改革開放30多年，農民工群體政治權利實現問題及其潛在的政治影響，一直沒有受到應有的重視和闡釋。或者說，對農民工群體基本權利保障方面關注較多，比如，生存權、勞動權等關注比較多，而對農民工群體政治權利實現問題，卻關注不夠、也不多。基本權利的獲得，非常重要，但如果沒有政治權利的實現，即便獲得基本權利，也難以得到保障，甚至得而復失。改革開放以后，進城務工的農民成了“農民工”，在社會學意義上，成為身份群體或利益群體，并表現出階層化或階層固化①的趨向。其分層標準來自于他們的社會地位、職業和收入的相似或相近，因此而產生的認同感和歸屬感以及趨同的價值觀，而階層屬性則來自于其先賦的戶籍身份——農民，以及由城鄉制度性歧視所造成的一系列權利不平等事實。
農民工首先是一個身份群體，其次才是一個社會職業群體。這個身份群體的社會意義或政治法律意義，源自1958年的戶籍制度。由戶籍制度所構成的城鄉二元分治體系，是由一系列制度做支撐，比如農業集體化、人民公社、城鄉資源分配體系等。這一切制度安排在改革開放以后塑造了一個特殊群體——農民工階層。
不能想象，在一個現代國家中，政治權利不平等的群體或階層能夠成為政治發展的穩定力量；同樣不能想象，不從體制上消除政治權利不平等，就能夠把農民工這個受歧視性政治經濟社會制度排斥的社會群體穩定在政治發展的體制結構當中。
一、作為社會階層的農民工群體
農民工群體的出現始于改革開放。由如下制度變化所推動：第一，農村家庭聯產承包責任制的實施。這個制度不但使農民解決了溫飽，而且使農村出現大量剩余勞動力。第二，鄉鎮企業的興起。家庭聯產承包制能夠使農民解決溫飽，但不能使農民富裕起來，大量剩余勞動力開始進城務工，鄉鎮企業由此興起。②第三，因大中城市發展和就業機會產生的拉動效應，同時，鄉鎮企業的衰落③，農民剩余勞動力資源向大中城市集中。
從上世紀80年代以來，尤其是本世紀以來，農民工群體規模一直處于增長態勢。根據國家統計局抽樣調查結果，2014年全國農民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9％。其中，外出農民工16821萬人，比上年增加211萬人，增長1.3％；本地農民工10574萬人，增加290萬人，增長2.8％。
同時，農民工群體流動范圍也在不斷擴大。根據國家統計局2014年全國農民工監測報告，流入地級以上城市的農民工比重繼續上升。在外出農民工中，流入地級以上城市的農民工10885萬人，占64.7％，比上年提高0.8個百分點。其中，8.1％流入直轄市，比上年下降0.4個百分點；22.4％流入省會城市，比上年提高0.4個百分點；34.2％流入地級市，比上年提高0.8個百分點。跨省流動農民工77％流入地級以上大城市，比上年提高0.4個百分點；省內流動農民工53.9％流入地級以上大城市，比上年提高1個百分點。
所謂農民工群體，是從事非農產業的、生活和工作在城鎮中的、基于相近的社會地位、職業、收入的農民社會群體。⑥這是一種準群體(quasi group)，亦即具有相同身份特征的人群，它表述的是一種身份類別⑦。換言之，這個群體沒有內在的組織結構，沒有明確的群體界限，是具有某些相似性的社會成員的聚合體，或稱農民工群體。
但農民工群體不能簡單地等同于工人階層或農民階層，或者說，從農民工群體現實的社會屬性上看，他無疑已經是一個社會階層。作為一個階層的農民工群體，所依據的衡量標準，不惟是經濟標準，而是多元的標準。韋伯的社會分層有三個基本維度：財富和收入(經濟地位)、權利(政治地位)、聲望(社會地位)。三種地位并不分立，交織在一起。⑧但不管用什么標準，農民工群體都不是“產業工人的重要組成部分”⑨，同時，農民工盡管身份是農民，但他又不屬于農民階層，它本身已經是一個具有多種相似性的類別群體。也就是說，盡管農民工是從農民階層分化出來的，但產生了許多不同于農民階層的特征。從職業形式(從事第二產業或第三產業的生產活動)、勞動時間(在城市從事非農業的工作時間要長于在農村勞動的時間)、經濟來源(以工資收入為主)、生活方式(工作節奏和生活節奏是屬于城市的)、社會地位(高于農民，低于市民)等方面上看，農民工的主體在農村社會是一個異于農民的階層，在城市社會也是異于城市居民的階層。⑩因此，農民工群體已經獲得了自身作為一個階層的特征和屬性。
但只從社會分層的上述標準來判斷中國農民工的階層地位，并不能反映農民工群體的現實社會屬性的本質。也就是說，農民工階層的主要分類標準不是行業、職業，而是戶籍身份。亦即，農民工階層與其他階層的不同是，它是從農民階層分化出來的，它還是一個身份群體。農民工階層的特殊性在于，他還是韋伯所說的“身份群體”(status group)。韋伯認為身份是人們相互之間所作的主觀聲望評價，身份群體則是由“社會評價”所制約的聲望決定的。身份群體的基礎有三種：第一，生活方式；第二，正式的教育；第三，出身的聲望或職業的聲望。相似的生活方式、教育背景、家庭出生是造成同一身份群體中成員具有相似性的原因。韋伯認為身份群體至少要有上述三個方面之一為基礎。(11)在這個意義上講，農民工階層的同質性、相似性以及先賦的戶籍身份，使他們成為一個有別于其他階層的類屬群體或身份群體。但與韋伯的社會身份群體不同，中國農民工的身份群體屬性源自于體制原因，這更具有實質性意義。因為，一般而言，身份群體是由那些分享著共同的生活方式和行為模式而且具有類似聲望地位的人所組成，他們之間更能夠形成具有實質性互動意義的社會關系。但中國的農民工階層，其生活方式和行為模式的形成，受到體制——土地制度與戶籍制度的形塑。因此，必須從中國農民工的身份群體屬性來理解其作為一個社會階層的意義，從而不至于忽視或無視賦予這個階層的巨大不平等和不公正事實。
