摘 要:加快建設農業強國，提高農業勞動生產率至關重要。基于對北京市農業勞動生產率低的原因分析，指出普適型農業政策對于以北京等超大城市為典型代表的大城市周邊地區都市型現代農業發展有其不適應性，創新都市型現代農業支持政策日趨緊迫。據此提出要辯證看待北京等超大城市農業勞動生產率低的問題，做到分類精準施策；要加強政策引導和資金支持，引導超大城市農業發展更多聚焦都市型現代農業，并提升精品農業、短鏈農業、科技型農業和農村產業融合發展水平；要堅持試點先行，創新政策，支持北京等超大城市創建都市型現代農業先鋒城市。
關鍵詞:農業強國；都市型現代農業；農業勞動生產率；超大城市
黨的二十大做出了“加快建設農業強國”的戰略部署。2023年12月在北京召開的中央經濟工作會議明確要求“把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來”。當前，加快建設農業強國的行動已在全國蓬勃展開。以北京、上海、深圳、武漢等超大城市為典型代表的現代化大都市，都在立足自身比較優勢和主體功能定位，把推進都市型現代農業發展作為重要切入點，探索符合自身特點的參與農業強國建設的道路和模式。這實際上也是推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合的重要方式。農業勞動生產率和農業比較勞動生產率是反映農業強國建設進展和成效的兩個重要指標。農業勞動生產率直接反映農業的效率情況，也是衡量農業現代化水平、進展和成效的重要標尺。農業比較勞動生產率，即農業勞動生產率與全社會勞動生產率之比值，反映農業現代化相對于國民經濟現代化的差距。當前就總體而言，我國與世界其他農業強國相比，在這兩個指標上的差距都比較大。因此，提高農業勞動生產率和農業比較勞動生產率，是推進農業強國建設的重要任務。然而，筆者團隊研究發現，當前北京市農業勞動生產率和比較勞動生產率水平都比較低。那么，如何看待這一現象？應該怎樣采取應對措施？北京市農業勞動生產率低的問題，實際上昭示了超大城市、特大城市發展都市型現代農業的特殊需求，也警示著普適型農業政策對以超大城市、特大城市為代表的大城市周邊地區都市型現代農業發展存在不適用性。因此，創新都市型現代農業支持政策顯得尤為緊迫。
一北京市農業勞動生產率低是個突出問題
本文所討論的“農業勞動生產率”實際上是農林牧漁業勞動生產率之簡稱，用農林牧漁業增加值除以農林牧漁業就業人數計算得到。限于現有統計資料，無法準確獲得各年份農林牧漁業勞動力就業數據，但第一產業就業數據相對容易獲取。因此，本文采用農林牧漁業增加值除以第一產業就業人數的方法來近似代替農業勞動生產率。農林牧漁業較第一產業在范圍上僅多了一項農林牧漁專業及輔助性活動。無論是在全國，還是在北京市，農林牧漁專業及輔助性活動占農林牧漁業增加值的比重都較低。以2022年為例，按當年價格計算，全國和北京市農林牧漁專業及輔助性活動增加值分別僅為4237.0億元和1.6億元，占農林牧漁業增加值的比重分別僅為4.6%和1.4% 。因此，本文用農林牧漁業增加值除以第一產業就業人數近似代替農業勞動生產率不會存在較大誤差，對相關分析結果影響不大。由圖一可知，2022年北京市農業勞動生產率為45240元/人，位居全國第22位。2012-2022年，北京市全社會勞動生產率明顯高于全國平均水平；而北京市農業勞動生產率已由明顯高于全國平均水平，逐步轉為明顯低于全國平均水平(圖2）。2012年北京市農業勞動生產率高于全國平均水平37.3%，2022年轉為低于全國平均水平14.0%（表1）。
