一、農(nóng)村生產(chǎn)力的兩次大解放
從事農(nóng)村工作數(shù)十年，改革之初的一副質(zhì)樸的農(nóng)家春節(jié)對聯(lián)總讓筆者記憶猶新，上聯(lián)：責(zé)任田一田蓋一田，下聯(lián)：農(nóng)民年一年勝一年，橫批：萬象更新。可見，當(dāng)時廣大農(nóng)民對“土地大包干”、農(nóng)民生活快速變化的欣喜。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。
舊中國的農(nóng)民，在封建土地制度桎梏下，過著饑寒交迫的生活，80%左右的農(nóng)村人口處于絕對貧困之中。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》出臺。由此，全國農(nóng)村展開了史無前例的轟轟烈烈的土地改革，到1952年底，除西藏，新疆等少數(shù)民族地區(qū)和臺灣以外，全國土地改革基本完成，3億農(nóng)民分得了7億畝土地和大量的農(nóng)具、牲畜和房屋等；還免除了每年繳納約三百五十億公斤糧食的地租。土地改革徹底廢除了封建剝削的土地制度和改變了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系，廣大農(nóng)民真正成了土地的主人，在政治上、經(jīng)濟(jì)上翻了身；極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動迅速恢復(fù)和發(fā)展，為國家的工業(yè)化建設(shè)準(zhǔn)備了條件，也鞏固了新生政權(quán)。
但是，由于“左”的影響，在農(nóng)村人民公社普遍成立后，我國農(nóng)村形成了生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的以土地為主的生產(chǎn)資料集體所有制形式。這一體制制約了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。1978年，我國改革首先從農(nóng)村開始，農(nóng)村改革又從土地制度入手。這一年底，安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民在嚴(yán)立華家低矮殘破的茅屋里率先創(chuàng)造了極具中國特色的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一經(jīng)驗(yàn)得到推廣后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制便在全國如火如荼地展開。以土地為核心的農(nóng)村改革，重點(diǎn)結(jié)束了人民公社的經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即在堅持土地、大型農(nóng)機(jī)具和水利設(shè)施集體所有制的基礎(chǔ)上，實(shí)行土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合，把農(nóng)戶的物質(zhì)利益與生產(chǎn)成果緊密聯(lián)系起來。土地集體所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，極大調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又一次極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。1983年1月，中共中央發(fā)出《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問題》的1號文件，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作出了高度評價，充分贊揚(yáng)它是“黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義關(guān)于合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。
回顧建國來的農(nóng)村土地制度，土地改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包，兩次極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。特別是以土地制度為主體的農(nóng)村改革，釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國農(nóng)業(yè)得到飛速發(fā)展，糧食產(chǎn)量大大提高。據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1984年的短短幾年間，我國糧食總產(chǎn)量由30477萬噸增加到40731萬噸，增長了33.6%，年均增長5%，人均占有糧食由319公斤增加到396公斤，增長了24.1%，年均增長3.7%，從根本上解決了全國人民的吃飯問題。同時，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長68%，農(nóng)民人均純收入大幅增長。此后，中央在尊重基層探索的同時，注重頂層設(shè)計，對農(nóng)村土地制度改革作出一系列重大決策，譬如1993年正式將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”寫進(jìn)《憲法》修正案，使其成為一項(xiàng)國家的基本經(jīng)濟(jì)制度；1997年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，進(jìn)一步明確了土地承包期再延長30年，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實(shí)行有統(tǒng)有分的雙層經(jīng)營體制；2001年下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，允許土地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，土地的“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”發(fā)展；2002年通過《農(nóng)村土地承包法》，以法律形式專門對土地承包中涉及的重要問題進(jìn)行明確和規(guī)范。
