——對土地制度改革一些觀點的商榷(之一)
對于十八屆三中全會《決定》關于土地制度改革的精神，社會有關方面存在著不同的理解和解讀，甚至存在完全相佐的意見。在學術研究領域，以及在黨和政府內部，人們不管持什么樣的意見，都應該受到支持和鼓勵。對少數人的意見和反對的意見，更應該特別加以保護。廣開言路，可以砥礪相長；禁錮封鎖，反而不利于統一認識，最終也是封鎖不住。在解放思想的時代潮流中，人們的認識與事物的發展一樣日新月異，智者千慮必有一失，愚者百思或有一得。出于以上認知，筆者談談對有關土地制度改革一些看法的個人商榷意見，是否符合實際，是否準確，有待讀者批評、判斷。本篇談的是關于集體建設用地入市的利益平衡問題。
有人認為，允許集體建設用地進入市場，經濟發達地方的農村、農民獲得較高的土地增值收益，而土地增值并非源于農民的投入，是由于土地用途改變，由于政府投資引起的。發達地區的農民獲得土地增值收益，對于中西部地區廣大農民來說，有失公平，應該實行“漲價歸公”。我認為，這種看法確有一定道理，但并不全面。
計劃經濟時代，城市建設主要是由政府投資。但政府的資金來自全國人民的艱苦努力、辛勤積累，其中也包含廣大農民的貢獻。那時，通過工農業產品交換的價格剪刀差，我國農村、農民承受了比城市居民更大的犧牲，為國家工業化提供大量寶貴積累。因此，不能簡單地說城市的發展與農民沒有關系。改革開放以后，億萬農民在自己的土地上辦鄉鎮企業，帶動了產業和人口的集聚，形成了大量小城鎮，促進了許多大中城市的發育成長，恐怕就更不能說城市的發展與農民沒有關系了。
至于規劃用途改變導致地價上漲的說法，也不十分準確。現實中，規劃一發布，地價確實往往應聲上漲，但這是對未來投資和產業集聚的預期。如果長期沒有資金投入，或形不成產業集聚，地價最終還要跌回去，全國到處存在的鬼城、空城已經印證了這一點。因此，決定地價走勢的關鍵因素是投資和產業集聚。改革開放以后，城市建設資金的來源日益多元化，產業集聚也不都是政府主導。例如，北京市昌平區北七家鎮鄭各莊村，地處城市規劃范圍，村民在黨支部帶領下，從建筑業起家，歷經從一般加工業到高科技產業；從休閑娛樂的一般服務業，到教育、文化、醫療高端服務業的產業升級。有了資金積累以后，聘請知名的專業規劃設計機構，重新規劃村莊的建設并認真實施。經過長期不懈的努力，一個過去荒涼貧困的農村，已經建設成為現代化的小城鎮。多年的投入不僅富裕了本村的農民，也提升了周邊地區的區位優勢。鄭各莊還投資數億元，用于村外道路修建、擴建，以及水電管網的改造等等，承擔了不少本來應該由政府承擔的責任。類似鄭各莊這樣的農村，北京還有很多。那么，這些農村自主發展引致周邊的土地漲價，是否也要統統歸公（政府）呢？
當年孫中山提出土地漲價歸公口號，主要針對他所處半封建、半殖民地社會中，大土地所有者的寄生性。他們憑借對土地的壟斷，既剝奪廣大農民群眾，又剝奪新興的民族資產階級。孫中山的口號，是資產階級民主主義革命的綱領，當時有廣泛的群眾基礎，深得人心。新中國成立以后，相繼完成了民主主義革命的主要任務，建立了社會主義制度，形成了土地全民所有和土地集體所有兩種土地公有制。在封建大土地所有者早已不復存在的今天，把漲價歸公的口號用于社會主義農村、農民的土地，恐怕并不恰當。第一，廣大農民是社會主義的建設者，共和國所有土地的漲價，都有他們直接或間接的貢獻。第二，農村集體所有的土地也姓“公”，歸公也應該有他們的一份。考慮到長期以來他們為國家的發展，做出了比城里人還大的犧牲，甚至應該多歸他們一點才對。
總之，認為集體和農民不應該分享土地增值收益的觀點，是經不起推敲，站不住腳的。
當然，土地增值收益分配應當兼顧各方利益。特別值得值得重視的一個問題，是發達地區與不發達地區的利益不平衡。但解決這個問題的出路，不是像有些人主張的那樣，限制、禁止農村的土地進入市場，而是進一步搞活這個市場并逐步加以規范，在把經濟規模越做越大的同時，加大收入再分配的力度。
當前首先要做的事情，是承認這個已經客觀存在的市場，讓它由非法變為合法。僅此一點，就可能增加國家的稅源。對于法律不認可的經濟活動，按道理政府是不能征稅的，但我國情況特殊，土地管理認為非法的，工商稅務那里卻可能登記征稅了。因此，放開伊始，增加的納稅單位可能有限。但隨著市場活躍，工商稅的稅源和稅額一定會逐步增加。
此外，允許集體建設用地進入市場，農民就增加了財產性收入，適時、適當收取不動產（財產）稅，合情合理。當然，用所得稅的形式也可以，但所得稅是一次性的，對之后的增值無能為力。財產稅年年征，可以集小稅額為大稅源，成為穩定的地方財政收入，還有利于充分發掘存量土地的利用潛力。其缺點是征稅成本高，但充分利用互聯網技術，應可以得到克服。
現在社會上討論比較多的房地產稅，似乎主要著眼于城市住房。我認為這個稅種叫不動產稅或地產稅比較恰當，其征稅對象，應該涵蓋城鄉所有法人與自然人擁有的不動產（房屋、土地等），但對城鄉居民自住的普通住宅，應該免征。
除了增加稅收，提高政府對不發達地區的轉移支付力度，還應該考慮采用市場的辦法，縮小地區之間的差距。美國的土地開發權轉移、交易制度，以及國際上正在興起的碳排放權交易制度等，對于解決開發地區和限制開發地區的利益平衡問題，發揮了重要作用。我們可以借鑒這些經驗，探索適合中國特點的土地發展權補償辦法，開展地區與地區之間的發展權交易。例如，建設用地指標增減掛鉤及重慶的地票交易等，本質上就是土地開發權的交易，但由于還受土地計劃指標管理的束縛，實際操作執行中難免扭曲變形。將來，空間用途管制制度改革到位了，建設用地指標管理就會退出歷史，但土地開發權交易會以新的形式繼續發展。
作者系中國土地學會副理事長
中國鄉村發現網轉自：財新網
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