在“人民民主是社會(huì)主義生命”已成共識(shí)的情況下，如何切實(shí)有效地推動(dòng)民主政治建設(shè)成為重點(diǎn)，而基層民主無(wú)疑是整個(gè)民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。從這個(gè)意義上講，基層民主成為人們探討中國(guó)民主政治建設(shè)的一個(gè)“取景框”、切入口，并期待從基層民主建設(shè)的實(shí)踐中探尋或窺見(jiàn)中國(guó)民主政治建設(shè)的基本理路?？梢?jiàn)，基層民主建設(shè)承載著人們的諸多期許。然而，一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是，“非均衡性”正成為制約基層民主建設(shè)的突出瓶頸，能否破解這一瓶頸成為推動(dòng)基層民主健康發(fā)展的重點(diǎn)所在。
基層民主建設(shè)中的非均衡性
當(dāng)前，基層民主建設(shè)中的“非均衡性”逐漸顯現(xiàn)，且日益影響基層民主發(fā)展的整體績(jī)效?？傮w上看，這種非均衡性主要表現(xiàn)在三個(gè)層面。
其一，內(nèi)容非均衡。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是基層民主的四大核心內(nèi)容，推動(dòng)其均衡發(fā)展是基層民主的內(nèi)在要求。這是政策文本的原初設(shè)想。然而在實(shí)踐中，這“四大民主”卻明顯表現(xiàn)出失衡：重選舉、輕決策、弱管理、難監(jiān)督的情況十分常見(jiàn)。在很多地方，人們把大量的精力和注意力放在選舉上，至于選舉后的治理問(wèn)題則沒(méi)有得到應(yīng)有重視。在一些社區(qū)，選舉總是轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但選舉之后卻是冷冷清清、無(wú)人問(wèn)津。客觀而言，在基層民主的發(fā)展譜系中，選舉當(dāng)然具有舉足輕重的地位，它不僅是基層民主的“敲門磚”，而且是基層民主的“拱頂石”，但是過(guò)于傾向這一維度而忽略其他層面，必將導(dǎo)致基層民主整體績(jī)效的低下。事實(shí)上，在不少地方，只重視選舉而忽略決策、管理和監(jiān)督，結(jié)果是非常糟糕的：有些地方雖然選出了村居干部，卻無(wú)法保障他們按照民眾的意愿行事；有些地方雖然建立了村民代表會(huì)議制度、村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)以及公開(kāi)說(shuō)事、議事制度，但是真正有效運(yùn)行、發(fā)揮實(shí)際作用的尚不多見(jiàn)。這些難題不僅帶來(lái)了社區(qū)民主生活的日漸蕭條，而且為村官貪腐埋下了伏筆，進(jìn)而阻礙了基層民主的整體性發(fā)展。實(shí)際上，民主的要義不僅僅在于行使選舉權(quán)，還包括對(duì)公共事務(wù)的治理，以及防止治權(quán)的僭越和濫用，防止決策失誤。
其二，主體非均衡。“人民當(dāng)家作主”的民主體制設(shè)計(jì)本身就預(yù)設(shè)著人民群眾是基層民主的當(dāng)然主體，但囿于民主建設(shè)起步較晚和傳統(tǒng)政治文化的潛在影響，當(dāng)前中國(guó)基層民主建設(shè)實(shí)踐中，政府的影響卻更為明顯。尤其是鑒于基層民主經(jīng)驗(yàn)的不足，政府可以充當(dāng)啟蒙者、引導(dǎo)者和規(guī)訓(xùn)者。當(dāng)然，過(guò)多的介入難免存在“過(guò)猶不及”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)證明，政府的過(guò)度介入有時(shí)會(huì)帶來(lái)民眾的遲疑乃至惰性，進(jìn)而導(dǎo)致民眾力量弱化、參與遲鈍、合作不足等困局。在一些地方，無(wú)論是選舉還是日常的社區(qū)治理，忙碌的身影多是基層干部，理應(yīng)充當(dāng)主角的居民反成了配角。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較為有限和社會(huì)結(jié)構(gòu)不盡合理的當(dāng)前，推動(dòng)基層民主發(fā)展既需要政府自上而下的主導(dǎo)推動(dòng)，也需要公眾自下而上的積極參與。保障基層民主的原生動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展，是非?，F(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。
其三，區(qū)域非均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主之間的關(guān)系一直是比較政治研究的重點(diǎn)話題。半個(gè)多世紀(jì)以前，李普賽特通過(guò)定量研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主之間存在正相關(guān)關(guān)系，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國(guó)家，越有可能建立持久的民主。盡管這一結(jié)論飽受爭(zhēng)議，但經(jīng)濟(jì)水平對(duì)民主發(fā)展會(huì)產(chǎn)生深刻影響的客觀事實(shí)并不容否認(rèn)?？焖俚慕?jīng)濟(jì)建設(shè)可以從激發(fā)公眾的民主訴求、拓展民主渠道、優(yōu)化民主路徑等方面推動(dòng)民主政治發(fā)展。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)特征就在于區(qū)域發(fā)展極不平衡。從實(shí)踐看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的這種不平衡性已經(jīng)滲透到民主場(chǎng)域：總體上看，發(fā)達(dá)地區(qū)基層民主的實(shí)踐形態(tài)、可持續(xù)性、績(jī)效水平及發(fā)展空間等都走在落后地區(qū)前面。當(dāng)然，這是一般層面的研判，并不意味著落后地區(qū)的基層民主在所有方面都遜于發(fā)達(dá)地區(qū)。
推動(dòng)基層民主協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)