進一步講，農民工階層的身份群體意義，源于社會資源(經濟資源、政治資源、文化資源等)占有的不同，并且，這種不同是建立在法律、法規基礎上的制度化的社會差異體系之上。新中國成立后，國家試圖通過一種有效的制度安排，在社會中建構一種“人工維持的秩序”(12)。1958年的《戶口登記條例》使戶籍制度成為城鄉分治的制度基礎。《條例》以法律形式規范了全國的戶口登記制度，規定了控制人口遷徙的兩項基本制度——戶口遷移的事先審批制度和憑證落戶制度。《條例》頒布的目的，是為了控制農村剩余勞動力過多流入城市，緩解城市中糧食供求矛盾和城鎮住房、交通、就醫的壓力。但作為國家工業化、現代化發展戰略一部分的戶籍制度，“1958年條例存在一種邏輯的悖論，一方面，國家極力希望更快地在城市發展工業，另一方面，戶口政策又試圖限制工業勞動力增長，控制農民進城；國家只關注農業增長，而限制了農民在農村外的發展機會”(13)。戶籍制度從最初的“人口注冊登記和人口數據統計”管理功能演變為控制公民個人的遷徙和居住自由以及接近和占有資源權利的制度安排，并最終以行政和法律的方式固定下來的城鄉二元利益格局體系，進而形成城鄉居民身份等級制度。但這種身份性等級以國家法律的方式來強制推行，且普及到社會的幾乎所有的人，具有一種“前現代”的農耕社會性質，并且這個制度又是很明顯的具有國家資本積累的功能，這在近代化以來的國家發展歷程中并不多見。
也就是說，農民工階層不是一個社會職業群體，而是一個具有先賦性的社會身份群體。社會分層的本質是關于人們之間的利益或資源占有的關系。但由法律制度固定下來的社會分層，或由制度設置所造成的社會分層，從而形成的社會經濟地位差別，如此形成的社會階層，就具有先賦性社會屬性。換言之，農民工階層的特別意義就在于，他受到兩大制度——土地制度與戶籍制度——的制約，其權利具有先賦性的不平等制度因素，這造成他們進入了城市，但不能融入城市；離開了農村，卻仍然保留著與農村的某種制度性聯系，他們因受制度限制而非城非鄉，亦城亦鄉，非工非農，亦工亦農，游走于城鄉之間，不僅是社會邊緣人，也是政治邊緣人。在上述意義上，農民工階層的出現和存在是一個歷史現象，是社會制度和社會政策不平等的產物。因此，所謂“農民工階層”，其特殊性在于，這個社會身份群體被體制賦予了所有的社會不平等的實質意義。
二、政治權利意義上的農民工階層
如前所述，戶籍身份是農民工階層的一個獨特的社會屬性，這是分析農民工階層政治權利現狀的一個基本出發點。
根據戶籍身份實行屬地管理，是造成農民工個人權利與社會權利分離的制度原因。我國居民只有在個人與戶籍相吻合時，才會享有各種合法的權利，其中包括個人權利、政治權利、經濟權利、社會權利等。農民工是一群離鄉離土的農民，從農村流動到城市工作，但又無法融入城市，與農村的家庭、土地仍然保持聯系，驅使他不得不奔走于城鄉之間。這造成農民工階層個人權利與社會權利的分離。一方面，農民工應該享有的政治權利、受教育權、社會保障權、甚至勞動權滯留在鄉村，就其政治權利而言，其不在城市而是在鄉下；另一方面，在城市政治生活中，農民工不能享有選舉權或被選舉權，沒有自己的政治代言人。也就是說，在城市的農民工階層是一個沒有政治權利的群體。比如，在城市社會，農民工沒有對自己生存利益相關的社會事務的話語權，沒有合法的、制度化的利益表達渠道。(14)總之，在城市政治生活中，農民工階層與政治沒有任何制度性聯系，在城市公共事務方面幾乎沒有任何政治權利和政治影響力。
第一，無政治群體。1.處于城市政治社會生活之外。市場化導致社會流動，社會流動是指社會階層結構中垂直的地位流動。農民工階層正是在流動中產生了與農民階層的區別。在城市，農民工期望通過尋找新的職業，獲取新的資源，以改變其社會地位。但因城鄉分治的社會制度和社會政策，農民工不能通過社會流動改變其處于城市社會底層的階層地位，大多數農民工無法實現向上流動，改變不了其城市社會底層的現實和處于城市政治社會生活之外的處境。2.政治權利虛化。農民工既沒有獲得居住地或工作地的選舉權和被選舉權，又沒有實質性地參加戶籍所在地(農村)的選舉，他們的政治權利被懸置起來。一方面，在城市，農民工沒有利益的關懷和權利的牽掛，換句話說，農民工在城市中并沒有屬于自己的利益和其他社會權利，不能產生“參與所產生的利益大于所消耗的利益”(15)的結果。因此，他不會關注其政治權利的存廢，他的參與意愿也不會高。