▲ 圖1 2022年北京市與全國、各省（市、自治區）農業勞動生產率比較
注：數據系根據《中國統計年鑒2023》計算所得。
▲ 圖2 北京市與全國農業勞動生產率和全社會勞動生產率比較
注：全國數據系根據《中國統計年鑒2023》計算所得，北京市數據系根據《北京統計年鑒2023》計算所得。
▼ 表1 北京市與全國農業/全社會勞動生產率比較
注：全國數據根據《中國統計年鑒2023》計算所得，北京市數據根據《北京統計年鑒2023》計算所得；勞動生產率按當年價格計算。
從農業比較勞動生產率來看，全國農業比較勞動生產率由2012年的28.05%上升到2022年的31.77%，總體上呈現波動上升的趨勢。這說明，就全國而言，農業現代化與國民經濟現代化的差距在總體上呈現縮小趨勢，盡管縮小的過程有所波動和起伏。但2012年北京市農業比較勞動生產率為15.94%，較全國平均水平低12.11個百分點；到2022年，北京市農業比較勞動生產率僅為12.26%，較全國平均水平低19.51個百分點（表1）。由此說明，同期北京市農業比較勞動生產率在總體上呈現下降趨勢，且與全國平均水平的差距越拉越大。
二北京市農業勞動生產率水平低的原因分析
導致北京市農業勞動生產率低的原因大致可分為以下三類：第一，是由都市型現代農業的特殊性決定的。北京作為現代化大都市，發展都市型現代農業具有得天獨厚的條件。如高收入消費群體比較集中，現代服務業和數字經濟發達，地方財政實力雄厚進而支持現代服務業與現代農業深度融合的能力強，科技、金融資源豐厚等有利于提升涉農產業融合的水平與質量。但發展都市型現代農業對農業勞動生產率的負面影響也值得充分注意，要跳出農業看農業，努力培育“三產帶動一產，一產燃亮三產”的格局，將關注重點從農業勞動生產率轉向涉農產業鏈或產業融合活動覆蓋全程的勞動生產率上；觀察農業價值和功能作用，不僅要重視農業的生產功能和直接經濟價值，還要重視其“玩樂”場景營造功能，重視其生活、生態、科教、文化甚至美學價值，重視與農業融合的制造業、服務業乃至涉農產業鏈供應鏈的增加值，進而提升農業產業鏈供應鏈勞動生產率。第二，是由北京堅持“四個中心”、面向“四個服務”的特殊要求帶來的。這些特殊要求包括要更加重視守住糧食和重要農產品穩產保供底線，穩定并適度提高糧食和重要農產品自給率；發展都市型現代農業，通過激發農業及其關聯產業的多重功能，發揮其他國家、其他地區農業難以替代的本地化服務功能。當前，北京郊區種植的蔬菜相當一部分屬于不耐儲存的葉菜類、茄果類品種，這些蔬菜品種對流通時間和條件的要求相對較高，相較于從外省調運，在本地生產容易保障新鮮度、口感和安全要求。第三，是由北京農業發展面臨的特殊問題和困難造成的。北京特殊的區位條件及氣候特征使得農產品生產成本較高，用地政策的限制進一步影響了全市農產品加工業的發展，因而北京的農業發展定位和方向有待優化，需要通過創新政策、深化改革推進農業高質量發展，進而賦能農業強國建設。具體而言，又可以分為如下五點：
1 難以完全堅持市場導向和效率原則
近年來，北京市堅持“四個中心”城市戰略定位，做好“四個服務”，將“保供固安全”作為首都農業發展的重要導向，嚴格落實糧食安全和“菜籃子”責任制。特別是近幾年，不僅要完成耕地保有量任務，加強高標準農田建設；還要完成糧食、蔬菜、肉類生產任務，穩定并適當提高糧食、蔬菜、生豬自給率。然而，許多地方完成這些任務后，可供發展高效種植或養殖的空間已經很小，回旋余地不大，導致北京市農業發展和結構選擇難以完全堅持市場導向和效率原則，制約農業增加值的形成進而影響農業勞動生產率的提升。以北京遠郊的延慶區為例，全區一般耕地22.7萬畝，其中永久基本農田20.8萬畝，基本農田儲備區1.9萬畝；但2023年糧食種植任務是15.0萬畝，蔬菜種植任務是4.5萬畝，僅有3.2萬畝的可回旋空間。
