針對當前中國城市化所面臨的種種問題，中央先后提出了一系列的方針與舉措。其中，“人地錢”掛鉤廣受關注，并可能是最具有針對性與可操作性，從而可能是對中國城市化進程影響最大、最值得關注的一項。
一、為何要實行“人地錢”掛鉤
“人地錢”掛鉤提出的背景，一言以蔽之，乃是中國公共服務資源的集權型配置，與城市化、市場化所引起的人口大幅、頻繁流動及其真實分布狀態(tài)嚴重脫節(jié)，從而造成資源較為嚴重地錯配，阻礙人的城市化。這主要體現(xiàn)在兩個方面。
首先，財政資源配置與人口真實流動脫節(jié)。中國現(xiàn)行財政體制，都是以假定人口不流動為前提、以轄區(qū)戶籍人口為基礎的。對處于流動狀態(tài)的龐大人口的公共服務供給，在中國財政體制框架中是一個盲區(qū)。顯然，這就很容易導致：流出地獲得了相應的轉移支付，但無需提供公共服務；而人口流入地的城市，卻得不到應有的轉移支付。
從一個例子中或可窺見問題的嚴重性：中國人口第一大縣昆山市，2014年底常住人口255萬，其中戶籍人口僅77萬，流入人口則多達178萬；2015年一般公共預算收入284.8億元，財政支出為253億元。其財政支出完全靠本地地方財政收入。相比之下，甘肅地級市臨夏州2013年常住人口僅195.47萬，而戶籍人口則為216.68萬，屬典型的人口凈流出地；同時，2015年全州預算收入僅16.58億元，但財政總支出卻達200.59億元。也即，作為凈流出地的臨夏，卻獲得了是本地財政收入十多倍的轉移支付。
其次，建設用地指標分配與真實人口流動錯位。中國的土地開發(fā)建設，要遵從建設用地指標配額管制制度。而各地的建設用地指標由中央政府統(tǒng)一計劃生成，然后逐級向下分配。建設用地指標偏向于按照城市行政級別、建成區(qū)面積與戶籍人口等靜態(tài)的存量指標分配，對老少邊窮地區(qū)還有額外照顧。但眾所周知，中國真實的人口流向是：內地向沿海流動，農村、城鎮(zhèn)與中小城市向大城市流動。
這就必然導致：中西部中小城市用地指標供應偏多，從而造成大量荒涼的工業(yè)園區(qū)與沒有人氣的“鬼城”；而人口流入的熱點城市如一線城市，熱點地區(qū)如江浙滬粵等，雖有大量外來常住人口，但卻并不會因此直接增加建設用地指標，必然土地緊張，房價飛漲，并造成用工成本的過快上漲。
可見，“人地錢”掛鉤政策可謂切中要害，并無疑會對中國的城市化進程發(fā)揮重要的積極作用。而同時也可較清晰地看出，制約中國城市化的制度障礙，除了眾所周知的戶籍、土地等具體制度外，另一個不容忽略的因素是自上而下過度集中的政府管理體制問題，而且該問題還可能越來越嚴重。
二、“人地錢”掛鉤所不能解決的問題
1.縱向上看，建制級別不同的城市發(fā)展過度失衡
在當代中國，[原文此處之前涉及歷史上和現(xiàn)在的“中央集權體制”的內容，依審核要求刪除。][]國家的職權和控制資源的范圍空前龐大，例如，只有在當代中國才由中央政府集中[]控制全國的建設用地指標，因而各級政府間的權責倒掛就更易發(fā)生。
仍以財政為例。“人地錢”掛鉤其實只是在現(xiàn)有財政體制下，對轉移支付資金的具體分配方式所進行的調整。而更根本的問題是，自分稅制以來逐步形成的中央與地方、上下級間財權與事責的結構性失衡，即：層級越高的政府有著越發(fā)集中的財權，而事權卻相對較少；層級越低的政府事責往往越發(fā)增多，但財權卻并未相應增加。
其次，本應屬于下級政府的資源，又往往被權力中心城市或城區(qū)截留與抽血。例如，中央計劃分配中最有價值的建設用地指標，大量被高等級政府截留；而且，行政級別高的城市往往利用其行政地位從下屬城鎮(zhèn)抽取包括土地、資金等各種要素。
而本來，政府配置資源應對于民眾公平分配。但中國優(yōu)質公共服務資源卻優(yōu)先向權力中心城市過度集中，從而直接導致城鎮(zhèn)間發(fā)展的人為失衡，即：中心城市畸形擴張，并為確保本地福利而往往人為限制外來人口。可以這樣形象地描述：大腦充血，而四肢貧血。