“非均衡性”的基層民主情勢(shì)已經(jīng)成為中國(guó)民主發(fā)展進(jìn)程的絆腳石。破解這一難題的著眼點(diǎn)在于瞄準(zhǔn)基層民主的兩大關(guān)鍵——人和事?！叭恕痹谟诮鉀Q民主主體的不均衡問(wèn)題，“事”則在于解決選人之后的治理問(wèn)題?；诖?，以下三個(gè)層面值得關(guān)注。
第一，構(gòu)建有助于促進(jìn)民眾參與的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。民眾參與基層民主之所以乏力，一個(gè)重要原因在于尚未形成彼此互信的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，繼而失去了民主參與的動(dòng)力。要解決這一問(wèn)題，就應(yīng)該從構(gòu)建有助于促進(jìn)民眾參與的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)著手。社會(huì)資本是在一個(gè)共同體中，推動(dòng)共同體成員進(jìn)行橫向社會(huì)組合，繼而實(shí)現(xiàn)公共參與和社會(huì)繁榮的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)。實(shí)踐表明，一個(gè)共同體的社會(huì)資本越豐富，公眾民主參與的意愿和動(dòng)力就越充足。那么，如何充實(shí)社會(huì)資本存量呢？這首先要正確區(qū)分傳統(tǒng)社會(huì)資本與現(xiàn)代社會(huì)資本，這是夯實(shí)社會(huì)資本之于基層民主之基礎(chǔ)地位的前提。傳統(tǒng)社會(huì)資本是指因家庭、家族等而成的，以血緣、地緣、業(yè)緣為紐帶的同學(xué)、同鄉(xiāng)、同事等“人格信任”或“特殊信任”。這種社會(huì)資本雖然體現(xiàn)了密切的人際關(guān)系，但卻是相對(duì)封閉的，延伸半徑非常狹小，而且容易產(chǎn)生盲目服從、依附性人格。這不利于政治生活中的公開(kāi)透明、平等競(jìng)爭(zhēng)等民主特質(zhì)，“人情法則”也容易因此盛行。現(xiàn)代社會(huì)資本則是以現(xiàn)代公民的權(quán)利和義務(wù)為基礎(chǔ)，著眼于更廣泛、更開(kāi)放的普遍信任和合作。因此，在要努力推動(dòng)基層民主協(xié)調(diào)發(fā)展的當(dāng)前，最需要做的乃是積極發(fā)揮現(xiàn)代社會(huì)資本的作用，進(jìn)而克服基層民主發(fā)展中的集體行動(dòng)困境、激發(fā)民主參與的動(dòng)力、增進(jìn)民主績(jī)效。
第二，妥善應(yīng)對(duì)“選舉后的治理難題”。選舉在基層民主建設(shè)中確實(shí)非常重要，但選舉后的治理難題同樣值得重視。這一方面源于基層政權(quán)對(duì)“四大民主”的不同態(tài)度，另一方面也同基層社會(huì)的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)、過(guò)分強(qiáng)調(diào)理性計(jì)算以及個(gè)體化特征日漸明顯密切相關(guān)。不論原因?yàn)楹?，結(jié)果卻一樣：后選舉的治理難題已經(jīng)成為制約基層民主發(fā)展的重要阻礙。因此，需從構(gòu)建多元主體合作共治的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)入手，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民眾以對(duì)話、協(xié)商方式就公共事務(wù)達(dá)成共識(shí)，在此基礎(chǔ)上處理區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治。在此過(guò)程中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是重中之重——農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅僅是提供公共服務(wù)的載體，還是增進(jìn)村莊認(rèn)同的有效平臺(tái)。為此，需要加強(qiáng)村莊提供公共福利的能力，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的凝聚力和村民歸屬感，增強(qiáng)村民的安全感，培育起同村莊休戚與共的命運(yùn)感、認(rèn)同感和歸屬感；實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)活動(dòng)經(jīng)?；椭贫然?，擴(kuò)大村民交往范圍，增進(jìn)村民間的交流和互信，形成廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)村莊認(rèn)同感。
第三，采取分類應(yīng)對(duì)舉措。對(duì)于基層民主建設(shè)中存在的區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，需要采取分類應(yīng)對(duì)舉措，適時(shí)推動(dòng)。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講，在基層民主建設(shè)所需要的硬件支撐條件已經(jīng)到位的情況下，需要突破的是進(jìn)一步深化民主的內(nèi)涵，提升民主主體的參與技能，構(gòu)建積極的民主參與文化。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講，硬件與軟件都較為落后，既需要建設(shè)好基層民主建設(shè)所需的硬件平臺(tái)，如公共服務(wù)中心；也要激發(fā)民眾的民主意識(shí)，并采取形式多樣、內(nèi)容豐富的民主載體，開(kāi)展民主訓(xùn)練。
（本文系江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心2015年度資助研究項(xiàng)目成果）
作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué) 2016-06-29
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