此外，以下政策也影響北京市農業增加值的形成和農業勞動生產率的提高。自2019年啟動新一輪耕地保護空間劃定以來，由于農業可選擇的用地空間受限，加之受城市總體規劃中推進大量市政工程、蓄滯洪區、項目建設等影響，部分永久基本農田及儲備區在投入大量資金實施土地整理后才能進行種植利用，需要經歷數年的地力涵養。一些地方的一般耕地中還包括難以規范利用的地塊，這增加了農產品生產中的物質和服務費用以及土地成本，不利于農業增加值的形成。例如，在北京朝陽區現有的1.55萬畝永久基本農田及保護區中，可常年種植的耕地僅占5752畝，近三年內實施客土回填的整治地塊達9224畝，分別占總耕地的37.1%和59.5%。許多客土回填的整治地塊，地力涵養至少需要4~5年，并且需要大量資金支持長期養護土壤以提升地力。在朝陽區現有的8687畝一般耕地中，仍有5000余畝缺乏農業灌溉條件，目前主要依靠城市排水系統，但難以滿足農業排澇要求，嚴重限制了其生產能力。
2 耕地細碎化嚴重
北京山區和平原區面積分別約占總面積的62.0%和38.0%，其中園地、林地、草地面積分別相當于耕地面積的1.35倍、10.35倍和0.16倍。近年來城市建設和綠化造林占地，導致北京市耕地布局分散，連片耕地面積少，耕地細碎化比較嚴重。這給農業機械化、精準農業發展和農業科技的推廣應用帶來了很大困難，容易導致農業發展、農業社會化服務體系建設和農村一二三產業融合發展難以形成規模經濟、范圍經濟和網絡效應，增加其運行成本和風險。此外，這也會給豐富一二三產業融合發展的內涵業態、加強基礎設施和公共服務能力建設增加了障礙，不利于農文旅融合和農業與互聯網融合的深化，進而妨礙其品質、品位和品牌的提升。這些因素又會進一步制約農業及其關聯產業勞動生產率的提高。因此，北京市農業社會化服務和農業機械化，特別是以大型機械為主導的農業機械化發展較為滯后。如擁有20多萬畝耕地的延慶區僅有農機大戶兩個，流轉土地上千畝，農機服務涉及4~5個鄉鎮。據《中國農村統計年鑒2022》資料，北京市耕地面積占全國0.07%，但2021年機耕、機播、機收面積分別僅占全國0.06%、0.06%和0.05%；農業機械總動力、大中型拖拉機臺數、大中型拖拉機配套農具分別占全國0.11%、0.08%、0.02%。朝陽區作為首都中心城區，1.55萬畝永久基本農田及儲備區分布在12個鄉和2個國有農場，分為129塊，最小面積僅5.99畝。
耕地連片規模小且布局散，也導致北京部分涉農產業園區規模小，不利于其基礎設施和公共服務規模經濟、范圍經濟、網絡效應的形成，影響其質量效益競爭力的提升。例如，大興區的涉農產業園區，連片規模多在300~500畝。2012年就基本建成的圣露莊園，位于朝陽區崔各莊鄉奶東村，是距中心城區最近的大型葡萄種植花園，以葡萄種植為基礎，葡萄酒釀造為紐帶，集蔬菜有機種植、蔬果飲品加工、農業生態體驗于一體。然而，其園區面積僅為480畝，其中基本農田61.33畝。一些涉農產業園區果園更新改造滯后，盛果期樹體少，豐產手段應用不足，產品質量和效益低，園區產出也較低，這些情況都難以得到有效治理。
3 重視多重功能價值開發會犧牲農業增加值