當下試圖通過一系列形式化的程序(取得戶籍所在地選區的選民資格證明等限定條件)將農民工在農村的政治權利——選舉權與被選舉權——轉移到城市，沒有任何實質意義。城市對農民工不提供任何資源性保護和支持，比如，由戶籍制度所決定的醫療、社保、教育等資源分配問題，在如此情況下，這樣的選舉權獲得就沒有實質意義。另一方面，由于農民工的生活和工作在城市，農村——其戶籍所在地，已經不是其生活共同體和利益共同體，對農村政治生活參與與否，其政治權利存廢，也無任何實質性意義。3.被排斥在城市公共生活之外。城鄉分治所形成的封閉性社會關系，造成城鄉居民社會心理文化的互斥，形成封閉性社會關系。社會關系的封閉性在于“根據它的主觀意義和它的約束規則，有某些特定的人群被排除在外了，或者其參與是有限的，或者其參與是附加了條件的”(16)這就形成了一種彼此之間封閉性社會關系，一般表現為，城市對鄉村政治、文化、經濟的排斥而產生的人的等級觀念的歧視，造成城市與鄉村的對抗和不信任，繼而限制了社會整合的深度和廣度。也就是說，有關城市政治生活中的任何公共議題，農民工都無法、也無權參與其中。
第二，體制內不容納，體制外非組織化。一方面，城市的各種組織和團體對農民工排斥，沒有正式社會組織的依附，不能加入所在企業的工會組織或即使參加也被編外登記，享受不到正式職工工會會員的同等權利，鮮有機會得到任職、培訓、升遷等方面的待遇，沒有擔任公職的權利，等等，概言之，他們被排除在公共組織的關照之外。另一方面，由于政策、制度的限制，體制不提供保護性資源，自身又沒有組織資源，不能享有與城市職工平等的結社權，農民工不能建立自己的行業組織、工會組織，沒有一個集體性的維護自身權益的正式組織。在社會分層意義上，擁有組織資源的多少是決定社會群體及其成員在社會體系中的地位層次結構和社會等級秩序的重要因素。而作為社會組織的一種政治參與性組織，是指以直接或間接地影響他人參與政府活動或決策為宗旨、依歸的體制外的社會組織。與政府組織不同，處于社會中的分散的個體通過這些組織來集體表達自己的利益或者價值訴求。(17)農民工缺乏組織資源，處在社會分層結構的最底層。沒有組織起來的農民工，無法形成團體的力量。在城市公共生活中，不能與政府平等對話；在市場經濟中，又不能與資本平等博弈。在權力與資本的雙重壓制下，只能淪落為自身利益受到雙重損害的弱勢階層。在城市沒有組織資源的情形之下，農民工不能不把源自農民社會的基于親情、友情、鄉情等連接起來的初級社團組織復制到城市社會中來，并以此來保護自身和進行抗爭。但這使得農民工階層與城市社會的隔閡越來越深，并呈現結構固化的趨向。
第三，政治權利的喪失與公民權的不平等。公民權是具備公民資格的主體所享有的權利。不論在政治上還是法律上，個體一旦取得公民資格，國家就有義務保障其公民權利的實現，無論其身在何處。而且，公民權并不是單純指一種法律身份，公民權還會帶來經濟利益，這些利益關乎公共衛生保健、教育和社會保障等方方面面，可以稱之為“社會的公民權”(18)。馬歇爾認為，判斷一個人是否具有公民權利，可以看其是否擁有民權(civil right)、政治權利(political right)和社會權利(social right)這三項權利。這些權利彼此之間是互為補充的，比如，擁有政治權利會使在經濟上處于弱勢地位的群體獲得國家提供社會保障的手段，從而導致各種社會權利的擴大。(19)現實的問題是，農民工不僅政治權利缺失，其他社會權利也不完整。比如，農民工階層在勞工權益的維護方面處于無權地位，在勞資關系中，資方通過城鄉身份差別、戶籍制度等降低農民工的議價地位并壓低勞動力成本，導致農民工階層沒有集體談判能力。當然，普通城市工人也存在類似的所謂“低人權”(20)狀況，但與之比較，農民工階層卻是雙重權利(工人權利與農民權利)的不平等，而這個雙重的權利不平等，源于身份歧視和制度歧視。再如，以戶籍制度為基礎形成的二元勞動力市場，使得農民工在就業、工資、基本人權以及政策等方面受到一系列限制和歧視，諸如正式工與臨時工、戶籍工人與非戶籍工人，同工不同酬；而且，同工不同權，進入單位后不被視為單位正式成員，很難享受到現行城鎮職工享有的養老、失業、工傷、醫療和生育五大法定保險項目，等等。總之，農民工公民權的不平等事實，造成其政治權利不能上升為中國政治發展議程上，更無可能促進其政治參與的制度化。反過來說，在不能獲得政治權利的情況下，農民工在其合法權益受損時，通常采取上訪和群體訴求等非制度化方式。但是，由于農民工階層處于自組織狀態，還是一個自在的階層，大多數上訪或群體訴求事件是孤立的，因此，勞資關系的調整主要靠體制內的整合和外部力量的推動，也就是說，在政府、企業和工會(代表工人)的協調勞資關系的三方機制中，農民工階層被排斥在外，在這種情況下，沒有政治權利的農民工合法權益根本無法保障，制度化的勞資關系沒有形成，勞資關系將會日益激化。
總之，農民工階層政治上處于無權地位，在城市，他們與政治沒有任何制度化聯系。這造成農民工階層的組織化程度低下，或者說，農民工群體的政治組織化程度和政治參與水平，基本上處于初級社團的層次上，比如地緣、鄉緣、親緣、血緣等聯結上。概言之，農民工階層整體上還是一個自在的階層而不能成為一個自為的階層，這一切的根源就體現在社會制度和社會政策上。
