原標題：湖南新田縣農地經營權抵押貸款試點定點著陸
——對創新扶持新型農業經營主體流轉“農地”經營權抵押貸款的探索與實踐
新田縣位于湖南南部，是國家扶貧開發工作重點縣。2014年，新田被湖南省確定為全省“農村土地確權頒證和農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣”。2015年12月，經全國人大常委會會議授權被國務院指定為全國農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣。試點工作開展兩年多來，全縣相關職能部門積極探索、大膽實踐、經過反復地調查論證，成功地設計出了“農村土地經營權流轉證”，有效地破解了利用土地經營權利進行融資抵押的問題，使新型農業經營主體“貸款難”問題迎刃而解，為農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作成功著陸奠定了堅實的基礎。
一、基本思路與探索構想
農村土地確權頒證是新中國成立以來又一次全新的“土地革命”。表面看，對農村土地進行確權頒證是為了激活土地要素資源，拓寬“三農”融資通道，撬動銀信資金大面積返哺農業和農村經濟；從戰略的高度看，它是破除自給自足的小農經濟，促進傳統農業向現代農業轉型的劃時代變革。改變現有單個的、獨立的、分散的農耕模式向以新型農業經營主體為載體的農業組織體系轉軌，意義深遠。農民不富、國家難富；農村不強、國家難強；農業不興、國家難興，這也是民族振興，國家富強的必由之路。
厘清了認識問題，就要著手解決“怎么做”的問題。在經過大量的調查摸底和探索論證后，新田縣將試點工作的重點落在新型農業經營主體這個全新的農業支架上。經過調研分析，單個農戶憑《農村土地承包經營權證》貸款置業、創業在我國南方地區不具有廣普性。南方地區農村普遍現狀是青壯年勞力外出務工，農村留守均為老人、婦女和兒童，大片田地閑置、荒蕪，且單戶農戶人均地少，抵押價值不大。特別是當前涉農金融機構在構建農村信用體系的過程當中，對單個農戶的授信放款都要超過其用田土承包經營權證抵押發放的貸款，所以，依靠農戶各自為陣，以證為貸，雖然是農村土地確權頒證的目標之一，但相對南方地區來講，難以有效帶動“三農經濟”整體發展。
那么，如何做好做活新型農業經營主體流轉土地經營權后，從根本上來解決憑經營權抵押融資“瓶頸”這篇大文章呢？對此，新田縣從源頭問路，著力探討可行性路徑，即從農戶入手，推行自愿、情愿、甘愿的合作框架模式，實踐證明這條路困難很大。一方面，新型農業經營主體從農戶手上流轉土地經營，導致承包權與經營權分離，由于傳統古樸的思想根深蒂固，絕大多數農戶不愿意將自己的農村土地承包經營權證拿出來，為經營主體辦理抵押貸款，生怕證件離手失去屬于自己應有的權利；另一方面，即使農戶愿意出證為新型農業經營主體辦理抵押過戶，但由于大量流轉土地來自千家萬戶，一筆貸款如果涉及到數十戶甚至數百戶農戶出證抵押登記過戶也是很不現實的事情。不僅工作量大，而且手續煩瑣，因而使新型農業經營主體依托農戶持證抵押融資的“通道”受到“梗阻”。其次，該縣又設計了權屬變更的模式來推動試點工作的開展，即采取小證變大證的方法來解決新型農業經營主體的貸款抵押問題。這種創新思路就是將經過流轉的單個農戶的承包經營權證集中起來換成以新型農業經營主體為承包經營權證持有人的“大證”。待經營權流轉期限到期解除合同之后再將原有承包經營權證歸還農戶。實踐證明，這種思路探索過程中仍然無法前行。一是農戶不愿意，自己持有的權屬證明變成了別人的名字，打心里不樂意；二是部門不愿意。相關職能部門在查閱有關的政策文件以后找不到政策依據，不敢吃“螃蟹”。三是《物權法》中雖有互換和轉讓土地可申請變更土地承包經營權的表述，但屬于自愿原則，變更權屬名稱的這條路子很顯然也是行不通的。
