——對土地制度改革一些觀點的商榷(之一)
對于十八屆三中全會《決定》關(guān)于土地制度改革的精神，社會有關(guān)方面存在著不同的理解和解讀，甚至存在完全相佐的意見。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，以及在黨和政府內(nèi)部，人們不管持什么樣的意見，都應(yīng)該受到支持和鼓勵。對少數(shù)人的意見和反對的意見，更應(yīng)該特別加以保護。廣開言路，可以砥礪相長；禁錮封鎖，反而不利于統(tǒng)一認(rèn)識，最終也是封鎖不住。在解放思想的時代潮流中，人們的認(rèn)識與事物的發(fā)展一樣日新月異，智者千慮必有一失，愚者百思或有一得。出于以上認(rèn)知，筆者談?wù)剬τ嘘P(guān)土地制度改革一些看法的個人商榷意見，是否符合實際，是否準(zhǔn)確，有待讀者批評、判斷。本篇談的是關(guān)于集體建設(shè)用地入市的利益平衡問題。
有人認(rèn)為，允許集體建設(shè)用地進入市場，經(jīng)濟發(fā)達地方的農(nóng)村、農(nóng)民獲得較高的土地增值收益，而土地增值并非源于農(nóng)民的投入，是由于土地用途改變，由于政府投資引起的。發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民獲得土地增值收益，對于中西部地區(qū)廣大農(nóng)民來說，有失公平，應(yīng)該實行“漲價歸公”。我認(rèn)為，這種看法確有一定道理，但并不全面。
計劃經(jīng)濟時代，城市建設(shè)主要是由政府投資。但政府的資金來自全國人民的艱苦努力、辛勤積累，其中也包含廣大農(nóng)民的貢獻。那時，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換的價格剪刀差，我國農(nóng)村、農(nóng)民承受了比城市居民更大的犧牲，為國家工業(yè)化提供大量寶貴積累。因此，不能簡單地說城市的發(fā)展與農(nóng)民沒有關(guān)系。改革開放以后，億萬農(nóng)民在自己的土地上辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，帶動了產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，形成了大量小城鎮(zhèn)，促進了許多大中城市的發(fā)育成長，恐怕就更不能說城市的發(fā)展與農(nóng)民沒有關(guān)系了。
至于規(guī)劃用途改變導(dǎo)致地價上漲的說法，也不十分準(zhǔn)確。現(xiàn)實中，規(guī)劃一發(fā)布，地價確實往往應(yīng)聲上漲，但這是對未來投資和產(chǎn)業(yè)集聚的預(yù)期。如果長期沒有資金投入，或形不成產(chǎn)業(yè)集聚，地價最終還要跌回去，全國到處存在的鬼城、空城已經(jīng)印證了這一點。因此，決定地價走勢的關(guān)鍵因素是投資和產(chǎn)業(yè)集聚。改革開放以后，城市建設(shè)資金的來源日益多元化，產(chǎn)業(yè)集聚也不都是政府主導(dǎo)。例如，北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)鄭各莊村，地處城市規(guī)劃范圍，村民在黨支部帶領(lǐng)下，從建筑業(yè)起家，歷經(jīng)從一般加工業(yè)到高科技產(chǎn)業(yè)；從休閑娛樂的一般服務(wù)業(yè)，到教育、文化、醫(yī)療高端服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級。有了資金積累以后，聘請知名的專業(yè)規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)，重新規(guī)劃村莊的建設(shè)并認(rèn)真實施。經(jīng)過長期不懈的努力，一個過去荒涼貧困的農(nóng)村，已經(jīng)建設(shè)成為現(xiàn)代化的小城鎮(zhèn)。多年的投入不僅富裕了本村的農(nóng)民，也提升了周邊地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢。鄭各莊還投資數(shù)億元，用于村外道路修建、擴建，以及水電管網(wǎng)的改造等等，承擔(dān)了不少本來應(yīng)該由政府承擔(dān)的責(zé)任。類似鄭各莊這樣的農(nóng)村，北京還有很多。那么，這些農(nóng)村自主發(fā)展引致周邊的土地漲價，是否也要統(tǒng)統(tǒng)歸公（政府）呢？
