在“人民民主是社會主義生命”已成共識的情況下，如何切實有效地推動民主政治建設成為重點，而基層民主無疑是整個民主政治建設的基礎性工程。從這個意義上講，基層民主成為人們探討中國民主政治建設的一個“取景框”、切入口，并期待從基層民主建設的實踐中探尋或窺見中國民主政治建設的基本理路。可見，基層民主建設承載著人們的諸多期許。然而，一個不容忽視的問題是，“非均衡性”正成為制約基層民主建設的突出瓶頸，能否破解這一瓶頸成為推動基層民主健康發展的重點所在。
基層民主建設中的非均衡性
當前，基層民主建設中的“非均衡性”逐漸顯現，且日益影響基層民主發展的整體績效。總體上看，這種非均衡性主要表現在三個層面。
其一，內容非均衡。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是基層民主的四大核心內容，推動其均衡發展是基層民主的內在要求。這是政策文本的原初設想。然而在實踐中，這“四大民主”卻明顯表現出失衡：重選舉、輕決策、弱管理、難監督的情況十分常見。在很多地方，人們把大量的精力和注意力放在選舉上，至于選舉后的治理問題則沒有得到應有重視。在一些社區，選舉總是轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但選舉之后卻是冷冷清清、無人問津。客觀而言，在基層民主的發展譜系中，選舉當然具有舉足輕重的地位，它不僅是基層民主的“敲門磚”，而且是基層民主的“拱頂石”，但是過于傾向這一維度而忽略其他層面，必將導致基層民主整體績效的低下。事實上，在不少地方，只重視選舉而忽略決策、管理和監督，結果是非常糟糕的：有些地方雖然選出了村居干部，卻無法保障他們按照民眾的意愿行事；有些地方雖然建立了村民代表會議制度、村民議事會、村民監事會以及公開說事、議事制度，但是真正有效運行、發揮實際作用的尚不多見。這些難題不僅帶來了社區民主生活的日漸蕭條，而且為村官貪腐埋下了伏筆，進而阻礙了基層民主的整體性發展。實際上，民主的要義不僅僅在于行使選舉權，還包括對公共事務的治理，以及防止治權的僭越和濫用，防止決策失誤。
其二，主體非均衡。“人民當家作主”的民主體制設計本身就預設著人民群眾是基層民主的當然主體，但囿于民主建設起步較晚和傳統政治文化的潛在影響，當前中國基層民主建設實踐中，政府的影響卻更為明顯。尤其是鑒于基層民主經驗的不足，政府可以充當啟蒙者、引導者和規訓者。當然，過多的介入難免存在“過猶不及”的潛在風險。事實證明，政府的過度介入有時會帶來民眾的遲疑乃至惰性，進而導致民眾力量弱化、參與遲鈍、合作不足等困局。在一些地方，無論是選舉還是日常的社區治理，忙碌的身影多是基層干部，理應充當主角的居民反成了配角。事實上，在經濟社會發展水平較為有限和社會結構不盡合理的當前，推動基層民主發展既需要政府自上而下的主導推動，也需要公眾自下而上的積極參與。保障基層民主的原生動力和可持續發展，是非常現實的挑戰。
其三，區域非均衡。經濟發展與民主之間的關系一直是比較政治研究的重點話題。半個多世紀以前，李普賽特通過定量研究發現，經濟社會發展和民主之間存在正相關關系，即社會經濟越發達的國家，越有可能建立持久的民主。盡管這一結論飽受爭議，但經濟水平對民主發展會產生深刻影響的客觀事實并不容否認。快速的經濟建設可以從激發公眾的民主訴求、拓展民主渠道、優化民主路徑等方面推動民主政治發展。而中國經濟建設的一個特征就在于區域發展極不平衡。從實踐看，經濟發展水平的這種不平衡性已經滲透到民主場域：總體上看，發達地區基層民主的實踐形態、可持續性、績效水平及發展空間等都走在落后地區前面。當然，這是一般層面的研判，并不意味著落后地區的基層民主在所有方面都遜于發達地區。
推動基層民主協調發展的著力點
“非均衡性”的基層民主情勢已經成為中國民主發展進程的絆腳石。破解這一難題的著眼點在于瞄準基層民主的兩大關鍵——人和事。“人”在于解決民主主體的不均衡問題，“事”則在于解決選人之后的治理問題。基于此，以下三個層面值得關注。
第一，構建有助于促進民眾參與的社會關系網絡。民眾參與基層民主之所以乏力，一個重要原因在于尚未形成彼此互信的關系網絡，繼而失去了民主參與的動力。要解決這一問題，就應該從構建有助于促進民眾參與的社會關系網絡著手。社會資本是在一個共同體中，推動共同體成員進行橫向社會組合，繼而實現公共參與和社會繁榮的社會關系結構。實踐表明，一個共同體的社會資本越豐富，公眾民主參與的意愿和動力就越充足。那么，如何充實社會資本存量呢？這首先要正確區分傳統社會資本與現代社會資本，這是夯實社會資本之于基層民主之基礎地位的前提。傳統社會資本是指因家庭、家族等而成的，以血緣、地緣、業緣為紐帶的同學、同鄉、同事等“人格信任”或“特殊信任”。這種社會資本雖然體現了密切的人際關系，但卻是相對封閉的，延伸半徑非常狹小，而且容易產生盲目服從、依附性人格。這不利于政治生活中的公開透明、平等競爭等民主特質，“人情法則”也容易因此盛行。現代社會資本則是以現代公民的權利和義務為基礎，著眼于更廣泛、更開放的普遍信任和合作。因此，在要努力推動基層民主協調發展的當前，最需要做的乃是積極發揮現代社會資本的作用，進而克服基層民主發展中的集體行動困境、激發民主參與的動力、增進民主績效。
第二，妥善應對“選舉后的治理難題”。選舉在基層民主建設中確實非常重要，但選舉后的治理難題同樣值得重視。這一方面源于基層政權對“四大民主”的不同態度，另一方面也同基層社會的流動性不斷增強、過分強調理性計算以及個體化特征日漸明顯密切相關。不論原因為何，結果卻一樣：后選舉的治理難題已經成為制約基層民主發展的重要阻礙。因此，需從構建多元主體合作共治的社區治理結構入手，鼓勵和引導民眾以對話、協商方式就公共事務達成共識，在此基礎上處理區域內部公共事務，實現區域善治。在此過程中，農村社區建設是重中之重——農村社區建設不僅僅是提供公共服務的載體，還是增進村莊認同的有效平臺。為此，需要加強村莊提供公共福利的能力，增強農村社區的凝聚力和村民歸屬感，增強村民的安全感，培育起同村莊休戚與共的命運感、認同感和歸屬感；實現農村社區社會活動經常化和制度化，擴大村民交往范圍，增進村民間的交流和互信，形成廣泛的社會關系網絡，增強村莊認同感。
第三，采取分類應對舉措。對于基層民主建設中存在的區域發展不平衡問題，需要采取分類應對舉措，適時推動。對于發達地區來講，在基層民主建設所需要的硬件支撐條件已經到位的情況下，需要突破的是進一步深化民主的內涵，提升民主主體的參與技能，構建積極的民主參與文化。對于欠發達地區來講，硬件與軟件都較為落后，既需要建設好基層民主建設所需的硬件平臺，如公共服務中心；也要激發民眾的民主意識，并采取形式多樣、內容豐富的民主載體，開展民主訓練。
（本文系江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心2015年度資助研究項目成果）
作者單位：江蘇省社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網-中國社會科學 2016-06-29
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