實(shí)踐證明，我國堅持用土地為核心改革的方法解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，堅持實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民群眾的根本利益，使農(nóng)村改革發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就。農(nóng)村土地改革的偉大實(shí)踐，推動了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化，為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。這些巨大變化，使廣大農(nóng)民看到了走向富裕的光明前景，堅定了跟著我們黨走中國特色社會主義道路的信心。
二、當(dāng)前農(nóng)村土地問題不容忽視
近日，筆者了解到，川東某縣貧困行政村的某自然村道路還有近半沒硬化，進(jìn)而影響該自然村入戶路的硬化。原因是該行政村內(nèi)的另一個自然村道路建設(shè)要占某農(nóng)戶的承包地，而該農(nóng)戶要價太離譜，一時協(xié)商不好，影響施工所至。類似的土地問題還有許多。毋庸置疑，家庭聯(lián)產(chǎn)承包極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，但是，當(dāng)前農(nóng)村土地制度依然存在不少問題。
一是經(jīng)濟(jì)功能不在。眾所周知，農(nóng)村改革是從土地家庭承包經(jīng)營、廢除人民公社開始的。當(dāng)“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”解體，特別是人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)分別被鄉(xiāng)政府、村民委員會、村民小組取代之后，鄉(xiāng)政府成為基層政權(quán)、村民委員會和村民小組成為村民自治組織，他們都已不具備村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)組織功能和財產(chǎn)管理功能。特別是隨著改革的不斷深入，在普遍的撤村并村、撤組并組后，這種經(jīng)濟(jì)功能已經(jīng)喪失。加之，法律和政策規(guī)定農(nóng)戶承包土地先為15年不變，后為30年不變；農(nóng)村土地僅有農(nóng)民集體所有之名，而無農(nóng)民集體所有之實(shí)。農(nóng)民普遍認(rèn)為承包地就是自己的私有財產(chǎn)，自己不僅擁有承包經(jīng)營權(quán)，而且更擁有農(nóng)地所有權(quán)。
二是集體所指不明。我國《憲法》《民法通則》《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。單從這一點(diǎn)來說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是明確的。然而，“集體”是指哪一級，法律規(guī)定卻又很不明確。譬如在《憲法》中，被籠統(tǒng)規(guī)定為農(nóng)村土地“屬于集體所有”，在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級集體所有，而在《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》中則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。同時，《土地管理法》雖然規(guī)定，農(nóng)村“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。”但是，目前為止，僅有《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，國務(wù)院尚未制定出臺農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法規(guī)。雖然也有農(nóng)戶在進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)代意義上農(nóng)地集中經(jīng)營還是很少。
三是土地界線不清。《土地管理法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”同時，第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”但是，現(xiàn)實(shí)中卻存在國有土地與農(nóng)民集體所有土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶的土地都存在界線不清問題，在不少地方，這一問題還比較突出。
四是資源分配不均。農(nóng)村改革之初，土地是按照當(dāng)時生產(chǎn)隊(duì)的人口平均分配到戶的，承包期15年不變。這期間，為解決“地多種不了，地少‘吃’不飽”問題，許多地方實(shí)行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策，使得人均土地基本上是均等的。1997年，推行第二輪農(nóng)村土地承包，根據(jù)承包期再延長30年不變政策，普遍實(shí)行“生不加，死不減”的政策，農(nóng)村人均土地發(fā)生了重大變化，形成“死人有地、活人無地，女兒有地、媳婦無地”等不公平現(xiàn)象。土地是一種寶貴的社會資源，農(nóng)村土地分配不均，極易導(dǎo)致社會財富分配不均，引發(fā)社會矛盾。
五是監(jiān)督管理不力。《土地管理法》第四條規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”同時還規(guī)定“使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”但是，這些規(guī)定并未得到嚴(yán)格認(rèn)真的落實(shí)執(zhí)行。建房、墳地、取土、采礦等毀壞農(nóng)田的行為和擅自買賣土地、改變農(nóng)田用途、撂荒土地、閑置土地的現(xiàn)象普遍存在。當(dāng)然，其中有的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會進(jìn)步層面引起的，譬如“空殼村”以及某些邊遠(yuǎn)山區(qū)的撂荒地等。因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或從事其他非農(nóng)經(jīng)營而不愿回原住地方，使村子“空殼”、土地撂荒。
三、深化土改要以新思路尋求新出路