當(dāng)年孫中山提出土地漲價歸公口號，主要針對他所處半封建、半殖民地社會中，大土地所有者的寄生性。他們憑借對土地的壟斷，既剝奪廣大農(nóng)民群眾，又剝奪新興的民族資產(chǎn)階級。孫中山的口號，是資產(chǎn)階級民主主義革命的綱領(lǐng)，當(dāng)時有廣泛的群眾基礎(chǔ)，深得人心。新中國成立以后，相繼完成了民主主義革命的主要任務(wù)，建立了社會主義制度，形成了土地全民所有和土地集體所有兩種土地公有制。在封建大土地所有者早已不復(fù)存在的今天，把漲價歸公的口號用于社會主義農(nóng)村、農(nóng)民的土地，恐怕并不恰當(dāng)。第一，廣大農(nóng)民是社會主義的建設(shè)者，共和國所有土地的漲價，都有他們直接或間接的貢獻。第二，農(nóng)村集體所有的土地也姓“公”，歸公也應(yīng)該有他們的一份。考慮到長期以來他們?yōu)閲业陌l(fā)展，做出了比城里人還大的犧牲，甚至應(yīng)該多歸他們一點才對。
總之，認(rèn)為集體和農(nóng)民不應(yīng)該分享土地增值收益的觀點，是經(jīng)不起推敲，站不住腳的。
當(dāng)然，土地增值收益分配應(yīng)當(dāng)兼顧各方利益。特別值得值得重視的一個問題，是發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的利益不平衡。但解決這個問題的出路，不是像有些人主張的那樣，限制、禁止農(nóng)村的土地進入市場，而是進一步搞活這個市場并逐步加以規(guī)范，在把經(jīng)濟規(guī)模越做越大的同時，加大收入再分配的力度。
當(dāng)前首先要做的事情，是承認(rèn)這個已經(jīng)客觀存在的市場，讓它由非法變?yōu)楹戏āH此一點，就可能增加國家的稅源。對于法律不認(rèn)可的經(jīng)濟活動，按道理政府是不能征稅的，但我國情況特殊，土地管理認(rèn)為非法的，工商稅務(wù)那里卻可能登記征稅了。因此，放開伊始，增加的納稅單位可能有限。但隨著市場活躍，工商稅的稅源和稅額一定會逐步增加。
此外，允許集體建設(shè)用地進入市場，農(nóng)民就增加了財產(chǎn)性收入，適時、適當(dāng)收取不動產(chǎn)（財產(chǎn)）稅，合情合理。當(dāng)然，用所得稅的形式也可以，但所得稅是一次性的，對之后的增值無能為力。財產(chǎn)稅年年征，可以集小稅額為大稅源，成為穩(wěn)定的地方財政收入，還有利于充分發(fā)掘存量土地的利用潛力。其缺點是征稅成本高，但充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，應(yīng)可以得到克服。
現(xiàn)在社會上討論比較多的房地產(chǎn)稅，似乎主要著眼于城市住房。我認(rèn)為這個稅種叫不動產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅比較恰當(dāng)，其征稅對象，應(yīng)該涵蓋城鄉(xiāng)所有法人與自然人擁有的不動產(chǎn)（房屋、土地等），但對城鄉(xiāng)居民自住的普通住宅，應(yīng)該免征。
除了增加稅收，提高政府對不發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，還應(yīng)該考慮采用市場的辦法，縮小地區(qū)之間的差距。美國的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、交易制度，以及國際上正在興起的碳排放權(quán)交易制度等，對于解決開發(fā)地區(qū)和限制開發(fā)地區(qū)的利益平衡問題，發(fā)揮了重要作用。我們可以借鑒這些經(jīng)驗，探索適合中國特點的土地發(fā)展權(quán)補償辦法，開展地區(qū)與地區(qū)之間的發(fā)展權(quán)交易。例如，建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤及重慶的地票交易等，本質(zhì)上就是土地開發(fā)權(quán)的交易，但由于還受土地計劃指標(biāo)管理的束縛，實際操作執(zhí)行中難免扭曲變形。將來，空間用途管制制度改革到位了，建設(shè)用地指標(biāo)管理就會退出歷史，但土地開發(fā)權(quán)交易會以新的形式繼續(xù)發(fā)展。
作者系中國土地學(xué)會副理事長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng)
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