再次，自20世紀90年代以來，工商、質監(jiān)、國土資源等職能部門先后實行垂直領導，并有不斷被強化的趨勢。僅垂直的層級即有中央垂直、省垂直、市垂直之分。垂直領導的理由自然是遏制地方主義。但實踐證明，垂直領導并不能根本上解決地方主義問題，因為在法治和市場滯后的現(xiàn)況下，垂直部門畢竟事實上仍有求于當?shù)攸h委政府；同時又造成垂直領導部門成為相對封閉的系統(tǒng)，出現(xiàn)監(jiān)督的空白。
而且，垂直管理又容易導致“條條”本位而脫離地方整體利益，加劇政出多門及“條塊”關系緊張，降低行政效能；削弱地方政府對本地事務應有的統(tǒng)一管理能力，加劇下級尤其是基層政府職能殘缺、權責失衡——如同地方官員所抱怨的那樣，下級政府成了收發(fā)室，難免產生“中央/上級點菜、地方/下級埋單”現(xiàn)象，壓抑地方政府的積極性與創(chuàng)造性，阻礙地方經(jīng)濟社會發(fā)展。
由以上種種不難理解，為何中國的城鎮(zhèn)化總體上呈現(xiàn)出過度兩極化的傾向：特大城市費力于限制、疏解人口，而中小城市則苦于人口吸納能力有限；大城市人才嚴重過剩和浪費，而中小城市則嚴重匱乏。這顯然極不利于城市化特別是“人的城市化”。對上述問題，“人地錢”掛鉤政策雖會在相當程度上緩解，但顯然難以從根本上解決。
2.從橫向上看，不同地區(qū)公共服務之車與建制之馬不匹配
當代中國的政權系統(tǒng)高度等級化，不同的建制級別不僅影響著用地指標或財政資金的分配，還決定著地方政權享有的權限（包括立法權、執(zhí)法權及特定事項的審批權限）大小、編制員額、官員的級別待遇與仕途前景等。例如，中國的城鎮(zhèn)在建制級別上就存在著等級分明的直轄市、省會市、副省級市、地級市、縣級市或縣級鎮(zhèn)，它們所享有的權力和資源也等而次之。
同時，地方建制的變動調整又高度集權和僵硬。例如，縣級建制的調整即要由國務院決定，而最低層級的鄉(xiāng)級建制也要由省級政府決定。而且，地方政府的下屬機構與編制，也以“中央統(tǒng)一領導、地方分級管理”為原則。尤其是地方各級政權的編制總額都要層層報送至國務院審批——其目的是為了防止地方任意設置“衙門”、擴大編制。
然而，人口分布是變動不居的，市場是不講行政級別的。因而以行政級別來配置權力和資源，就難免導致與城市化所產生的公共服務需求相脫節(jié)：
首先，經(jīng)濟活躍、人口吸納能力較強地區(qū)受制于建制級別，無法有效滿足公共服務需求。例如，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的許多鎮(zhèn)，其GDP規(guī)模遠超過中西部的地級市，人口數(shù)十萬；而河北燕郊常住人口更多達百萬——這在國外已是規(guī)模相當可觀的城市，但其建制級別卻仍是鄉(xiāng)級，編制、財政、規(guī)劃和城市管理無法獲得應有權限，公共服務又如何跟得上？
以燕郊為例，與2010年相比，2016年刑事案件翻了近兩番，治安案件翻了三番，但正式警察只增加了寥寥數(shù)十人。整個三河市（縣級市）按照戶籍人口和編制標準等只配備400多名警察，其中燕郊只有120名。有的派出所只有16名警察，卻管理著數(shù)十萬人。“事多人少”矛盾尖銳，只能疲于應付。
顯然，在上述情況下，即便在人地錢掛鉤后，由于這些城鎮(zhèn)的建制級別也難以因此得以提升，機構編制也因而很難完全跟上；而且，這些城鎮(zhèn)還往往受到高級別的城市或權力中心城區(qū)的抽血，加劇了公共服務不足的矛盾。這顯然制約了這些城鎮(zhèn)的發(fā)展，降低了其容納外來人口的能力，甚至有的已開始走向衰落。