三、政治發展意義上的農民工階層
農民工階層之于中國政治發展意義，出于兩個緊迫的現實：第一，農民工群體的基本權利狀況堪憂。一方面，老一代農民工的社會保障成為社會政治問題。50歲以上的農民工已超過4600萬(21)，養老保障和社會保障問題日益嚴峻。另一方面，不能分享經濟繁榮的成果，是城市社會的底層。第二，農民工群體的結構變化，一方面，新時代農民工的比例增大(22)，另一方面，農民工受教育程度不斷提升(23)。這兩個現實發展情況要求把農民工階層的權利意識和政治參與提到中國政治發展的議程上。
具體講，農民工階層的政治發展意義基于兩個社會事實：第一，農民工權利的不平等問題。農民工生產剩余價值基本留在了城市，但他們卻不能享有城市的社會保障和公共服務。目前各地在統計人均GDP時，基本上都以戶籍人口為基數，而不將農民工計算在內。(24)這種做法有兩個明顯的弊端，一是這種計算不科學，體現的是地方政府不科學的政績觀。二是將參與勞動的成員排除在人均產值的統計基數之外，是對農民工勞動成果的制度性剝奪。同時，他們又不能與城鎮戶籍人口平等享有醫療、教育、社保等方面的社會權利。第二，農村衰落問題。從人口結構上看，農村社會的主體力量——青壯年大都進城務工，留守的大量婦幼老弱病殘人員，農村已經失去了發展的主體力量；從生產結構上看，由于上述原因，加上小農經營無利可圖，而婦幼老弱病殘人員又不能承擔農業生產和鄉村建設的重任，生產新技術無法進入鄉村；從資源分布上看，衛生、教育、醫療等資源在不斷地向城鎮集中；從村民自治制度發展上看，鄉村治理失去了治理主體——農村青壯年，婦幼老弱病殘人員幾無參與意愿，更無監督能力，村民自治制度已經不能發揮多大社會治理功能和作用。
也就是說，在城市，農民工沒有利益關懷和權利分享，也就不會有認同感和歸屬感，因此，也就沒有出路；而農村，已不是他的生活共同體、文化共同體，更不是他的利益共同體，因此，也就沒有退路。這就是這個階層面臨的現實和現狀。
但更核心的問題是，上述制度事實與社會流動阻塞連在一起，意味著這個階層無法通過社會流動來改變其社會地位。也就是說，社會流動受阻，改變自身狀態的困難，強化了這個群體的無望感，很可能會出現反社會的報復行為。(25)同時，由于農民工個體與城市公共組織的制度化溝通管道幾乎不存在，農民工維權行為不可避免地表現出政治化趨向，并指向公共部門，包括政府在內，比如，通過上訪和制造事件要求仲裁，是為了尋找專斷的權力來解決他所面臨的利益問題，也就是說，他已經假定現行制度化或程序化的設置，并沒有把他包括在內，對他也沒有任何實質性的意義。
然而，上述只是問題的一個方面，只是解釋了社會經濟地位差別或社會地位差別是引發農民工階層政治態度變化的一個原因，反過來說，社會階層固化不能令人信服地解釋農民工階層社會政治態度的形成和轉變。另一個重要的制度原因或制度事實是，作為農民工個體，他在城市沒有任何制度化渠道與公共組織包括政府建立某種溝通協調機制，其政治意義在于“在不同地方個體與公共連接體系阻塞的程度不同，哪里個體和公共的制度化連接中斷嚴重，哪里的社會不滿就更容易轉化成對公共組織的不滿，因為個體無法利用制度化途徑引起公共制度的應責和反應”(26)這是農民工階層社會情緒政治化的直接原因之一。
但是，就農民工階層這個特殊的群體而言，其政治態度的形成和轉變，還必須考慮到一個更深層的體制原因，那就是戶籍身份。與其他社會階層不同，甚至與國外的移民(27)比較，農民工階層是城鄉二元分治的制度現實反映到農民工階層的社會權利和經濟社會地位的不平等與不公正(這也是形成農民工階層的體制根源)，而在城市，農民工階層與政治沒有任何制度化聯系，就使他們的社會不滿情緒不斷地積累起來，對他們來說，城市原來體制的個體與公共組織的組織化溝通，將他們制度性地排除在外，而今，這個體制因為社會利益群體結構的變化已經變得越來越不適應，并且，新的個體與公共組織的組織化又不可以使農民工參與其中。這個群體的政治上的無組織狀態與社會經濟地位的不平等現實同時加諸其身并不斷放大，使得他們的參與要求不能避免地轉化為對現存體制的不滿，并使這種不斷積累起來的社會不滿情緒政治化。
鑒于上述，農民工階層政治權利的獲得對未來中國政治發展的影響，無外乎有兩種可能性：或者成為中國政治發展的毀壞性力量；或者成為中國政治發展的建設性力量。而這兩種可能性，或者是來自農民工階層內部形成政治化的集體行動的結果。或者是來自政府因應農民工階層政治權利訴求并順應當前政經情勢發展而努力推動體制上、制度上改革的結果。
一種可能性：農民工階層政治化，在一定的條件下可能轉化為組織結構嚴密的群體。雖然農民工階層不是一個正式的組織形態，而是具有某些共同的特征和屬性，由身份和等級分化造成的連續性的等級排列群體。但是，如果下列條件得到滿足，農民工階層就會轉化為正式組織：
