當代中國社會，對農(nóng)村問題似乎越來越重視。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是現(xiàn)今深化改革的重要內容。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是為了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還是為了農(nóng)村土地商品化？或者是為了把農(nóng)業(yè)勞動力徹底轉變?yōu)楣ど虡I(yè)勞動力？我還看不明白。從字面上理解，農(nóng)村城鎮(zhèn)化應該就是把農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，換句話說，就是消滅掉農(nóng)村，都建成城鎮(zhèn)。假如農(nóng)村被消滅掉，原來農(nóng)村的土地上都建成城鎮(zhèn)，農(nóng)村的所有問題就沒有了，所有問題就都變成了城鎮(zhèn)的問題了。城鎮(zhèn)化了的農(nóng)村應該是城鎮(zhèn)，不再是農(nóng)村。所以，展望未來，我們關注農(nóng)村問題的眼光是否應該轉變？是否應該轉變?yōu)殛P注新城鎮(zhèn)的問題，即關注由農(nóng)村改建成的城鎮(zhèn)的問題。當一系列的農(nóng)村問題都轉變成了新城鎮(zhèn)問題，新城鎮(zhèn)的治理問題也就不再是農(nóng)村的治理問題，而是城鎮(zhèn)的治理問題了。
只是，農(nóng)村深化改革的進展可能不會如想像中的那么高速，前景也未必就那么樂觀。農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村土地商品化，大規(guī)模拆除農(nóng)村后大規(guī)模新建城鎮(zhèn)，會大規(guī)模地促進GDP增長，帶來所謂的經(jīng)濟繁榮。但現(xiàn)在已有的城鎮(zhèn)化建設中建起的房屋已大量積壓，三線城市四線城市的房價已不斷下跌，再拆掉農(nóng)村建城鎮(zhèn)，其成本投入和效益產(chǎn)出，真的就能穩(wěn)賺不賠么？據(jù)說，農(nóng)民都想變成城里人，但變成城里人之后的農(nóng)民還是農(nóng)民么？他們還愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)么？假如不管他們愿意不愿意仍然要讓他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們能算城里人么？假如農(nóng)村人都變成城鎮(zhèn)人，農(nóng)業(yè)勞動力都變成了工商業(yè)勞動力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)怎么辦？全部由機器人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，相關的工業(yè)技術趕得及么？
這些疑問消除不了，農(nóng)村城鎮(zhèn)化就不能爽爽快快地大規(guī)模展開。農(nóng)村不能快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村問題就不能快速消除。農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)民問題（所謂三農(nóng)問題）就可能長時期要存在。所以，農(nóng)村治理問題依然有討論和解決的必要。但是，盡管農(nóng)村城鎮(zhèn)化難以快速實現(xiàn)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為深化改革的重大內容卻已經(jīng)啟動了，無論是當下的現(xiàn)實還是可以預想的未來，農(nóng)村城鎮(zhèn)化對中國農(nóng)村的促變作用都是不得不重視的。所以，我們探討三農(nóng)問題不能忽視農(nóng)村城鎮(zhèn)化帶來的問題，探討農(nóng)村治理問題不能忽視農(nóng)村城鎮(zhèn)化帶來的治理問題。
還需要明白的是，中國的農(nóng)村是多種樣態(tài)多樣形貌的，不同地區(qū)的農(nóng)村是不一樣的，同一地區(qū)的農(nóng)村也不一定相同。共和國曾經(jīng)用統(tǒng)一的模式解決農(nóng)村的治理問題。人民公社的治理成效如何，學術性的評述并不充分，但試行了二十多年的人民公社制度已被廢棄了三十多年了，現(xiàn)在的政治經(jīng)濟形勢之下，類似的農(nóng)村治理模式可能是搞不起來了。人民公社制度廢棄之后制定的有關農(nóng)村治理的法律是主張農(nóng)村搞村民自治的（《村民委員會組織法》），農(nóng)村村民自治意味著農(nóng)村村民可以自主選擇適合各自村子的治理制度和治理方式。正是因此，在小崗村治理方式向全國推廣之后，華西村、南街村、大寨村等村的村民們可以搞自己的治理方式。在這樣的法律制度和農(nóng)村形勢下，應該沒有必要弄出適合所有農(nóng)村的治理模式，弄出來也未必真的有用。
探討農(nóng)村治理問題，我們需要先弄明白農(nóng)村治理面臨的問題。農(nóng)村治理問題主要存在哪些困難，我這里主要提一提土地問題、人口問題和文化問題這三個方面。
一是土地問題。