其次，對比鮮明的是：即便人口外流嚴重的衰敗地區(qū)，因為建制級別難以隨之調低，資源浪費和人浮于事的現(xiàn)象非常嚴重。而且，即便“人地錢”掛鉤后，仍舊能基于建制級別享受相應的權限和機構編制等公共資源，甚至往往還會由于政策性扶持而獲得優(yōu)惠。
3.地方事項過度向上集中審批
眾所周知，舉凡地方設立某些行業(yè)（如鋼鐵等）的企業(yè)，修建地鐵等基礎設施，以及制定規(guī)劃等事項，也皆須層層向上報批，甚至要由中央部委專門審批——而這些事項，要么原本是地方事權，要么根本就應由市場決定的。
這必然并已引發(fā)一系列的問題，尤其是在城市規(guī)劃中表現(xiàn)得極為典型。表現(xiàn)為：
第一，耗時長、成本高。報批環(huán)節(jié)與內容繁瑣，數(shù)年批不下來是常事。例如，某重要城市的總規(guī)報送6年后還仍未獲批復；同時審批要求的內容繁多、面面俱到、既深又細，程序極為繁復，成本極高。
第二，難以適應當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展變化。層層報批難免導致審批過程漫長，往往導致還沒批下來很多條件已經(jīng)發(fā)生變化。而且，審批事無巨細，諸如，城市的詳細用地、基礎設施和公共服務設施布局等本屬地方事務的細節(jié)，均須上報審批；同時審批決定又缺少彈性極為僵化，難以適應當?shù)乜陀^條件的變化。
第三，降低管理的有效性和權威性。由于規(guī)劃審批難以跟上現(xiàn)實變化發(fā)展，就難免出現(xiàn)邊調整邊申報新規(guī)劃或已批準規(guī)劃被突破的情況。因而，集中審批不僅未起到樹立規(guī)劃權威的作用，反而造成規(guī)劃實際效力下降。
第四，過度向上集中的審批體制壓抑地方政府的積極性、主動性，降低當?shù)貨Q策質量和城市管理效率。
第五，向上集中審批使得規(guī)劃制定過程，基本上成為行政內部程序，從而導致地方民主和公共參與機制很大程度上失去意義。
4.流官制的短期化傾向
所謂流官制，簡言之即：不得原籍為官，不能一地久任。它是中國延續(xù)兩千年的古老傳統(tǒng)。當代中國在繼承的同時又予以完善并上升為法律，形成了當代中國特色的流官制。
流官制確實也曾起到遏制地方主義、打破地域局限的重要作用，但它又有著常被忽略的巨大“副作用”。例如，導致官員對當?shù)貙嵡榱私庥邢蓿踩狈Ρ镜厍楦信c責任感，更優(yōu)先考慮的必然是上級滿意而非任職地真正的公共需求。
特別是在中國當代政績考核機制下，流官制容易導致地方官員偏重于在有限任期內看得見的政績。由此就不難理解，各種大拆大建的政績、形象工程，好大喜功的新區(qū)盲目上馬，換一任領導換一套發(fā)展思路。這就造成有限的資源被嚴重地錯配和浪費，損害當?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，也制約了公共服務的有效提供，從而嚴重地阻礙了城市化進程。
5.掛鉤政策自身有值得討論之處
所掛鉤的事項，如，轉移支付的財政資金，相當一部分本屬于地方財政的范疇；實踐中財政收入較高的地方，通常都是經(jīng)濟活躍、人口流入的熱點地區(qū)，公共服務的需求自然更為巨大，為何不主要留給當?shù)刈杂茫慷葟母鞯貙訉酉蛏鲜諝w中央財政再層層向下轉移支付，必然要遵從現(xiàn)實的政治邏輯，必然增加損耗、降低效率，并徒增行政成本和道德風險。而土地資源配置則更主要應由當?shù)氐氖袌鰴C制決定。
眾所周知，但凡是集中控制，都必然要遇到信息不完全、不對稱這一難以克服的障礙。由中央政府集中配置土地和財政資源，也自然難以準確切合各地千差萬別且變動不居的公共支出需求。而迄今為止，中國還仍缺乏一套完整的人口流動監(jiān)管平臺，無法準確掌握城市吸納外來人口的數(shù)量，對城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少等數(shù)據(jù)的測算也不準確。