現(xiàn)行土地制度不夠完善，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張，非市場配置、價格扭曲造成土地粗放利用；一些地方以“地”謀發(fā)展，一定程度造成地方政府債務(wù)和潛在金融風(fēng)險；土地利益分配不公，積累了社會問題。對此，必須積極有為，以改革方式解決土地領(lǐng)域的深層次問題。黨的十八屆三中全會《決定》明確土地管理制度改革方向、重點(diǎn)和要求，以此為標(biāo)志拉開了新一輪農(nóng)村土地改革的序幕。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅持“打破‘二元結(jié)構(gòu)’，實(shí)行‘三權(quán)分置’，堅守‘三條底線’”的新思路，以此深化農(nóng)村土地改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。
一是打破“二元結(jié)構(gòu)”。馬克思說：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。在土地、資本、勞動力和科學(xué)技術(shù)這四大生產(chǎn)要素中，土地?zé)o疑是最重要的。沒有土地，資本、勞動力和科學(xué)技術(shù)將失去立足之土地，創(chuàng)造財富也將無從談起。新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地“二元結(jié)構(gòu)”限制，推進(jìn)農(nóng)村土地的改革；既要改變?nèi)藗冊谡加小⑹褂猛恋厣系年P(guān)系問題，更要解決土地作為一種生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展上怎樣配置利用好的問題。推動新一輪農(nóng)村土地改革，有利于打破土地“二元結(jié)構(gòu)”限制，完善我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實(shí)現(xiàn)；有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，釋放以往固化在農(nóng)村土地中的資產(chǎn)價值，彌補(bǔ)以往為發(fā)展工業(yè)人為造成的工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，增加農(nóng)民受益；有利于發(fā)展農(nóng)村市場，促進(jìn)消費(fèi)，緩解產(chǎn)能過剩，刺激經(jīng)濟(jì)增長，替代房地產(chǎn)貨幣蓄水池功能，防止嚴(yán)重通脹發(fā)生。總之，土地改革是農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新，目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
二是實(shí)行“三權(quán)分置”。新一輪農(nóng)村土地改革，要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的前提下，改革原有土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。這是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。落實(shí)集體所有權(quán)，就是必須牢牢堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是必須依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個農(nóng)戶，并且任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是必須允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。
三是堅守“三條底線”。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，目前農(nóng)村土地制度是改革的深水區(qū)，既涉及億萬農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，也攸關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展。必須堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。農(nóng)村土地必須是農(nóng)民集體所有，也就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一類特殊的經(jīng)濟(jì)組織，它不是共有制經(jīng)濟(jì)，集體財產(chǎn)的收益可以量化到成員，但集體的財產(chǎn)不能分割到成員；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有地域性、唯一性和排他性，這明顯不同于企業(yè)組織。嚴(yán)守18億畝耕地紅線是深化農(nóng)村土地制度改革的底線，決不能突破。沒有土地，哪能產(chǎn)糧！以糧安天下，這是治國理政的樸素道理。把飯碗牢牢端在自己手中，是我國糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。只有這樣，才能確保谷物基本自給、口糧絕對安全。無論農(nóng)地改革還是農(nóng)村改革，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。維護(hù)農(nóng)民權(quán)益要落實(shí)到農(nóng)地改革、政策制定、征地拆遷、保障房供地、土地整治、礦產(chǎn)開發(fā)、地災(zāi)防治、執(zhí)法督察等各個方面，體現(xiàn)在新一輪土地改革決策、執(zhí)行、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)。總之，土地改革必須讓廣大農(nóng)民在“平權(quán)”“共享”中受益。
四、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革
黨的十八屆三中全會以來，中央發(fā)出了多個有關(guān)農(nóng)村土地改革的文件，譬如關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見等。以權(quán)利平等、放開準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，新一輪農(nóng)村土地改革的范圍覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、征地制度改革、宅基地制度的完善、國有土地市場化改革等，其內(nèi)容極為豐富，重點(diǎn)應(yīng)做好以下工作。
