糾紛調解制度。調解作為一種簡便和及時的解決糾紛的手段，在處理糾紛中必然會發揮重要的作用，但由于土地征收補償的專業性，必須要有規范的調解程序。首先，要有明確的調解提出程序，即雙方都必須要有自愿調解的意愿，雙方同時向調解組織提出申請，或者單方提出申請，另一方愿意接受調解；其次，要有調解的時間限制，調解作為一種有效的糾紛解決手段，但不能久調不決，否則雙方陷入僵局；最后，必須賦予調解的執行力，調解如果不能被賦予強制執行力，那么雙方當事人可以任意的反悔，調解就變成了兒戲，那么調解制度也就無存在的必要。只有賦予調解以強制執行力，才能讓調解更具有實用性和可操作性。
2、行政裁決。我國法律明確了對征地補償有爭議的，先協調，協調不成的，由政府裁決，但法律法規對行政裁決卻規定得不夠詳細，且沒有明確是否可以進入行政復議或者是行政訴訟程序。筆者認為，我國應建立與行政裁決相配套的行政復議和行政訴訟制度，只有這樣，才能更好的完善土地征收爭議糾紛解決機制，才能更大的保護好農民的切身利益。
3、完善行政訴訟制度。訴訟作為維護社會公平的“最后一道防線”，在解決糾紛中有其獨特的法律意義。訴訟制度應與復議制度并行，允許當事人進行選擇，以便降低解決糾紛的成本，快速有效地解決糾紛。在進入訴訟過程中，繼續實行立案登記制，真正做到有案必立、有訴必理，以保障當事人訴權。在訴訟審理過程中，法院應積極的探索采用簡易程序的方式或方法，通過縮短審理周期，建立快速裁決制度，更加便捷的解決當事人之間的糾紛。在訴訟執行階段，要改變涉及土地制度的執行難問題，法院應采取有效措施，制定相應的執行細則，讓所有涉及土地征收爭議糾紛的案件都能有效地予以了結。
【參考文獻】略
中國鄉村發現網轉自：九江縣法院（頭條號 ）
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