農(nóng)村城鎮(zhèn)化瞄準的重要目標之一應該是農(nóng)村的土地。農(nóng)村土地問題曾經(jīng)是中國革命所要解決的首要問題。正是農(nóng)村土地問題解決得好，中國革命才得以成功，我們這個共和國才得以建立。共和國建立后，建設社會主義社會，最重要的依然是解決農(nóng)村土地問題。人民公社化是50-60年代解決農(nóng)村土地問題的方法，去人民公社化是80年代解決農(nóng)村土地問題的方法。人民公社化弄出個農(nóng)村土地集體所有制，其所謂集體就是人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊；去人民公社化去掉了這個集體，人民公社及其生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊都被廢棄了，但農(nóng)村土地卻依然是集體所有。這是當時的改革者故意為之，還改革沒能深化的結果？今天的深化改革能不能把成立人民公社（及其生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊）之前原屬于農(nóng)民家庭的土地歸還給農(nóng)民家庭？農(nóng)村城鎮(zhèn)化能否先把人民公社化之前本來屬于農(nóng)民家庭的土地先還歸農(nóng)民家庭后才搞城鎮(zhèn)化？這方面，我們好像看不到希望。
去人民公社化之后，在所謂集體所有的名義下，農(nóng)村土地由村民委員會管理，實際上是由村委會的官員們掌控，這是農(nóng)村土地近三十年來存在的一個大問題。存在這一重大土地問題的狀況下搞農(nóng)村城鎮(zhèn)化，土地問題引起的各種問題就更為嚴重。還有，人民公社化不是將所有土地都并入人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，自留地、自留林、自留山之類是集體所有之外的農(nóng)民家庭所有。去人民公社化之后，自留地、自留林、自留山之類卻都成了集體所有，甚至一直歸家庭所有的宅基地也成了集體所有。這一改革措施對農(nóng)民土地所有權的剝奪很是徹底，名義上的集體所有實際上讓農(nóng)民家庭完全失去了土地所有權。
我們的法學界很少有人討論土地所有制的法理性質。憲法意義的土地國有權與民法意義的土地所權有也很少有學者做理論的界別。
從憲法意義上說，所有土地都是國家所有，這叫做國家的領土主權。正是在這個意義上，我們說臺灣是中國領土，南海諸島是中國領土，釣魚島是中國領土。即使釣魚島真的是某個日本家庭的財產(chǎn)，那也只是在民法意義上這個島嶼的土地財產(chǎn)權歸這個家庭所有；即使日本國家把釣魚島從那個家庭手中購買下來，日本國也只是在民法意義上擁有這個島嶼的土地財產(chǎn)權。正如中國在日本國內有某些土地財產(chǎn)權，并不意味著那些土地在憲法上屬于中國，因而是中國領土。據(jù)說谷開來在法國有一座小樓（又據(jù)說那小樓其實是姜豐的），即使那小樓的宅基地的土地財產(chǎn)權也屬于中國人，在憲法意義上，那也是法國的土地，屬于法國的領土。
從民法意義上說，土地作為財產(chǎn)權的客體，既可以為國家所有，也可以為集體所有，當然也可以為家庭所有或個人所有。土地屬于國家（土地國有），國家是土地所有權的主體。土地屬于集體（集體所有），集體是土地所有權的主體。土地屬于家庭或個人（土地私有），家庭或個人是土地所有權的主體。現(xiàn)在最大的問題是：農(nóng)村土地屬于集體，卻沒有法律上真正適格的集體存在，即農(nóng)村土地集體所有沒有適格的所有權主體。農(nóng)村土地集體所有的所有權主體原來是人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊之所以成為集體，之所以是農(nóng)村土地集體所有的所有權主體，是因為人民公社及其生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊是農(nóng)民自愿組織而成的，人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊擁有的土地是農(nóng)民們組織公社成立生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊時將自己的土地作為資本投入的。人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊實際上是一種農(nóng)民合作生產(chǎn)經(jīng)營公司。這種生產(chǎn)經(jīng)營公司組建，合作者們共同出資，土地作為最重要的出資內容。這種生產(chǎn)經(jīng)營公司解散，按照通常的法理，公司資產(chǎn)（包括土地資產(chǎn)）應當分給合作者們。所以，人民公社及其生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊解散，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊擁有的土地資產(chǎn)就應當分還給組成生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的農(nóng)民（社員）們。人民公社及其生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊解散了，農(nóng)村土地集體所有的集體不存在了，卻依然規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，把民法意義上的土地財產(chǎn)權歸屬于實際上不存在的民事主體（所謂農(nóng)村集體），農(nóng)村土地問題的癥結，正在于此。
村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織（《村民委員會組織法》第二條），不是從事財產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟組織，不是物權意義上的財產(chǎn)權主體，不能成為農(nóng)村土地所有權的主體。《村民委員會組織法》規(guī)定把“屬于村農(nóng)民集體所有的土地”交由村民委員會管理（第八條），人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊集體所有的土地由此落入村民委員會手中，但這并沒有從法律上解決“屬于村農(nóng)民集體所有的土地”的那個集體在實際上缺失的問題。現(xiàn)在的“農(nóng)村土地集體所有”存在歷史的問題、法律的問題和現(xiàn)實操控中的問題，這是農(nóng)村治理中最易引發(fā)矛盾和沖突的問題。