北京作為超大城市，其農業具有明顯的都市型現代農業特征。根據新時代首都城市功能戰略定位，雖然“保供固安全”是北京農業的重要功能，但是，生態涵養、科技示范、休閑娛樂、生活體驗、文化傳承也同樣重要，有必要將服務市民和幸福農民更好地結合起來。如進入21世紀以來，北京市推進綠化隔離地區建設，實施了兩輪百萬畝平原造林工程，雖然有效帶動了城市增綠，大幅提高了森林覆蓋率，取得了顯著的生態價值；但也導致耕地空間迅速減少，大量良田用于造林，剩余耕地質量在總體上不如被造林占用的耕地質量，影響農業勞動生產率的提升。朝陽區約3/4的農田集中在第二道綠化隔離地區，為首都中心城區提供了稀缺的都市田園空間。然而，實現這些功能往往要以犧牲農業部分增加值為代價，這妨礙了農業勞動生產率的提升。從這方面來說，北京與上海同作為現代化大都市，在農業勞動生產率低方面具有相似性（圖1）。在一定程度上甚至可以說，發展都市型現代農業，往往需要農業以犧牲部分“高增值”換來“高顏值”，用犧牲部分經濟價值換來美學價值和“玩樂”性、觀賞性。
進一步來看，北京都市型現代農業的發展，在很大程度上是通過農業與文化、旅游、數字經濟等融合發展，進而推進農村產業融合來實現的，“玩樂”功能較強。雖然與“玩樂”場景營造、農業多重功能培育相關的這些價值，在農業增加值和農業勞動生產率上難以得到體現，但在與之融合的二三產業，包括文化、休閑旅游、康養服務、數字經濟等領域的增加值上，往往會有程度不同的反映，主要體現在農業關聯產業鏈、產業群，抑或產業融合活動增加值形成功能的強化和勞動生產率的提升上。在此方面，農業對提高涉農產業鏈的勞動生產率，實際上發揮了舉足輕重的“托”的作用。盡管北京市農業勞動生產率不高，但通過農業打造宜居宜業和美的鄉村環境，通過農文旅融合、農村一二三產業融合，吸引大量城市居民下鄉體驗鄉野之美、詩畫樂趣和田園生活的愜意悠閑，體驗鄉村豐富多彩的地域文化、民俗風情、特色小吃以及手工技藝，激發鄉村民宿經濟繁榮和餐飲、住宿等涉農關聯產業大幅增值，仍可以大幅提升涉農產業鏈農外環節的勞動生產率。
4 農產品生產成本較高和農業從業人員老化嚴重
北京作為現代化大都市，城市工資水平高、非農就業機會多，農業發展面臨較高的成本和機會成本，容易出現比較利益低、對優質人才和勞動力吸引力不足的問題。數據顯示，2022年全市鄉村人口僅占總人口的12.4%。而鄉村就業人員更是稀缺，2021年全市鄉村就業人員數（年末）145萬人、第一產業就業人員數（年末）27萬人，分別占常住就業人員數的12.5%和2.3%。許多戶籍在農村的年輕勞動力都選擇到城市務工經商，而不愿留在農村。加之，近年來農村人口持續減少，農業從業人員老齡化比較嚴重，農業經營管理和科技人才不足，影響農產品產量和質量的提高。根據調研，在許多鄉村的農業從業人員中，超過60歲的占60%以上，有的超過70%。這些老年農業從業者多數觀念老化、科技水平低、創新能力弱，面向需求、對接市場的渠道不暢。例如，在近郊的大興區，實際種地的本地人不超過10%。作為北京種業大區，在大興區從事西瓜種苗嫁接的熟練技術工，平均年齡在55歲以上，每天人工成本高達500~600元。最近幾年，為解決種苗嫁接旺季嫁接工嚴重短缺的問題，大興區開始引進全自動嫁接機。但全自動嫁接機嫁接種苗成活率往往不足70%，而人工嫁接的成活率高達80%以上。