1.社會身份的不平等造成的權利不平等的制度不能改變。當前，人口城鎮化推進緩慢，與工業化嚴重失衡，根源在與一系列將城鄉分割開來的制度安排，其中戶籍制度發揮著資源占有與分配的功能，它造成的后果是：一次分配不平等，二次分配加大了這種不平等。戶籍制度造成的城鄉居民權利不平等和貧富差距，在當前的城鎮化建設中，不是在縮小，而是在進一步擴大。這些權利不平等包括：一是對農民工經濟權利的剝奪，這包括財產權、平等競爭權利、就業權利，等等。概言之，戶籍制度具有的公民基本權利、政治權利、經濟權利、社會權利的不平等，無不受到一系列社會制度體系支撐而固化下來。二是違背了現代民主社會的基本權利原則，諸如“人人生而平等”的原則、遷徙自由的原則，等等。三是農民工的政治權利無法得到平等保障。政治生活基本上是對城里人開放，對農民工基本上不開放，也就是說，農民工基本上沒有諸如選舉權和被選舉權以及擔任國家公職的權利。
2.社會流動停滯或社會結構斷裂。農民工階層是城市社會底層，并且，大多數農民工個體無法實現向上流動來改變地位，出現所謂“階層固化”，即“不斷定型化的社會結構”，(28)比如，教育作為一個社會流動的主要渠道，正逐漸蛻變為階層固化的再生產機制，窮人越來越難以通過教育實現向上流動。國家和壟斷集團聯手，阻斷了其他階層進一步向上攀登的可能性，這導致階層之間的邊界出現，階層內部認同形成，階層之間流動減少，社會階層可以再生產。后果是，個體抗爭和群體性事件不斷發生。
3.勞工權益不能得到維護。經濟社會變革帶來了農民的流動，也帶來了資本的流動，資本的流動又促進了勞動力的流動，同時，大中城市的工業化和人口聚集效應愈來愈明顯，農業流動人口大規模向大中城市集中。這一切結構性變化意味著原有的利益協調機制必須做出調適，或者說，必須把農民工階層的權益納入當今城市社會新的勞資關系當中。但現實是，原有的利益協調機制失去了常規的功能和作用，而新的利益協調機制還沒有建立起來。農民工被排除在政府、企業和工會(代表工人)的所謂“三方機制”之外，農民工階層沒有集體談判能力；不僅如此，通過城鄉身份差別、戶口制度等降低農民工的議價地位并壓低勞動力成本。同時，以戶籍制度為基礎形成的二元勞動力市場，使得農民工在就業、工資、基本人權以及政策等方面受到一系列限制和歧視。
另一種可能性：農民工階層作為一種潛在的政治力量轉化為中國政治發展的推動力量，取決于如下方面：
1.讓農民工成為公民，實現城鄉居民政治經濟社會權利的平等。農民工成為公民的第一步要先成為市民，而戶籍制度改革是農民獲得市民地位和身份的第一步。現行城鄉二元分割、分治是阻礙農民獲得市民地位和身份的體制根源。如果不徹底改革城鄉二元治理體制，就無法推進城鄉經濟社會的持續發展。比如，由于城鄉二元治理體制的約束，漢中城鄉資源要素難以自由流動和合理配置，人口不能合理集聚，導致其人口城鎮化嚴重滯后于工業化水平。但是，現在各地的所謂戶籍制度改革，制造了很多人為的人口城鎮化率，對城鎮化建設沒有多少益處。比如，漢中高達41.53％的城鎮化率數據明顯高估了實際的城鎮化水平，因為它將居住在城鎮半年以上的本地農村人口和外來農民工都統計為城鎮人口，尤其是地方政府為完成農村居民進城落戶任務，采用行政方式和行政手段“制造”出來的城鎮化人口數字(29)。也就是說，這樣的人口城鎮化率只具有統計學意義上，他們并不是真正意義上的城市居民，他們即使住在城里，也大多(租)住在城中村、城邊村，并沒有真正融入城市，更不能成為城市人。也就是說，城鎮化建設中的戶籍制度改革涉及社會保障、居民身份、產業轉型等制度性和政策性問題，戶籍制度的改革必須與教育、醫療、衛生、社會保障等政策體系的改革同步推進。現實的問題是，戶籍制度改革的制度瓶頸，諸如人口城鎮化難以推進、相關政策體系改革滯后、社會福利待遇不公平，等等，而城鎮化建設的制度瓶頸也在于此。反過來講，如果戶籍制度改革不能在農民身份、公民權利、就業發展機會等社會不平等方面進行突破，那么，城鎮化建設就不能成功，就不能實現城鄉居民的分配公平和分配正義。
2.讓農民工在城市有出路，在農村有活路。中央十三五規劃建議中指出，推進以人為核心的新型城鎮化。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。深化住房制度改革。加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度。(30)這是農民工在城市和農村都有“出路”的政策改革方向。核心是保障轉戶進城農民的切身利益。現實做法應該是，明確保障農民農村宅基地、責任田、承包林等既得利益。同時，相關職能部門應逐步制定出臺相關配套制度，將工作重點放在如何確保轉戶進城農民就業、住房、養老、醫療、教育等保障措施落實到位，要明確規定農民轉戶后在承包期內的承包地、宅基地及山林的使用權和收益權，確保農民落戶進城后即能享受完全的“市民化”待遇。但政策意圖是一回事，能不能在做到，涉及一系列制度建設和社會建設，則是另一回事。比如，當下的城鎮化建設，主要還是地方政府推動GDP增長和財政增長的投融資方式和手段，人口城鎮化率還大大低于工業化率，而且，前者還有通過行政手段人為拔高的(統計學意義上的)城鎮化率。實質上，城鎮化是要實現城鄉一體化，實現全體公民的分配公平和分配正義。涉及的制度領域是城鄉二元結構、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務等方面問題，也就是說，城鎮化是一個關涉諸多政策法律系統的制度建設與社會建設問題。(31)總之，在一定意義上講，城鎮化建設就是要打破城鄉分治結構、建構城鄉一體的社會保障體系、城鄉公共服務均等化、公民權利平等的制度保障，最終實現城鄉居民分配公平與分配正義。