土地問題與農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題結合起來，征地補償歸屬的問題就凸顯出來。農(nóng)村土地被大規(guī)模地征用后，失地農(nóng)民今后怎么辦的問題也凸顯出來。農(nóng)村土地浪費嚴重、退化嚴重、污染嚴重、水旱災害嚴重等許多問題也都與“農(nóng)村土地集體所有”缺失真正的所有權主體有重大關聯(lián)。
二是人口問題。
農(nóng)村城鎮(zhèn)化被定為農(nóng)村深化改革的一種方向，但中國不能也不可能取消農(nóng)業(yè)，顯然這也是不容置疑的。那么，農(nóng)民必須有。農(nóng)民必須有，誰來當農(nóng)民？
廣闊天地大有作為，城市知識青年到農(nóng)村去。這種“上山下鄉(xiāng)”運動已被完全廢棄了。近四十年來，只有農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動，沒有城鎮(zhèn)勞動力往農(nóng)村流動。農(nóng)村城鎮(zhèn)化讓農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍同一化，新老城鎮(zhèn)人員會否樂意從事農(nóng)業(yè)？可能會有不少人樂于投資農(nóng)業(yè)，但恐怕很少有人會樂意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體操作性工作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體工作誰們來做？
計劃生育三十年，已使農(nóng)業(yè)人口快速老齡化。農(nóng)民進城打工，更使實際上從事農(nóng)業(yè)的人口迅速老齡化。老齡化的人口多疾病，老齡化的人口乏活力，人口老齡化的農(nóng)村社會少生氣。除了有利于市場化的醫(yī)療事業(yè)賺錢外，人口老齡化對農(nóng)村治理很不利。
三是文化問題。
老齡化在城市，可能帶來年輕人啃老的問題，在農(nóng)村一般會出現(xiàn)嫌老棄老的問題。兒女都蓋了新樓，新樓附近往往有低矮的舊屋或新搭的小屋。那舊屋、小屋是父母們的居室。不能完全從道德角度分析這種現(xiàn)象，可看成是一種社會風氣。老人們對這種狀況一般能接受。他們也有自己的追求：蓋廟宇，拜菩薩，參加老人會，清明、十一朝聚起來喝酒聊天……
年輕人在打工之余則是打撲克、玩麻將或賭博，還有的吸食毒品。他們一般不懂得如何教育子女，只知曉子女讀書要花錢。他們一般也不懂得如何孝順父母，只知曉父母去世后要操辦喪事。他們中掙了大錢的出資請戲班子唱大戲，欠了大債的跑路逃亡不敢回家鄉(xiāng)……
人口問題、文化問題不一定造成農(nóng)村治理中的麻煩，但要想使農(nóng)村治理顯出些現(xiàn)代化的光彩來，人口問題、文化問題可能會產(chǎn)生負面的作用。
那么，當今的農(nóng)村該如何治理？我想不出好的法子，只能試著談點兒想法。
農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)民問題這三農(nóng)問題似乎是這些年來從上到下都特別重視的問題。農(nóng)村治理的關切點應該是農(nóng)民問題，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的關切點可能是農(nóng)村問題。但我認為，解決三農(nóng)問題的關鍵環(huán)節(jié)，既不在農(nóng)民問題，也不在農(nóng)村問題，應該是農(nóng)業(yè)問題。農(nóng)業(yè)問題解決得好，農(nóng)村問題、農(nóng)民問題也能隨之解決，否則三農(nóng)問題都解決不了。
共和國初年，解決農(nóng)業(yè)問題是國家高層的重要決策內容。“農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化。”把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向定為農(nóng)業(yè)機械化，已是50年代末60年代初的事了。但當時農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最大困難是水旱災害嚴重，因此農(nóng)業(yè)機械化之前先要實現(xiàn)農(nóng)田水利化。人民公社化給農(nóng)田水利化的實現(xiàn)提供了力量，二十年的人民公社經(jīng)營，基本實現(xiàn)了全國范圍的農(nóng)田水利化，隨后開始了農(nóng)業(yè)機械化的嘗試。歷史和現(xiàn)實告訴我們，隨著人民公社化的終結，農(nóng)業(yè)機械化停頓下來。三十多年來忽視水利設施修建，人民公社經(jīng)營中的農(nóng)田水利化成果也快要消費凈盡了。當今中國，水害問題越來越嚴重化，無論有水（洪澇）還是無水（干旱）都造成災害。今年才到四月，南方就頻發(fā)水害事件。水旱災害問題解決不了，農(nóng)田水利化泡湯，農(nóng)業(yè)機械化就難以實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就只能是奢望。當然，從當今和未來的人類需求看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標，還需要在農(nóng)田水利化、農(nóng)業(yè)機械化的基礎上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的優(yōu)良化、精品化。在當今形勢下，國家應當從改革紅利中拿出足夠的份額，從事農(nóng)田水利建設，支持農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，幫助農(nóng)民改良品種、改進種植技術以實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良化、精品化。