一是提供平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)。以落實(shí)集體成員權(quán)時點(diǎn)和量化集體資產(chǎn)為核心，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，核心是解決權(quán)屬不清、承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、登記簿不健全等問題。加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“多權(quán)同確”，按期保質(zhì)完成確權(quán)登記頒證。總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)、確股、不確地的范圍。將農(nóng)村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權(quán)登記頒證到每個農(nóng)民。實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬認(rèn)證體系，明確確權(quán)登記頒證的法律效力，逐步構(gòu)建起“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
二是深化集體資產(chǎn)股份合作制改革。繼續(xù)深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)。準(zhǔn)確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，依法賦予并切實(shí)保護(hù)成員對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰，建立與股份合作制產(chǎn)權(quán)管理相適應(yīng)的法人主體。完善農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營方式，對經(jīng)營性資產(chǎn)，折股量化到人、落實(shí)到戶后，發(fā)展多種形式的股份合作；對非經(jīng)營性資產(chǎn)，探索建立有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一管理有效機(jī)制。健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理監(jiān)督和收益分配制度，切實(shí)防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。
三是深化土地承包經(jīng)營制度改革。完善耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，有序擴(kuò)大耕地保護(hù)基金試點(diǎn)。落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)毀損耕地的復(fù)墾責(zé)任，完善復(fù)墾制度，建立土地復(fù)墾激勵約束機(jī)制，盤活土地存量。建立和完善農(nóng)村土地整治法規(guī)制度體系，完善占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量評價體系，加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理。在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)。探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)改革，推動利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革、宅基地制度改革試點(diǎn)，完善草原承包經(jīng)營制度。
四是構(gòu)建平等進(jìn)入公平交易的土地市場。新一輪農(nóng)村土地改革的核心是土地流轉(zhuǎn)。在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快建成“覆蓋農(nóng)村、功能齊全、規(guī)范有序”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。根據(jù)交易需求，在具備條件的地方建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，以及服務(wù)站。健全農(nóng)村資產(chǎn)評估體系，研究制定評估辦法，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基準(zhǔn)價格體系，鼓勵有資質(zhì)的社會資產(chǎn)評估公司參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)評估。同時，還應(yīng)探索建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺。
五是深化林業(yè)水利改革。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，加快制定集體林權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)，以經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證和村級農(nóng)民互助擔(dān)保合作社為主的“兩證一社”新型林權(quán)抵押貸款改革，暢通林農(nóng)再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)融資渠道。探索林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革。實(shí)行最嚴(yán)格的林地用途管理制度。建立天然林動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，加強(qiáng)天然林資源保護(hù)。加快農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型水利工程所有權(quán)，在確保工程安全、公益屬性、生態(tài)保護(hù)要求的前提下，放活使用權(quán)。開展小型水利工程管理體制改革，明確工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行。創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)水利支持新農(nóng)村建設(shè)。
五、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革需配套措施
