原題：地方政府三重治理邏輯的法治悖論
地方政府治理的復合治理格局導致了地方政府法治悖論的形成：地方政府既可能是建設法治的關鍵力量，又可能是破壞法治的主要主體。
在我國現實政治活動中，一旦法制邏輯與經濟邏輯發生矛盾沖突，經濟邏輯往往會優先于法制邏輯；一旦法制邏輯與政治邏輯發生矛盾沖突，政治邏輯往往優先于法制邏輯。這種治理邏輯的優先順序選擇根植于國家發展戰略的選擇。
地方政府怎么想的
“法治中國”建設是我國國家建設的關鍵目標，是實現國家治理體系和治理能力現代化的核心內容。然而就我國法治建設的現狀來看，地方政府尤其是市縣兩級政府在法治建設中往往扮演相互矛盾的雙重角色。
一方面，地方政府都規定明確的法治建設目標，承擔法治建設的主要責任，是我國推動法治建設的關鍵力量；另一方面，地方政府的許多治理活動違背了法治的要求，存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，與法治精神不符，因而又是破壞法治建設的主要主體。我們把上述矛盾現象，即地方政府既是推動法治建設的關鍵力量，又是破壞法治建設的主要主體，稱之為地方政府的法治悖論。
為什么會存在地方政府的法治悖論？這與地方政府三重治理邏輯密切相關。地方政府的三重治理邏輯是指，地方政府的治理目標是多元的，主要包括政治、經濟、法治三個目標，地方政府圍繞這三個目標，會有三種不同的實現邏輯，于是形成三重實現邏輯相互協調又相互沖突的復合治理格局。
地方政府作為政治組織，其政治目標是首位的，具體表現為鞏固權力、擴張權力，以及實現權力收益最大化等。政權的鞏固建基于良好的經濟基礎，因此推動經濟發展是地方政府又一重要目標。
法制是治國之良器，是法治的重要基礎，政權的鞏固同樣需要建基于有序的法制環境，因此推動法制建設是地方政府的又一個重要目標。地方政府的三重目標需要通過三種不同邏輯來實現，于是政府治理就存在政治邏輯、經濟邏輯和法制邏輯三種治理邏輯。政府需要遵循不同的邏輯實現不同的目標，問題是這三重治理邏輯不僅存在內在的統一性，也存在內在的矛盾性。法治目標要求地方政府的治理活動必須依循依法行政的法制邏輯，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。但地方政府追求的不僅僅是法治目標，因此也不會僅僅按照法制邏輯。
在我國政府執政合法性愈來愈依賴于政府績效的背景下，經濟目標就轉化為政治目標，經濟邏輯就上升為主導性的治理邏輯。改革開放以后，一段時間以來，我國堅持“以經濟建設為中心”、“效率優先兼顧公平”，奉行GDP主義，等等，都是經濟邏輯成為主導性治理邏輯的表現。但政治邏輯對政府來說永遠是第一位的，只有在經濟問題或法制問題演變成為政治問題的情況下，經濟邏輯或法制邏輯才成為主導性的治理邏輯。總體而言，地方政府的治理活動同時受到法制邏輯、經濟邏輯與政治邏輯三重邏輯的影響，三者具有互補性，又存在矛盾沖突。
地方政府的法治悖論現象就是三重治理邏輯矛盾沖突的一種表現，地方政府治理的三重邏輯導致了地方政府的法治悖論，或者更具體地說，在我國現實政治活動中，一旦法制邏輯與經濟邏輯發生矛盾沖突，經濟邏輯會優先于法制邏輯；一旦法制邏輯與政治邏輯發生矛盾沖突，政治邏輯會優先于法制邏輯。這種治理邏輯的優先順序選擇根植于國家發展戰略的選擇。
經濟邏輯主導地方治理
十年“文革”對經濟破壞嚴重，在黨的十一屆三中全會后，根據當時我國的經濟發展水平測算，二十年實現翻兩番的目標就要求平均每年GDP增長率至少達到7.18%。這一發展戰略進而轉化為中央對地方的考核壓力，使得中國的經濟增長出現了政府投資驅動的模式，即通過大量的政府性投資拉動GDP的增長。于是經濟邏輯上升為國家治理的主導邏輯。