然而，新型農業經營主體作為傳統農業向現代農業轉型的主要載體，生機和活力日益凸顯，金融需求日瑧迫切，從湖南新田的現狀看，大面積農村土地連片承包集中經營已出現爆發式的蔓延勢頭。做活農村土地融資這篇文章已是刻不容緩。經過反復論證，深入探索分析，大膽地構想，新田縣創造性地設計了《農村土地經營權流轉證》；并出臺《新田縣農村土地承包經營權抵押貸款實施細則》，有效地解決了新型農業經營主體依據流轉土地辦理銀行貸款抵押的問題。
二、具體做法與操作流程
《新田縣農村土地經營權流轉證》是由新田縣人民政府授權農村土地確權頒證管理部門根據農村土地承包經營權證和農村土地流轉合同向新型農業經營主體再次確權認可土地流轉權利而頒發的權屬證明。隨著《新田縣農村土地經營權流轉證》和《農村土地經營權他項權證》的頒發，新型農業經營主體利用農村土地流轉權抵押貸款的問題迎刃而解。按照委托流轉——集中土地——簽發合同——頒發《流轉證》——辦理貸款的程序運作。為此，該縣還專門繪制了頒證流程圖和貸款流程圖，整個過程一目了然，具體操作過程主要反映在下面三個方面：
1、土地流轉。在保障廣大農民群眾利益和尊重農民意愿的基礎上，引導推動農村土地向新型農業經營主體集中化流轉。目前整個新田縣共有12個鄉鎮379個行政村。耕地面積32萬多畝，已經流轉經營權的耕地有17萬多畝，占比在50%以上。農村土地規模流轉主要采取三種模式。一是由農戶簽訂委托合同，向村兩委歸集土地，再集中向新型農業經營主體流轉；二是由農戶將土地流轉給信托公司，再由信托公司向新型農業經營主體流轉；如新田縣金陵鎮成立了“信達農村土地承包經營權流轉信托公司”；三是引導和鼓勵農戶成立農村土地流轉合作社，以土地入股，自主參與新型農業經營主體的生產經營活動，更好地享受土地經營權的流轉成果。
2、頒發證件。新田人民政府授權農村土地確權頒證管理部門向持有《農村土地流轉合同》的新型農業經營主體頒發《農村土地經營權流轉證》。如：2014年9月28日，新田縣農村經營管理局首次向境內富硒蔬菜基地——東升農場頒發了5000余畝的《農村土地經營權流轉證》，為這一新型農業經營主體辦理抵押貸款提供了合法的權押證明。
3、辦理貸款。新型農業經營主體憑《農村土地經營權流轉證》向涉農金融機構提出貸款申請，并在農村土地確權頒證管理部門下設的農村土地流轉中心辦理抵押登記過戶手續。以《農村土地經營權他項權證》的形式變更權屬名稱，抵押給涉農金融機構辦理抵押貸款。原證由土地流轉中心集中統一管理，待款項還清再交還給新型農業經營主體。經營權流轉到期解除合同以后，由確權頒證管理部門收回流轉證予以吊銷。2014年9月30日，新田縣農村商業銀行向境內東升農場5000畝流轉土地（期限30年）直接授信3000萬元，并發放首單抵押貸款200萬元，在湖南省范圍內實現農村土地承包經營權抵押貸款零的突破。2016年4月22日，新田縣再次集中啟動授信貸款儀式，向轄內20家新型農業經營主體開設綠色信貸通道，首次實現全國人大授權以來的定點突破，為湖南省承包土地的經營權抵押貸款試點工作積累了寶貴的經驗。
三、基本成效與工作經驗
《農村土地經營權流轉證》的設計出臺，從根本上解決了試點過程中面臨諸多困難和問題，無論是觀念上的還是政策上的“瓶頸”都得到了有效的破解。它不僅具有實用性、可操作性。同時，也具有前瞻性和廣普性，特別是對當前全國農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作具有很強的借鑒意義和推廣價值，是完全可以復制的。從實踐的層面看，主要是較好地解決了以下幾個方面的問題：