總之，“人地錢”掛鉤雖準確地發(fā)現(xiàn)了問題，并也會起到較大的積極作用，但總體上仍只是技術性修補措施，還應在此基礎上找出根本與長遠的制度解決方案。事實上，城市化對于政府結構，有其特定要求。城市化的內在機理決定了：公共服務要能隨著人口遷徙而產生的動態(tài)分布相聯(lián)動，同時要求地方民眾對當?shù)氐墓伯a品供給有充分的自主權。
三、幾個維度的比較觀察
1.城市化成功國家的相關經(jīng)驗
首先，地方自治產生于西方；同時西方地方自治的產生與發(fā)展，又都是基于城市自治。近現(xiàn)代意義上的地方自治則可溯源至12、13世紀，歐洲一些邦國（如英國、瑞典、瑞士與德國）中，城鎮(zhèn)（自治單位）向封建主力爭地方自治與城市自由的結果。工商金融業(yè)的發(fā)展，使城市成為封建社會的經(jīng)濟中心，同時也產生了市民階層，并要求更廣泛的權利與自由、城市的獨立與自治。經(jīng)過市民階層長期力爭，遂促成所謂“自由城市”（free cities），亦即“自由的自治單位”（free communes）的出現(xiàn)。這些自由城市具有特定的法律與政治地位，免繳某些封建稅賦，獨立經(jīng)營商業(yè)，具有自己的機關與法制。
為何地方自治與城市及城鎮(zhèn)化密不可分？其主要原因在于：城市人口眾多且密集，外部性更強，產生了大量需要自主處理的地方公共事務；同時，城市本質上是市場自發(fā)發(fā)展的結果，因而對權利和自由尤其是產權和經(jīng)濟自由，有著更強烈的要求。
另外，城市化成功國家重要的普遍經(jīng)驗是，其國家結構形式雖有聯(lián)邦制與單一制之分，但無一例外都實行的是高度的地方自治。其地方自治的基本特征是：地方事務由當?shù)鼐用襁x舉產生的地方自治體而非國家任命官員來管理；地方自治體與中央及所在地政府并無直接的隸屬、服從關系，但要接受后者的法律約束。市、鎮(zhèn)是典型的公共自治體，是由地方居民在自愿的基礎上建立。居民通常依照法律規(guī)定，通過一定比例人口的投票或者請愿而最終形成建立自治體，并自主決定公共機構的設立及其編制，并根據(jù)本地公共支出決定稅收。
其次，本質上城市政府應該是人口聚集后，為滿足公共產品的需要而自發(fā)成立的，并根據(jù)城市或社區(qū)的需求而自行決定公共機構的規(guī)模及相應的賦稅。這大致就如同小區(qū)建成后，業(yè)主成立業(yè)委會，雇傭物業(yè)公司，設立保安、保潔等部門，并自主決定物業(yè)費。這顯然有利于最大程度上確保公共服務與各地、各社區(qū)動態(tài)的實際需求相匹配。
2.原蘇聯(lián)城市化模式的教訓
蘇聯(lián)的城市化是另一個極端，其城市化是典型的全面集中計劃控制下的城市化，是突擊實現(xiàn)國家工業(yè)化的副產品，是以政治目標和行政手段而非市場為驅動力。
這種城市化模式雖看似發(fā)展迅猛，但事實上卻產生了一系列嚴重的問題，主要如：
其一，城市間的不公平。對城市實行傾斜政策，造成了大城市發(fā)展迅速，小城市發(fā)展緩慢；同時每個城市在住房等城市福利上都不一樣，并實行身份證制度（而農民則長期連身份證也沒有）嚴格限制遷徙。由此形成了市民間的等級壁壘，人為制造了權利上的不平等。
其二，城市生活質量低下。由于城市化只是國家工業(yè)化目標的工具，其作用只在于為國家的工業(yè)化提供勞動力的場所。因而，市民無非是工業(yè)化的勞力，而城市則無非是社會主義大企業(yè)的居民點。市民的地位雖比農民有所提高，但仍只是國家機器上的“螺絲釘”，并無遷徙、擇業(yè)自由等最基本的個人權利。
這也決定了計劃根本不以市居民基本生活需求出發(fā)。例如，城里住宅嚴重缺乏，且千篇一律質量極差；即使到20世紀末，其最發(fā)達的歐洲部分仍有一百多座城市三分之二以上住房無排水系統(tǒng)。