相對于全國其他地區，北京市還存在一些抑制農產品價格、提高農產品生產和流通成本的因素，影響農業增加值的形成和勞動生產率的提高。第一，農業特殊的區位條件，特別是耕地連片規模小、分布細碎化，容易推高其農業生產成本，包括農業用工和農機、農技服務成本。以2022年為例，根據《全國農產品成本收益資料匯編2023》數據，北京市蘋果生產每畝主產品產量990.32千克，較全國平均水平低37.8%；但每畝物質與服務費用、人工成本、土地成本分別為2600.00元、3926.10元、439.84元，分別高出全國平均水平49.9%、17.4%和45.8%；每50千克主產品平均出售價格、總成本分別為425.68元和351.70元，分別比全國平均水平高72.6%和108.3%；每畝現金收益3176.80元，較全國平均水平低37.0%。北京露地大白菜等少數農產品生產雖然每畝現金收益略高于全國平均水平，但考慮到相對于其他地區，北京就業機會較多、非農就業工資水平較高，其機會成本仍然高出全國平均水平。第二，北京的北方氣候特征導致部分露天蔬菜生產一年只能種植一季，難以實現全年均衡穩定供應，這不利于通過發展訂單農業等方式解決蔬菜銷售問題。第三，與全國其他地區相比，北京許多農產品產地規模小、布局分散，容易導致收購商進入產地收購的意愿不足，增加部分農產品銷售網絡不暢的問題。第四，基于新時代首都城市功能定位，北京市重要農產品穩產保供更為關注價格異常波動對民生的負面影響。特別是近年來北京不斷健全北方大城市冬春蔬菜儲備制度，在重要節慶、會議和災害天氣期間加強儲備投放，并將其同啟動重要民生商品保供穩價應急機制結合起來，有效防控了特殊時期大城市蔬菜市場的異常波動。由此導致北京市生豬、蛋雞、西紅柿、黃瓜、茄子、露地大白菜等部分農產品價格低于全國平均水平，甚至形成價格低、成本高的格局，也會抑制農業增加值的提高。如2022年北京市露地大白菜和中規模生豬每50千克主產品平均出售價格分別為41.81元和806.00元，分別較全國平均水平低19.0%和13.6%。
此外，近年來工業化和農村城鎮化的推進以及實施平原造林工程，拉高了北京的土地流轉成本和人工成本。到2022年底，北京市家庭承包土地面積407萬畝，土地經營權流轉面積264.4萬畝，流轉率超過65%，明顯高于全國平均水平。而據2023年9-11月的調研，每畝耕地流轉租金在中心城區豐臺和近郊的大興區一般在3000元上下，在遠郊的延慶區也達1100~1200元。北京市多數農戶將土地經營權流轉給村集體經濟組織、鄉聯社、林業站等其他經營主體，占土地經營權流轉面積的56.3%。其中，流轉給企業的占25.6%，流轉給農戶、專業合作社、家庭農場的分別僅占12.6%、2.9%和2.6%。但在村集體經濟組織、鄉聯社甚至相當一部分新型農業經營主體的帶頭人中，經營觀念老化，科技創新、服務創新能力弱，導致農業及其關聯產業發展同質性強，營銷渠道和銷售網絡不暢的問題較為突出，難以精準對接客戶需求并提升其附加值。在許多地方，村級集體經濟收入主要來自集體土地房屋出租或征地補償款利息收入，經營性收入少，甚至集體負債水平高。據對豐臺區調研，2020-2022年集體經濟資產負債率平均在80%以上。許多涉農產業園區或農文旅融合項目產品或服務內容單調，業態雷同，供給粗放，消費體驗亟待改善。一些地方農村人均林地面積大，但收入主要來自百萬畝造林的政策性養護補貼資金，利用林地資源發展林下經濟多處于空白狀態。諸如此類的現象，多與涉農產業組織帶頭人的企業家素質和創新能力不足相關。
5 用地政策制約較為嚴重
當前，在北京市朝陽、海淀、豐臺等中心城區，仍存在部分鄉村地區。其中發展民宿經濟的政策仍不明朗，建設農業設施往往難以獲得用地審批，嚴重影響農業和涉農產業融合的業態創新。如據朝陽區反映，由于設施農業建設用地面臨嚴格限制，為完成市級產量要求，70%的蔬菜產量只能依靠露天種植，品種和結構以大白菜、蘿卜等低附加值農產品為主，難以有效對接中高端需求和區域自給需求，影響農業價值增值能力的提升。發展設施農業要求使用一般農地，但北京一般農地很少，因此大興等區的一些大型涉農產業園區項目遲遲難以落地。此外，部分一般耕地因城市總體規劃未預留農業灌溉、用地配套等空間，通過打井解決農業灌溉用水問題，缺乏用地保障，也難以解決農田周邊晾曬、烘干、蔬菜預冷等配套設施用地難題，增加了農業生產、涉農產業融合活動的物質與服務費用及土地成本。