1、解決了新型農業經營主體融資抵押的問題。《農村土地經營權流轉證》的產生，有效地解決了新型農業經營主體“貸款難”的問題，為推動農業和農村經濟的發展進行了創造性的構想。有了流轉證以后，涉農金融機構可以根據新型農業經營主體的投入規模，產業發展狀況，流轉期限等要素經評估機構評估結果，一次授信，根據需要分批次貸款，隨要隨貸、隨用隨還；十分方便、快捷，且融資成本低，從而全面有效地解決了新型農業經營主體的融資問題。2016年4月22日，新田縣人民政府自2015年12月27日全國人大授權之后，首次搭臺集中啟動儀式以轄內涉農金融機構為主體，集中向20家新型農業經營主體以《農村土地經營權流轉證》為抵押，集中授信貸款額度3350萬元。實踐證明，《農村土地經營權流轉證》就是涉農企業利用流轉農村土地經營權向涉農金融機構進行融資貸款的一個操作平臺，這個平臺是銀企雙方無縫嫁接的支撐點，沒有這個平臺，融資的通道很難打開。
2、解決了政策層面的合規性問題。《農村土地經營權流轉證》符合《物權法》等相關法律的規定，在法理上是可行的，新田縣人民政府也愿意大膽的創新實踐，特別是2015年12月27日，經全國人大常委會會議授權以后，《物權法》和《擔保法》的相關條款在試點地區試點期限內暫時停擺，更為試點工作開通了綠色的法律通道，新型農業經營主體申請辦理《農村土地經營權流轉證》的熱情高漲，至2016年2月底，在新田這樣一個只有43萬人口的小縣城，各類農民專業合作社達到了269家，還有近百家的家庭農場也在高速地運轉。通過土地經營權融資的這篇文章被有效地激活了。
3、解決了農民群眾的思想認識問題。《農村土地經營權流轉證》出來以后，廣大農戶的《農村土地承包經營權證》仍然由農戶自行保管，也不需要農戶在新型農業經營主體辦理抵押貸款時提供簽字畫押手續，避免了農民群眾潛在的排斥意識。老百姓認為證還在自己手上，土地還是自己的，只是轉租給別人經營而已。但是這個問題在具體的操作過程中對于參與土地流轉的農戶在簽訂委托流轉合同的時候，必須在合同上明確標明土地流轉期間不僅經營權還有其相關的附屬權利包括自主經營模式、融資抵押權等等都要一并流轉，以防止單個的農戶在土地流轉之后，又持證到涉農金融機構辦理抵押貸款，從而出現重復抵押的現象。
4、解決了農民群眾的脫貧問題和就業問題。新型農業經營主體憑《農村土地經營權流轉證》抵押貸款，方便、快捷；從根本上解決了困擾經營主體壯大發展的資金難題，客觀上開辟了農業產業做大做強的綠色通道。廣大的農民群眾在流轉了土地經營權以后，還可以就近進入新型農業經營主體就業。這樣，農民群眾不僅有了自己的承包地租金收入，還有了自己的工資收入，如新田縣東升農場固定用工在數百人，都是附近的村民，且平均年齡達到了65周歲，因土地流轉產生的租金收入每畝在500——600元左右，村民做工的月均收入也在1600——1800元左右，同時還有一定的紅利收入，老百姓干事的積極性很高，從一定的角度進行客觀的剖析，這種主體經營模式不僅解決了老百姓的就業問題，還有效地解決了農民群眾的脫貧問題，據調查：目前在工商注冊的涉農企業，農民專業合作社和家庭農場等將近400多家的新型農業經營主體發展的產業模式當中覆蓋了全縣近60%的農村貧困人口，“農地”經營權的大面積流轉，既有效地扶持了農業產業，又高度契合了精準扶貧工作。同時，還提升了農民群眾的幸福指數，如：那些賦閑在家的老人因缺少運動，身體小毛病頻發，而進入農場干一點輕巧活，剪剪草、看看蔬菜長勢等，心情好了，身體也硬朗起來了，還有了一筆可觀的收入。更為可喜的是，經營主體在壯大發展的過程中，將其中的一部分利潤返哺社會。如：新田縣東升農場還在村里辦起了敬老院，對老、弱、病、殘的群眾集中贍養，從而促進了社會的和諧穩定；提升了農民群眾的幸福指數，為新型農業經營主體的多元化發展、全方位輻射開辟了一條好的路子。