3.推動農民工政治參與制度化建設。基本權利的獲得是實現政治權利包括政治參與權利的第一步。比如，生存權、勞動權等社會權利的獲得，非常重要，但如果沒有政治權利的實現，即便獲得基本權利，也難以得到保障。第二步，即農民工階層獲得參與公共事務權利的關鍵，則是政治參與的組織化與制度化建設。要實現上述變革，第一，城市社會的各種公共組織和社會團體要向農民工開放，要接納或容納農民工階層的進入，成為城市社會組織的一分子；第二，農民工要享有與城市職工平等的結社權，能夠建立自己的行業組織、工會組織，以及如何維護自身權益的正式組織。第三，讓農民工獲得真正的選舉權與被選舉權，能夠利用城市公共機制，伸張并保護權益，有參與城市公共事務和表達意見的權利，使其真正地融入城市社會公共生活領域當中。上述變革的目標，是要農民工個體和公共體制之間建立制度化關聯，并有效發揮連結、代表、協調和應責作用。其意義在于“它廣泛影響著個體的生存利益。這些利益包括：他們依靠公共制度解決問題、避免相互損害的能力，他們通過代表增強自身力量的能力，他們尋求公共衡量標準、要求權威機構幫助的能力”(32)但實現上述權利的前提是，拆除種種體制上和制度上的權利歧視，換言之，如果農民工權利的保障只是停滯在基本生存權的保障上，而不是致力于農民工公民權利包括政治權利的實現上，那么，如此的改革就不可能指望它有什么實質性的意義。
總之，農民工階層政治權利的獲得，大致通過兩個途徑，一個是階層之間展開斗爭的產物；一個是各方社會力量進行政治妥協的產物。前一種結果大多通過革命的方式來達成，后一種結果大多通過利益政治博弈來完成。現實的問題是，避免前一種情況的出現，同時致力于后一種情況的實現。因此，第一，自上而下地由政府或政治精英主導來推動體制改革，改革歧視性的社會制度和社會政策，包括城鄉二元分治體制、戶籍制度以及一系列城鄉分別對待的歧視性政策體系等；第二，致力于民權、政治權利、社會權利的平等原則和平等精神的建設，涉及農民工基本權利的保障、政治權利的實現、社會權利的平等、經濟權利的公平等方面；第三，政治參與的制度化與法治化建設。賦予農民工階層參與社會公共事務的權利，以期提高農民工階層政治組織化水平和政治參與的廣度和深度。比如，推動農民工階層的組織化，使農民工能夠組成自己的社會組織——商會、行業協會、工會等自治團體。農民工階層的社會組織的功能發揮的是類似于一種“小團體”(little platoons)(33)的調停者作用，它對國家過分干預公民權利現象的發生起到了防范作用，并且，更重要的功能和作用是，避免社會不滿情緒政治化。
四、結語
討論農民工階層與中國政治發展問題，基于如下三個方面的考慮：其一，一直以來，對農民工群體基本權利保障關注很多，而對農民工群體的政治權利實現問題，卻關注不多。但人類的政治發展實踐表明，個人權利與政治權利要結合起來，缺一不可，后者是前者的保障。貢當斯說：“一方面，制度必須尊重公民的個人權利，保障他們的獨立，避免干擾他們的工作；另一方面，制度又必須尊重公民影響公共事務的神圣權利，號召公民以投票的方式參與行使權力，賦予他們表達意見的權利，并由此實行控制與監督”(34)，也就是說，在捍衛個人權利的同時，還應當有參與公共事務的權利作為保障，這是個人權利與政治權利關系的一般邏輯，不多不少。其二，農民工生存狀況受到經濟、文化發展水平制約，他在這方面所享有權利的改善有待于社會經濟、文化的發展，但農民工政治權利的實現，則不存在這些限制條件。因為，只要拆除加在農民工群體身上的一系列不合理、不平等的制度，讓農民工成為公民，并依法享有政治權利，比如結社自由的權利、表達意見的權利，等等，政治權利就能落在實處。其三，不是要在解決了生存權之后，再討論農民工其他權利包括政治權利的獲得問題，也就是說，不能在上述權利之間做出由此及彼的取舍或分割，事實上，這些權利都互為因果，都不可或缺，不能做出簡單化的犬儒主義式的理解和解釋。
對農民工階層來說，社會經濟地位的差別是造成其政治權利不同等的結果，而不是原因，因為任何社會都存在社會經濟地位的差別，都存在社會不平等。也就是說，造成農民政治權利不平等的根本原因是，農民工是農民而不是公民，他們的公民權利包括政治權利無法延伸到戶籍身份所在地之外，比如城市，并且，賦予其農民的戶籍身份是建構在一系列政治社會經濟法律制度的差別體系上。