其三，城市和農村的雙輸。這種城市化模式不僅造成市民生活質量極低甚至連食品都奇缺，而且這還是建立在“挖”農民的基礎上，農民的生活更加困窘。
這種粗放的城市化模式一直持續(xù)到蘇聯(lián)解體。直到俄羅斯時代，實質上仍處于城市化邊緣，仍在努力擺脫其負面影響。蘇聯(lián)的城市化模式給出的確定教訓是：以中央政府高度計劃管控下的城市化，或許短期內看似成就驚人，但實際效果極差而成本畸高。這種城市化模式的嚴重效率損失和民眾生活的困窘，也是壓垮蘇聯(lián)的一個重要因素。
3.中國歷史同時提供的多方面經(jīng)驗教訓
教訓之一，中國自秦后皆行大一統(tǒng)的郡縣制，這事實上對城市格局起著決定性的影響。中國歷代王朝的城市規(guī)劃與管理，主要都是出于政治和軍事目的，城市的經(jīng)濟功能要服從于政治軍事功能。例如，歷史上長期實行限制商業(yè)的里坊制及宵禁政策。這必然嚴重壓抑城市發(fā)展。因而，本質上中國古代的城市無非是政治軍事權力的主要空間表現(xiàn)形式，是維護權力的手段或工具。
而且，歷代王朝還總是為凸顯中央權威有意突出都城、壓制其他城市。這就導致城市間呈現(xiàn)出金字塔狀的嚴格等級層次，作為最高統(tǒng)治中心的都城總是處在金字塔尖。例如，著名的盛唐繁榮，其實也不過是將全國資源集中到長安一地而已，其他城市卻都很蕭條；反而唐后期中央衰落了，地方才獲得發(fā)展機會。
從而，中國歷史上的城市基本上都是政治軍事性為主的城市，商業(yè)性城市很少且發(fā)展極為遲緩。因為真正的商業(yè)性城市，無法為當時的行政體制所容納。由以上也可見，傳統(tǒng)的郡縣制加之全國性的抑商政策，極大地抑制了經(jīng)濟與城市發(fā)展，是傳統(tǒng)中國社會經(jīng)濟長期在較低水平徘徊不前的重要根源。
教訓之二，中國古代也產生了眾多民間自發(fā)生成的市鎮(zhèn)。其重要原因則是古中國雖是大一統(tǒng)的郡縣制并多強調重農抑商，但其能力和強度畢竟有限，為民間社會自治留下了很多縫隙。當然，在當時的制度與經(jīng)濟條件限制下，商業(yè)性市鎮(zhèn)規(guī)模極為有限且發(fā)展緩慢。
教訓之三，中國近現(xiàn)代意義的商業(yè)性城市直到清末與民國時代才開始興起。而當時迅速發(fā)展起來、治理良好的工商業(yè)城市包括租界，基本都采取自治模式。
首先，自清末租界設立后，各國紛紛宣布租界為自治區(qū)域，實行與母國大體相似的制度，其中英、法及公共租界最為典型。例如，皆以租界自治機構而非母國治理；一般是由租界選舉人（納稅人）會選舉出董事會，再產生工部局為執(zhí)行機關，又下設警務、財政、工程等行政機構，并引入了一整套的法制體系，如較為獨立的司法，律師、公司法律等。吊詭的是，這種強權壓力下嵌入的地方自治，反而促進了租界的城市法制和經(jīng)濟近現(xiàn)代化。
其次，中國自清末到民國也開始了地方自治的實踐。當時所謂的地方自治其實即城鎮(zhèn)自治。上海、天津等通商口岸大城市的自治及其對市政近代化與經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，已廣為人知。但其實，許多當年經(jīng)濟規(guī)模較小的內陸城市也有著類似情形。
以石家莊為例。20世紀20年代，作為城市自治團體的石門市自治會和市政公所的成立，揭開了其自治的序幕。依照“市自治制”，市自治會議員由全市選民不記名投票選出，再由議員選出市政公所市長和市董；市議會與市政公所相互制約，“市自治”團體相對獨立，縣署雖對市自治團體有監(jiān)督權，但不得直接干預其獨立施政。市自治有力推進了城市的經(jīng)濟社會發(fā)展，取得了極為良好的社會效果。
當然，遺憾的是，由于當時多變、緊迫的國內外時代環(huán)境，導致當時城市自治的成功經(jīng)驗未能受到應有的重視，更未能得以普及和延續(xù)。