四、試點體會與思考建議
農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作由于沒有現成的模式，國家允許先行先試，并通過權力機關授權設立試點區探索實踐，在長達兩年多的試點過程中，我們深刻地感受到試點工作除了當地政府高度重視、高位推動、高標推進這個大的前提外，還有幾項具體的工作需要引起決策層面的深度關注。
（一）基礎配套要健全。要建立統一的農村土地信息數據系統，實現聯網查詢，要有全套的農村土地流轉交易平臺。設立縣（市）、鄉鎮、村三級土地流轉中心或流轉服務站。完善農村土地流轉價格引領機制，健全農村承包土地經營權抵押登記和評估交易體系，搭設集中統一的業務交易平臺，由承貸主體和交易中心合署辦，從而提供基礎支撐。
（二）信貸政策要優惠。優惠的貸款政策是推動農村承包土地的經營權抵押貸款最好的“鋪路石”和“導火線”。此類貸款的發放要區別一般性的經營性貸款。不僅要在政策上傾斜，還要在投放環節上簡化手續。新田縣《農村承包土地經營權抵押貸款實施細則》明確規定“農地”經營權貸款原則上執行基準利率且上浮最高不準超過基準利率的20%。同時，承貸過程原則上不準超過5個工作日，高效、快捷地解決新型農業經營主體的融資難題。
（三）宣傳示范要到位。不論是優惠的信貸政策，還是農村土地的抵押權利，都要向農民群眾講清楚。要讓老百姓真正明白農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。要特別強調經營權流轉以后，連同土地上的附屬權利一并流轉，但所有權和承包權沒有發生改變。同時，對單個農戶持《承包經營權證》辦理貸款的也要將貸款流程宣傳清楚，以方便老百姓快速融資。
（四）防控措施要備齊。“農地”經營權抵押貸款具有一定程度的風險，這是不言而喻的。作為弱勢產業和板塊，有其特殊性。如何防范這些風險，不能把擔子全部壓在金融機構身上，這樣的話，不利于試點工作的開展。因此，鑒于農業產業的特殊性，應該全方位地備齊防控體系。要采取政府兜一點、承貸機構挑一點、經營主體補一點的模式構筑保障體系。因此，政府出面設立“農村承包土地經營權抵押貸款風險補償基金”專戶。金融機構按一定的比例稅前預提，稅后抵扣補充一部分，經營主體從國家各類優惠補貼中拿一部分來共同承擔風險。同時農業保險和擔保公司也要全速跟進，多角度解決“農地”經營權抵押貸款的潛在風險。
（五）創新方式要鋪開。試點證明《農村土地經營權流轉證》很好地解決了新型農業經營主體抵押貸款的問題，具有很強的針對性、實用性和可操作性，是可以推廣和復制的。因此，我們認為這種方式不能僅僅停留在各級地方政府認可的層面，只是在特定的行政區劃內受到法律的保護。而應將其上升到國家層面統一印制全國性的《農村土地經營權流轉證》、配合全國統一的農村土地信息數據庫系統聯網查詢。同時，并統一印制規范性的農村土地經營權流轉合同，在全國范圍內規范操作，就像農民手上的《農村土地承包經營權證》一樣，認可《農村土地經營權流轉證》的法律屬性，這樣既能有效地激活農村土地快速流轉的積極性，又為新型農業經營主體快捷融資，促進我國農業產業提質、農民增收，實現傳統農業向規模化現代農業轉型開辟了一條嶄新的路子。
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心月刊《研究與決策》2016年第7期
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