用地政策限制對全市農產品加工業和涉農產業融合發展的制約同樣存在。由于耕地保護要求較嚴，水、電設施占地和硬化溝渠、超過兩米的生產土路均無法核算為耕地，導致大田生產場景難以引入農文旅融合項目；加之由于點狀供地政策在綠化隔離地區不再適用，農業用地難以與觀光旅游、休閑體驗、科普創意、親子教育等市場化需求對接，甚至連建設廁所、餐飲等配套設施也面臨諸多用地限制，影響休閑農業和鄉村旅游內涵的豐富和業態創新，不利于吸引中高端消費需求，影響社會資本對設施農業、休閑農業和鄉村旅游發展持續投入的積極性。目前，北京仍有許多休閑農業和鄉村旅游場地使用旱廁，使用體驗較差，但仍不能拆除，拆后重建將面臨審批難題。
近年來，盡管北京市在優化鄉村營商環境方面取得了大量成效，但優化營商環境永遠在路上。與其他地區相比，北京許多農產品產地規模小，農產品加工、流通和產業融合活動難以實現規模經濟、范圍經濟，且資金回收期長。此外，許多山區涉農基礎設施投入成本高，吸引社會資本投資的能力往往不足。北京地處首都，在貫徹中央政策方面對全國有風向標意義。這不僅容易導致北京涉農領域改革更加強調“穩字當頭”，也容易導致每遇帶有“剎車”性質的政策出臺時，北京執行起來更加雷厲風行，在一定程度上影響營商環境的穩定，并影響企業盈利能力的培育和可持續發展能力的形成，進而影響企業投資積極性。
三促進都市型現代農業發展的幾點建議
北京相對于多數省份，企業化農業在農業中的占比較大；而按現行統計方式，由涉及農產品加工、農村一二三產業融合發展的企業化農業形成的增加值可能納入工業甚至服務業統計，不在農林牧漁業或第一產業增加值統計之列，容易造成對北京市農業勞動生產率的低估。從現有數據看，北京市農業勞動生產率在總體上低于全國平均水平并在全國各省（市、自治區）處于較后位置，且其農業比較勞動生產率也低于全國平均水平。但近年來北京市國民經濟現代化，特別是高精尖產業的迅速發展，拉高了北京市全社會勞動生產率，而且北京市全社會勞動生產率仍然高于全國全社會勞動生產率1倍以上。作為超大城市、特大城市，北京市既有其鮮明的個性，也有其作為現代化大都市的共性。由表1可知，雖然北京、上海兩市農業勞動生產率都低于全國平均水平，但天津市農業勞動生產率卻明顯高于全國平均水平，且位居全國第三位。那么，北京市農業勞動生產率較低能否在一定程度上體現現代化大都市地區的特殊性值得考量，筆者團隊進一步對部分省會城市農業勞動生產率與其所在省其他市（州）的農業勞動生產率進行了比較。由于部分省份2023年統計年鑒缺少分市（州）農林牧漁業或第一產業就業數據，如湖北省、山東省等，最終選擇了以四川省為例。鑒于《四川統計年鑒2023》缺少各市、州農林牧漁業增加值數據，用第一產業增加值除以第一產業就業人數近似代替農業勞動生產率。計算結果顯示，2022年成都市農業勞動生產率為36146元/人，低于四川省平均水平37230元/人，按照從高到低的順序，位居四川全省21個市、州的第11位。由此可見，北京市農業勞動生產率較低，至少在一定程度上體現了大都市地區農業勞動生產率的特殊性。通過對北京市農業勞動生產率較低的原因分析，對以超大城市、特大城市為典型代表的都市型現代農業發展提出如下建議：
1 辯證看待超大城市都市型現代農業勞動生產率低的問題，厘清成因分類精準施策