所謂改革紅利，占比最大的是從轉變?yōu)槌擎?zhèn)勞動力的農(nóng)村勞動力（所謂農(nóng)民工）身上吸取來的，還有一部分來源于對農(nóng)產(chǎn)品價格的長期壓低。反哺農(nóng)業(yè)的概念已提出好多年了。“反哺”這個詞選用得很好。這個詞承認了長期以來農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)、農(nóng)村哺育城鎮(zhèn)的歷史和現(xiàn)實。但是，弄農(nóng)村城鎮(zhèn)化，真的是在反哺農(nóng)業(yè)么？現(xiàn)在我們政府的農(nóng)業(yè)管理行政部門在忙著推廣轉基因農(nóng)作物種植，對農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良化、精品化卻不思作為，不去支持，農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向到底是什么？
農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向不明白，農(nóng)業(yè)的水利化、機械化實現(xiàn)不了，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不能優(yōu)良化、精品化，這許多農(nóng)業(yè)問題解決不了，農(nóng)民（真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公民）的收益就無法真正地增長，要農(nóng)民讓出土地以便資本家投資建房賣錢，更是要截斷農(nóng)民的基業(yè)。這算什么解決農(nóng)民問題和農(nóng)村問題？并且，無論是要搞好農(nóng)業(yè)水利化、機械化，還是要農(nóng)民讓出土地給他人建房賣錢，都應當首先理清農(nóng)村土地的法律關系，明確農(nóng)村土地的財產(chǎn)權主體。所以，理清土地的法律關系，真正地解決土地問題，是解決三農(nóng)問題的首要問題，當然也應該是農(nóng)村治理的核心問題。但理清農(nóng)村土地的法律關系，明確農(nóng)村土地的財產(chǎn)權主體，這是國家層面的問題，需要恰當?shù)捻攲釉O計，需要法學家們做理論的分析和制度的構設。
國家領導層，學者精英們，應該能明白改革只是手段，國家富強、民眾富裕、社會安定、人民幸福才是目的。民眾富裕不是民眾中的部分人富裕，人民幸福也不是公民中的部分人幸福。不可能家家一樣富裕，也不可能人人一樣快樂，但從國家治理層面考慮，應該是共同富裕，大家幸福。所以，無論如何深化改革，都不要把智慧用在弄出各種從農(nóng)民手中搶奪土地、搶奪利益的方案之上。探討農(nóng)村治理，也不應該只是想著做治理的主體，把農(nóng)村人口或新城鎮(zhèn)人口都看做治理的對象。
中國革命，從原來的地主富農(nóng)手中把土地拿出來，平均分配給所有農(nóng)民（包括原來的地主富農(nóng)）。人民公社化并沒有剝奪農(nóng)民的土地所有權（沒有弄土地國有，甚至沒有弄公社所有，而是社隊集體所有），沒有深化的改革反而實際上剝奪了農(nóng)民的土地所有權，現(xiàn)在搞改革深化，是否應該把土地所有權真正還給農(nóng)民？法律上，可以規(guī)定禁止民法意義上的土地買賣，但可以規(guī)定民法意義上的土地使用權轉讓。法律上理清土地權屬，有利于土地權益真正地恰當?shù)貧w屬于農(nóng)民家庭。相反，法律上理不清土地權屬，土地權益就容易實際上被村官們操控，村官們就容易因此而腐敗，農(nóng)村治理就可能因此而糟糕。
農(nóng)村需要集體化，但不能是名義上的集體化，更不能是以“集體所有”的名義剝奪農(nóng)民應有的權益。農(nóng)村公社化可能搞不起來了，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化應該能搞起來（依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》）。這也是農(nóng)村改革中的重要內容。如果真有什么新鄉(xiāng)賢，那應該就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的帶頭人，應該是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化中帶領農(nóng)民們創(chuàng)業(yè)致富的人。
通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織農(nóng)民生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化，修建水利設施，改進耕作技術，優(yōu)化作物品種，農(nóng)民才有學習新技術、新知識的動力，農(nóng)村的文化風氣才能往健康的方向轉變，農(nóng)村土地浪費嚴重、退化嚴重、污染嚴重、水旱災害嚴重等問題才可能逐漸緩解。
作者系江蘇省法學會憲法學法理學研究會副會長,江蘇警官學院學報原主編,編審
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：北大法律信息網(wǎng)
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