有一種看法認為，改革開放以后，各個社會階層都是獲益的，總體上是一種合作共贏的關系。21世紀以來，階層之間疏離，甚至沖突明顯增多，階層關系出現復雜化。但原因并不是某個階層獲得利益少而產生了階層之間的緊張關系，而是在各階層普遍獲益的前提下，由于獲益差距明顯拉大甚至懸殊而導致的階層之間的關系緊張，以及由于權益受到侵害而產生的階層之間的關系緊張。(35)對農民工階層而言，這種看法值得討論：第一，假定是獲益或普遍獲益，但一定不是合作共贏。改革開放30多年來，農民工為經濟社會發展做出的貢獻與他們的獲得是不公平的，甚至是剝奪性的不公平，比如，農民工為城市政府增加GDP，絕大部分剩余價值都留在了城市，但他們卻不能與城市居民享有平等社會權利如醫療、教育、住房、就業等權利。這不是獲益或共贏，是制度性的剝奪。第二，獲益差距(其實是貧富差距)拉大只是產生階層關系緊張的原因之一，階層之間關系緊張的更深層的原因是由不合理、不平等的制度造成的，比如，城市居民與生活在城市中的農民工階層形成兩個界限分明的群體——“斷裂社會”發生的“城市內部戰爭”如增城事件(36)。第三，個體權益受害不能推及階層之間的緊張和對立。由于社會經濟地位的差別，社會不平等是所有社會都存在的現象，但問題是，這樣的不平等一定不是社會制度和社會政策不平等所導致，它更可能是基于財富和收入、聲望、權力等的不平等所造成。這與中國社會分層情況具有本質的不同，因為中國社會分層是對社會群體實施不同的社會制度和社會政策所導致的，如此，農民工階層獲得更少的資源和機會，甚至無法獲得資源和機會。這種情況并非只是由于社會成員收入差距大、權力擴張，或者，精英結盟(政治精英與資本精英結合、政治精英與文化精英結合等)，(37)根本的原因或者說體制上的原因是，階層的產生和社會分化是由于體制制度原因，比如，戶籍制度所造成的先賦性權利不平等導致城鄉之間在醫療、教育、衛生、養老、社保等方面的制度性歧視和制度性剝奪，等等。
社會不平等與政治不平等之間是否存在對應關系，大致有兩種主張：一種認為政治參與反映存在于社會之中的實際的社會經濟不平等，或者說，公民參與的水平不同，是源于他們所占有的社會經濟利益數量，占有的利益越大，公民參與政治的程度就越高越廣。另一種認為，政治參與給各個群體提供了一個機會，使他們能利用這個機會，積極行使政治權力，減輕他們的社會經濟損失，并且在一定程度上補償這種損失。(38)對照中國現實，社會經濟不平等的確影響到公民參與的廣度和深度，比如，顯而易見的是，市民的政治參與比農民工或農民的政治參與要積極，但這種導致政治參與不同的社會經濟差別更多的是由社會制度和社會政策造成的，也就是說，他們之間的社會經濟差別首先是由歧視性制度比如城鄉二元體制、戶籍制度等導致的，它造成農民工階層職業地位、受教育水平、家庭收入等普遍低下，當然會影響到他們的政治參與比率。其次，與市民比較，他們在城市與政治沒有任何制度性聯系，沒有任何組織能夠接納，沒有任何組織可以依附，沒有利益表達權利，等等，他們的政治參與愿望以至于參與水平就不可能高。簡而言之，若賦予農民工階層政治參與機會，首先要實現制度平等和制度公平，在這個前提下，再討論他們政治參與的積極或消極問題，在這個意義上，職業、財富、教育上的差別只是制度不平等的結果，而不是政治參與比率不高的原因，這是討論中國社會不平等與政治不平等之間對應關系的邏輯前提和基本出發點。
農民工階層是一個歷史現象，農民工階層的政治權利不平等也是一個歷史現象。正因為如此，農民工階層政治權利的不平等問題對中國政治發展將會(或已經)產生非常不確定的影響。亨廷頓說，政治穩定需要農村的實質性支持，或者說，沒有得到農村的支持，就沒有政治穩定的可能性。(39)對中國來說，農村的“不確定政治因素”正在大范圍和大規模地向城市轉移，或者說，農村的主體力量正在不斷向城市集結和集中。如此，農民工階層或者成為一種影響政治和社會穩定的消極力量，或者成為推動中國政治發展的積極力量，并最終融入中國民主政治發展的歷史進程當中。這一切都取決于能否賦予農民工階層以平等的政治經濟社會權利以及政治參與的法治化與制度化。關于這一點，用不著成為一個政治家或政治學家就能明白。
收稿日期 2015-10-18
注釋：
①(28)(36)孫立平：“結構固化背景下的散射型憤怒”，《信睿》2011年第11期。
②小城鎮和鄉村工業(鄉鎮企業)的發展成為改革開放以后中國經濟社會復興的一個方向性問題。1980年代鄉鎮企業崛起，同步帶動農村建制鎮增長。據國家建設部提供的相關數字顯示，到2003年底，全國共有建制鎮和集鎮42000多個，其中建制鎮2萬多個，集鎮22000多個，縣城以外的小城鎮鎮區的總人口約1.91億。10年間約有1億的農村人口先后落戶小城鎮，有力地促進了小城鎮的發展(數據來自文軍“重新認識費孝通的小城鎮理論”，《社會觀察》，2010年11月)。
③1990年代之后的城鎮化發展過程中，費孝通倡導的小城鎮發展戰略，在理論上和實踐上遇到了許多新問題，至上世紀末，“小城鎮，大戰略”實際被放棄。關于這方面的進一步討論，可參見李培林著《社會改革與社會治理》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第180-182頁。
④⑤國家統計局：2014年全國農民工監測調查報告，國家統計局網站，發布時間：2015-04-29 09:30.
