一、農村集體產權制度改革的出發點
推進農村集體產權制度改革的出發點主要有兩個:
第一,解決好2.86萬億元的帳面經營性資產長期存在的委托代理問題,包括村干部的貪腐問題、集體資產的流失問題。用三年時間進行清產核資,用五年時間量化到每一個符合條件的集體經濟組織成員,解決經營性資產歸屬不清晰、管理不規范以及背后帶來的一些社會問題。同時,這項改革也有利于改進農村基層治理結構。很多地方存在集體經濟組織和村民自治組織的交叉問題,有條件的地方需要將集體資產管理的職能和自治組織的職能剝離開。
第二,擴大農民對集體產權的權利,提高農民持有的集體產權的可流動性也是推進農村集體產權制度改革的重要出發點。在快速工業化、城鎮化進程中,人口的流動性和集體產權的封閉性之間是存在矛盾的,需要提高農民持有的集體產權的可流動性,以契合人的流動性,探索“三權”退出的機制。
二、農村集體產權制度改革的邏輯主線
回顧我們的土地制度改革,在國家和集體之間,征地制度改革和集體土地入市制度改革,是在國家和集體之間擴大集體的權能;在集體和農民之間,土地承包權、宅基地使用權、集體資產股權改革,是在集體和農民之間擴大農民的權能。因此,農村集體產權制度改革的邏輯主線是擴權賦能。
農村集體產權制度改革,試圖探索農村集體所有制的有效實現形式,堅持集體所有制不變的同時,提高產權的流動性,實現集體產權制度和產權流動的兼容。因此,農村集體產權制度改革的邏輯主線是,擴大農民基于成員權獲得的權利的權能,將土地承包權、宅基地使用權、集體資產股權的權能進一步擴大,在堅持集體所有制下,擴大農民對集體資產的權利,并與提高農民權利的流動性之間進行平衡。
三、農村集體產權制度改革的最大難點
農村集體產權制度改革的最大難點,不在于工作量的大小,也不在于技術層面的問題,而是需要在頂層設計上解決一個問題。改革的邏輯主線是擴權賦能,擴權賦能存在邊界和退出的問題,在堅持集體所有制的基礎上,如何實現集體產權制度的封閉性和人的流動性之間真正的兼容,是這次農村集體產權制度改革最大的難點。
關于農村集體資產股份交易的邊界問題。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中指出“探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序,現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍,可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”之所以要強調“現階段不能超出本集體經濟組織的范圍”,原因主要有兩個:一是農村集體資產股權的權能不完整,定價不充分,若引入外來資本進行交易,農民可能會在交易中處于不利地位,因此不太主張匆忙地擴大交易的邊界。二是現在的集體經濟組織,盡管大部分實行了股份合作制改革,但仍承擔了一定的社會職能,不同于一般的市場主體、公司企業,確實不應該出現絕對控股的情形。因為講的是現階段,所以隨著市場發育程度的提高、產權制度改革的深化,可以逐步擴大交易范圍和邊界,這些情形已經在寧波、珠三角等地的局部地區實踐。
關于土地承包權、宅基地使用權、集體資產股權“三權”退出的問題。《意見》中指出要在試點基礎上探索三權退出的途徑。三權退出問題,應該是下一步推進農村集體產權制度改革中難度非常大的一個部分,需要進行廣泛的實踐,并且在理論層面進行深入、謹慎的研究。
(本文根據作者在“清華三農論壇2017”分論壇一“農村集體產權制度改革”上的發言整理,經本人確認并授權。)
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長,清華大學中國農村研究院學術委員會委員.
中國鄉村發現網轉自:清華大學中國農村研究院 微信公眾號
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