如前所述，北京市農業勞動生產率和農業比較勞動生產率都明顯低于全國平均水平；近年來北京市全社會勞動生產率明顯高于全國平均水平，但農業勞動生產率卻由高于全國轉為低于全國平均水平；在全國農業比較勞動生產率波動提高的同時，北京市農業的比較勞動生產率卻呈現出較為明顯的下降趨勢。
對于北京市農業勞動生產率較低，應該適當保持“平常心”，不宜求全責備；更要從中看到以北京等超大城市為典型代表的都市型現代農業的特殊性。否則，單憑省（市、自治區）之間農業勞動生產率的橫向比較，可能導致對北京、上海等超大城市甚至特大城市農業在全國農業中地位、作用嚴重的低估問題。基于新時代首都城市戰略定位和“四個服務”的要求，北京農業相對于其他省份農業在保供穩價和提供本地化服務等方面，具有更強的公益性；因此，加強對北京市農業發展和農業產業鏈供應鏈現代化水平提升的支持，甚至在部分領域實行特殊支持措施，有其必要性。打造農業強國建設的“北京方案”，推動北京市更好地參與全國建設農業強國的戰略行動，亟待北京市在創新政策、深化改革、完善制度上有更大作為；簡單套用一般地區的涉農政策，有可能導致北京等超大城市都市型現代農業的發展，相對于普通地區的農業發展更容易面臨“負重前行”的問題，因而亟待創新政策，增強其對發展都市型現代農業的針對性和有效性。
2 加強政策支持，提升精品農業、短鏈農業、科技型農業和農村產業融合發展水平
北京農業耕地連片規模小、布局散，加之農產品生產成本和機會成本高、比較利益低，發展農產品加工業和農業關聯配套產業面臨諸多用地限制。在此背景下，按常規方式發展農業難以形成較高的質量效益競爭力，宜將突出守住穩產保供底線和增強農業多功能性等作為主要目標。應結合廓清農業強國建設的“北京方案”，引導北京農業更多聚焦發展都市型現代農業，并將發展精品農業、短鏈農業、科技農業、提升涉農產業融合發展水平，作為新增長點和未來方向。所謂“短鏈農業”，有別于常規農業追求延伸產業鏈借此提升價值鏈的發展方式，追求縮短農產品運輸過程以減少碳排放、增加農產品生產流通過程對消費者的透明度以提升農產品質量和食品安全水平。所謂“科技農業”，即通過強化農業科技成果轉化及其示范推廣展示，強化科技對農業高質量發展的引領支撐和參與滲透。發展精品農業（特別是小眾化、精品化特色農業）、短鏈農業、科技農業并提升農村產業融合發展水平，有利于提高農產品價格競爭力和農業附加值；北京在此方面具有消費市場優勢，有利于化解農產品生產、流通成本高的難題。為此，要結合創新政策，從以下三方面協同發力：
一是實施發展都市型現代農業“頭雁計劃”，提升涉農企業家素質和創新創業能力。通過組織新型農村集體經濟、新型農業經營主體帶頭人和科技特派員外出考察，加強先進經驗和典型案例宣傳推介，組織涉農企業家聯誼會，加強涉農企業家創新創業培訓，建立都市型現代農業創新創業示范基地等方式，搭建涉農企業家成長和培訓提升平臺。
二是引導科技人員向科技特派員、科技創業帶頭人轉型，鼓勵協同打造區域公共品牌、產業鏈聯合品牌和產學研用金合作平臺。發揮北京涉農科技和人才優勢，必須結合優化營商環境和公共服務，強化資金引導和政策支持，鼓勵涉農科技和人才進入涉農產業創新的前沿陣地，成為發展精品農業、短鏈農業、科技農業和提升涉農產業融合發展水平的生力軍。
三是優先支持現代服務業同先進制造業、現代農業融合發展，探索服務引領、需求導向的都市型現代農業發展方式。鼓勵建立北京農產品營銷促銷和創新創業服務平臺，打造北京精品特色農產品城市營銷中心。以組織相關節慶活動和發展會展經濟為重點，鼓勵提升涉農服務的精細化、品質化發展水平，豐富服務內涵。
3 堅持試點先行，創新政策，支持創建都市型現代農業先鋒城市