⑥張雨林：“小城鎮建設與城鄉協調發展”，《中國社會科學》1986年第4期。
⑦朱光磊等：《當代中國社會各階層分析》，天津：天津人民出版社，1998年，第323頁。
⑧(11)馬克斯·韋伯：《經濟與社會》(下卷)，林榮遠譯，上海：商務印書館，2010年，第246-262頁，第253-255頁。
⑨2004年中央一號文件說，“進城就業的農民工已經是產業工人的一個重要組成部分”(《資料：2004年中央一號文件(全文)》，2012年1月30日，來源：新華網)；陸學藝就認為“農民工成為體制外產業工人的主體”，其社會分層也沒有把農民工單獨分類，只是把農民工歸于產業工人階層中的一個“相對獨立的群體”(參見陸學藝：《中國社會階層研究報告》，北京：社會科學文獻出版社，2002年，第21頁)。
⑩(14)朱力：“農民工階層的特征與社會地位”，《南京大學學報》，2003年第6期。
(12)科爾曼：《社會理論的基礎》(上)，鄧方譯，社會科學文獻出版社1990年版，第92頁。
(13)陸益龍：“1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷”，《北京大學學報》2003年第2期。
(15)(38)安東尼·奧拉姆：《政治社會學導論》，杭州：浙江人民出版社，1989年，第342頁，第330-331頁。
(16)格倫斯基：《社會分層》，北京：華夏出版社，2005年，第123頁。
(17)朱海龍：“網絡社會‘組織化’與政治參與”，《社會科學》2015年第3期。
(18)(19)基思·福克斯：《政治社會學》，陳琦等譯，北京：華夏出版社，2008年，第102-103頁，第107頁。
(20)秦暉認為低人權表現為初級勞動力在議價領域權利的喪失，和在勞動力供給過剩及宏觀上國家的出口導向政策的作用下，工廠可以任意決定工人的工資、福利。(秦暉：“中國以‘低人權優勢’造就驚人競爭力”，南方新聞網，2008年7月8日。
(21)2014年全國農民工監測報告
(22)新生代農民工是指1980年及以后出生的農民工。來自2013年全國農民工監測報告：1980年及以后出生的新生代農民工12528萬人，占農民工總量的46.6％，占1980年及以后出生的農村從業勞動力的比重為65.5％。
(23)2014年全國農民工監測報告，高中及以上農民工占23.8％，比上年提高1個百分點。其中，外出農民工中高中及以上的占26％，比上年提高1.6個百分點，本地農民工高中及以上的占21.4％，比上年提高0.3個百分點。
(24)陳志武：“必須改革‘低人權優勢’狀況”，鳳凰網財經，2010年8月3日。
(25)李培林、陳光金、謝壽光、解讀中國社會科學院社會學所編：《社會藍皮書：社會形勢分析與預測》，北京：社科文獻出版社，2011年，http://www.21bcr.com/a/shiye/guancha/2011/0222/2347.html。
(26)(32)張靜：“通道變遷：個體與公共組織的關聯”，《學海》2015年第1期。
(27)農民工與移民的比較，有如下不同：1.中國的農民工遷移是局部性的，以個體為單位，也有少量的以家庭為單位的，而西方移民的流動是整體性的，是舉家遷移，以家庭為單位。2.中國的農民工與土地保持著聯系，進入城市是獲取新的利益的手段，在城鄉之間循環流動，而西方以為的遷移是與原有的土地割斷了聯系，城市是其最終生存的目的，從農村到城市的遷移是單向性的。3.中國的農民工是漂移性的，始終無法融入城市社會結構中，大多數人把城市作為暫時的棲身地，而西方的移民是投入性的，完全融入當地社區的經濟、政治、文化各個領域，在城市社區落地生存下來。(參見朱力：“農民工階層的特征與社會地位”，《南京大學學報》2003年第6期。)
(29)比如，根據省委政府和省進城辦的要求，為確保漢中市“十二五”期間60萬有條件農村居民進城落戶和2015年年內轉移10.1萬農村居民進城落戶的目標圓滿完成，市人力資源和社會保障局、市公安局聯合發文，2015年向漢臺區下達10500人的農村居民進城落戶任務。
(30)中共中央十三五規劃建議，2015年11月3日，來源：新華通訊社。
(31)周慶智：“城鎮化建設與基層治理體制轉型”，《政治學研究》2015年第5期。
(34)貢斯當：《古代人的自由與現代人的自由之比較》，《自由與社群》，生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第326頁。
(35)(37)陸學藝主編：《當代中國社會建設》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第287-289頁，第287-289頁。
(39)塞繆爾·亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1998年，第256-257頁。
（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員、政治文化研究室主任）
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報：人文社會科學版》2016年第55(1)期
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