經濟邏輯主導與公有制的結合導致中國地方政府經營化治理模式的形成。在中國，土地等生產資料是公有的，公有資源和資產的保值和增值的責任主體事實上在地方政府，因而地方政府客觀上承載著土地等公有生產資料經營的責任。這一經濟制度的背景決定了我國地方政府不僅是一個公共服務組織，同時又是一個經營性組織。中國的經濟發展不僅取決于市場的力量，還取決于政府的經營活動，這正是我國地方政府經營行為大量存在的根源。為了適應作為投資主體的角色，地方政府逐漸表現出一種公司化運作的行為模式，既具有政府組織的本質，同時擁有企業組織的管理權限和運行機制。我們將這樣一種統合了政府和企業的制度安排稱為政企統合模式，各類開發區普遍采用的“管委會+投資公司”的組織形式就是這種模式的典型表現。目前，我國地方治理中政企統合治理模式的運用愈來愈普遍。
經濟邏輯主導下的地方政府治理導致“唯GDP主義”盛行，許多地方政府一切工件圍繞經濟建設這一中心工作，官員面對的來自GDP考核的壓力高于法制、公平等其他指標的考核，從而深刻地影響了政府官員的行為導向，表現為官員以GDP增長率為核心的政績追求。對于官員來說，發展經濟和依法行政的關系類似于管理雙因素理論中的激勵因素和保健因素，官員遵循法制邏輯不會犯錯誤，但無法證明自己的能力與業績；只有遵循經濟邏輯才能出政績，才能展現能力。GDP的剛性考核以及客觀上存在的經濟錦標賽，導致經濟邏輯主導了地方政府的治理選擇，官員為了發展經濟而有時會置法律于不顧，導致某些地方政府選擇性執法。
政治、法治邏輯的沖突
以經濟建設為中心的經濟邏輯形塑了地方政府集權化的治理結構，從而對法治的分權原則構成了挑戰。在GDP考核壓力下，經濟建設對于官員行為的硬約束遠遠超出法治建設對于官員行為的軟約束，使得不少地方政府的治理活動常常以犧牲法治換取經濟的發展。
集權的治理體制與經濟指標的剛性考核共同推動地方政府的治理活動，依循經濟邏輯優先于依循法制邏輯的思路，因而造成了對法治的破壞。地方政府破壞法治的現象除了由于經濟邏輯與法制邏輯的沖突之外，還與政治邏輯與法制邏輯的矛盾沖突有關。
最近中央明確提出“增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”，可以說是對體制的闡釋。中央和地方之間的權力關系是最主要的一對權力關系，中央權威的維系和強化又是央地關系中的主要內容。地方政府的主要官員是由上級黨委選拔或任命的。也就是說，地方政府官員是通過層層對上負責，并最終對中央政府負責。在這種體制下，服從上級黨委，維護中央權威優先于其他形式的約束，這也是地方政府政治邏輯的核心內容。
地方政府官員在實現政治目標的過程中如果遇到法律的約束，往往會更加顧及政治目標的實現，即使可能違背法律規范，與法制邏輯發生沖突。因為，在政治邏輯主導的體制下，地方政府官員如果不能圓滿完成政治目標，是非常容易遭受權威體制的政治處罰。
但是，如果地方政府官員圓滿地完成了政治目標，哪怕超越了法律的界線，由于目標實現與上級政治目標相容，分擔了上級組織的政治責任，某些情況下上級組織往往會對下級違法現象比較寬容。因而實踐中地方政府的政治邏輯與法制邏輯具有一定的不兼容性。不兼容的結果往往表現為地方政府在其治理活動中以政策代替法律，以上級要求代替法律規定。
地方政府的政治、經濟和法治三大目標決定了地方政府的三重治理邏輯。政治邏輯、經濟邏輯與法制邏輯同時存在并共同影響著地方政府的治理活動。由于不同情況下地方政府的重點目標不同，主導性的治理邏輯也會不同。三重治理邏輯具有統一性，也存在矛盾性。
在政治矛盾突出的情況下會特別強調政治邏輯，并可能不顧經濟邏輯與法治邏輯，從而導致經濟發展與法治建設受到影響。經濟邏輯通過形塑地方政府集權化的治理結構，破壞了法治建設的分權基礎；與此同時一些官員為了追求經濟發展的政績而屢屢突破法律的限制，進一步加劇了地方政府對法治建設的破壞。
這些現象的共同作用，導致了地方政府法治悖論的形成：地方政府既是建設法治的關鍵力量，又是破壞法治的主要主體。這一問題值得更深一步的研究。
作者系浙江大學公共管理學院教授
中國鄉村發現網轉自：社會科學報
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