北京等作為超大城市發展都市型現代農業的特殊性，以及北京市堅持“四個中心”、面向“四個服務”的特殊要求，決定了簡單套用對普通省份適用的農業政策，難以有效支持北京農業的高質量發展，也難以形成高質量的參與農業強國建設的“北京方案”。前述北京農業的部分問題，有其區位特點和歷史原因，不是短期內可以根本改變的，單靠北京或其相關區縣自身難以根本解決。雖然在全國范圍內全力推進最嚴格耕地保護制度落地見效、守牢耕地和永久基本農田保護紅線是必要的，但在北京現有耕地中永久基本農田比例明顯偏高。大興區是北京最大的平原區和傳統農業大區，現有耕地面積28.6萬畝，其中永久基本農田及其儲備區占90.2%。延慶區現有耕地面積22.7萬畝，其中永久基本農田和永久基本農田儲備區分別占91.6%和8.4%。在此背景下，北京農業政策如果過分追求與普通省份等同，則其農業發展和結構調整將無更多選擇空間，推動北京聚焦發展都市型現代農業并提升精品農業、短鏈農業、科技型農業和農村產業融合發展水平也難以落地。
北京作為超大城市發展都市型現代農業的特殊性，以及堅持“四個中心”、面向“四個服務”的特殊要求，決定了在北京發展都市型現代農業的要求更高。建議有關部門加強資金特別是政策支持，鼓勵北京等超大城市甚至特大城市建設都市型現代農業先鋒城市，在發展都市型現代農業方面先行先試，并培育引領示范功能。結合推動構建更加緊密的京津冀協同發展格局，支持北京城市農業發展圈、近郊農業發展圈、平原農業發展圈、山區生態涵養發展圈和環京合作農業發展圈，探索都市型現代農業發展的圈層結構，并開展不同類型地區發展都市型現代農業的改革試驗，鼓勵北京市為其他大城市、超大城市探索都市型現代農業發展的不同模式提供經驗借鑒和發揮改革引領作用。
考慮到北京處于河北省環繞之中，建議嚴格執行首都規劃重大事項向黨中央請示報告制度，在報經國家相關部門審批的同時，充分考慮耕地恢復的經濟成本和社會成本，鼓勵北京和河北、遼寧、內蒙古等周邊省份在雙方自愿協商并建立收益調節分配機制的基礎上，探索跨省域補充耕地規模、加強和改進耕地占補平衡管理的路徑；或在雙方協商并報經國務院批準的基礎上，依據《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》，允許北京同周邊省份加強合作，建立耕地補充特別是高標準農田建設合作機制。在確保“補足補優”的前提下，新增耕地或高標準農田建設新增面積按一定比例納入北京市新增耕地或高標準農田新增面積，北京市或相關區縣政府對參與合作的周邊地區提供適當高于“跨省域補充耕地資金收取標準”的資金支持。這對北京規避耕地建設需要涵養地力和連片耕地規模小的問題具有重要意義，對加強全國的高標準農田建設、提高糧食產能和農業質量效益競爭力也有重要的全局性影響。與此同時，建議有限放松對北京市等超大城市、特大城市使用永久基本農田種植糧食、蔬菜等任務要求，有條件允許其在不破壞耕作層的前提下，在其需要綜合整治和涵養地力的永久基本農田中拿出一定比例（如5%~10%）的耕地發展設施農業或作為農業、農村產業融合配套設施用地；或通過完善城市總體規劃補充規定等方式，對農業灌溉用水、田間設施道路、晾曬、烘干、蔬菜預冷等設施用地適當預留空間。
[作者單位：如何看待都市型現代農業勞動生產率的特殊性。來源：姜長云.如何看待都市型現代農業勞動生產率的特殊性——以北京市為例[J].華中農業大學學報（社會科學版）,2024(3):1-9]
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