從筆者對一些農(nóng)村土地改革試點(diǎn)和流轉(zhuǎn)土地較多的地方的調(diào)研來看，農(nóng)村情況比較復(fù)雜，農(nóng)村改革發(fā)展既要保證糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供給、完善農(nóng)村的土地制度、提高農(nóng)民的組織化程度、千方百計地增加農(nóng)民收入，還要處理好農(nóng)民工問題。其中農(nóng)地改革是關(guān)鍵的一環(huán)，就當(dāng)前來說，特別需要抓好以下五個方面的配套。
一是完善法制法規(guī)。重大的改革必須依法推進(jìn)，只有這樣才能避免犯顛覆性錯誤。目前調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的相關(guān)法律主要為《農(nóng)村土地承包法》。第十二屆全國人大常會第四十五次委員長會議，已將《農(nóng)村土地承包法》納入立法修改計劃，修改工作已經(jīng)啟動。此次修改土地承包法的主要目的是依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系保持長久不變，擴(kuò)大土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能等。同時，筆者認(rèn)為根據(jù)十八屆三中全會精神和當(dāng)前形勢，還應(yīng)當(dāng)修訂《土地管理法》等相關(guān)法律。總之，改革畢竟要在法治化的軌道上推進(jìn)，否則永遠(yuǎn)都建立不起民主法治的社會秩序，法律法規(guī)的健全完善是土地改革的保障。
二是發(fā)揮群眾智慧。農(nóng)村土地制度改革，既要頂層設(shè)計也要基層探索。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差異化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合。從頂層設(shè)計來看，黨的十八屆三中全會以來，中央已經(jīng)出臺了一系列的政策，但是，不少地方，土地流轉(zhuǎn)主要還是當(dāng)?shù)卣龉ぷ鳎⒎侨罕娭鲃印Ｎ覈貐^(qū)發(fā)展不平衡，改革試點(diǎn)的實(shí)施條件差異較大，要鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差異化探索。堅持眼睛向下、腳步向下，尊重基層群眾實(shí)踐，解決群眾生產(chǎn)生活中面臨的突出問題。
三是審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，確有許多矛盾和問題時時困擾著農(nóng)民，所以，改革勢在必行。但是，改革涉及到一系列復(fù)雜的制度約束和利益關(guān)系調(diào)整，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。土地產(chǎn)權(quán)是指以土地所有權(quán)為核心的土地財產(chǎn)權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)及與其相聯(lián)系的和相對獨(dú)立的各種權(quán)利，如占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。由于國情及歷史原因，我國實(shí)行的是土地公有制，其土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)幾個階段的變遷。近年來，雖然多個省市已經(jīng)快速展開土地流轉(zhuǎn)制度的摸索路程，但是，土地流轉(zhuǎn)管理制度怎么改，為什么改，建立一個什么樣的長期目標(biāo)，需要在國情的基礎(chǔ)上認(rèn)真思考，這是一個長期的探索過程，不可能一蹴而就。
四是培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)村土地制度改革的方向是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這與培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍有密切的關(guān)聯(lián)。然而，目前筆者所見的農(nóng)村，大都是務(wù)農(nóng)老齡化、農(nóng)業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下等問題。所以，制定專門規(guī)劃和切實(shí)可行的政策，吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊(duì)伍，是新一輪農(nóng)村土地制度改革的必須。相比較小農(nóng)戶，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模，可以進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，收益相對可觀，能解決“誰來種地”問題；而職業(yè)農(nóng)民懂技術(shù)、善管理，還能解決“怎么種地”問題，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。
五是加強(qiáng)基層治理。新一輪土地制度改革的范圍覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、征地制度改革、宅基地制度的完善、國有土地市場化改革等。這些改革都與基層治理密切相關(guān)。農(nóng)村社會治理改革，應(yīng)以村民自治創(chuàng)新為突破。我國不少落后地區(qū)處于農(nóng)耕時代，正在為擺脫貧困而發(fā)展的進(jìn)程中；很多地方已進(jìn)入工業(yè)時代，正在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入信息化時代，絕對不落后于西方發(fā)達(dá)國家的城市。村民自治就是要體現(xiàn)差異性，因?yàn)槊總€村都不一樣。推進(jìn)農(nóng)村社會治理改革，實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分開，實(shí)質(zhì)上就是要求在新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，探索農(nóng)村改革從偏重于生產(chǎn)力發(fā)展到同時促進(jìn)上層建筑完善等方面實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變的有效途徑，使農(nóng)村基層組織在新一輪改革中順利實(shí)現(xiàn)變革和新生。
作者系四川省委省政府決策咨詢委員、四川省扶貧移民局項(xiàng)目中心主任
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