四、超越“人地錢”掛鉤
迄今為止，在縱向公共權力間，中國不僅未擺脫“一放就亂、一收就死”的窠臼，而且地方自主性不足，又與地方主義仍頑固同時并存。歷史與現(xiàn)實都反復證明，寄望于向上集權遏制地方主義雖會收一時之效，但成本極高，也無法根除地方主義，是一條死胡同。
在中國，已廣為人知并被不斷強調的基本理念是：在政府和市場的關系上，應該讓市場起決定性作用，政府原則上只需負責維持支撐市場秩序所必需的法治框架；而且政府對市場的規(guī)制也應以法律的方式為之。
而不大被注意的是，其實上述原理也適用于公共權力系統(tǒng)的縱向關系上。詳言之，即：讓本地民眾對本地事務有充分的自主權。理論上，僅與個人相關之事，應由個人自己決定，此為自由原則；其實，道理相通但又常被忽略的是，僅與一個地方、社區(qū)或組織相關之事，也應由該人群自主決定，此即為自治。中央政府與高層級政府的主要職責，也同樣只應是維持基本的法治框架；而且，對下級政府或地方公共團體的約束，也應以法律的方式進行。事實上，法治不僅意味著社會與政府關系的法治化，還要求公共權力之間的關系也要依靠法律來調整，而不應是依賴于人事、財政及資源控制而進行的直接的行政控制。
地方自治不僅有著民主和自由的規(guī)范價值，同時也具有提高社會效率、降低社會成本，特別是確保公共服務切合當?shù)匦枨蟮墓δ堋Ｓ绕涫浅鞘谢⑹袌龌厝灰蟛淼娜丝诩捌渌氐念l繁自由流動，更空前迫切地要求，地方民眾能自主地根據(jù)當?shù)貙嵡闆Q定公共產品供給。
1.幾個需要指出的觀念問題
第一，地方自治并非不要中央的領導，也與之并不矛盾。現(xiàn)代國家的興盛與擁有一個穩(wěn)定強大的中央政府密切相關，但同時也離不開充滿自由活力的地方。自由活力的地方和強大穩(wěn)定的中央一起構成張力，兩者不斷沖突又不斷妥協(xié)、相互制約又相互支撐。值得特別一提的是，地方自治反而能切實地增強民眾的國家認同感，從而也有利于中央政府的權威。
第二，中央政府的事權當然是必要的，但常被忽略的是，如果中央事權過多，反而增加中央政府負擔，并導致中央機構臃腫而無力，更會窒息地方積極性和活力，最終損及中央。
北京大學政府管理學院教授李強曾深刻地指出當代中國面臨的雙重任務，即：在縮小國家權力范圍的同時增強國家的能力，在限制國家權力的基礎上強化國家提供公共產品的能力。此洞見也同樣適用于公共權力系統(tǒng)內的縱向關系，即：既要減少中央政權不必要的事權，又要同時增強中央政府的能力；既要遏制地方主義，又要強化其提供公共產品的能力。一言蔽之，即治理的現(xiàn)代化。
第三，從法的意義上，城市化是個人自由的結果，也是個人（不僅僅是農民）自由和公民權的內在要求及其實現(xiàn)過程。城市化本身就應是一個還權與賦權的過程。因而，就城市化而言，其實政府的要務與其說是“推進”，倒不如說是破除其障礙，以適應其要求。由此而言，本屆中央政府所強調的簡政（還權于社會）放權（放權于地方），其實是對城市化最大的推進和利好。
第四，針對現(xiàn)行管理體制所導致的公共服務與真實需求相脫節(jié)的現(xiàn)象，無論是流行的省管縣，還是縣轄市等各種解決方案，雖發(fā)現(xiàn)了問題所在，但都無法從根本上解決問題。因為這些都并未觸及到問題的根本。城市化所造成的公共服務動態(tài)需求，只有通過地方自治才能有效解決。
2.明確并落實中央政府事權
中央政府的事權除了眾所周知的國防、外交以及維護統(tǒng)一的全國性市場外，就城市化和市場而言，更為要緊的可能是：保障法治秩序，保障全國性的公共服務的可流通性，確保公共服務信息資源的共享互通，為民眾行使自治權利提供制度保障等。
3.逐步落實與城市化相適應的地方自治
大致而言，可分為如下三個階段：
首先是近期目標。地方自治不可能一蹴而就，而應在向地方放權的過程中逐步實現(xiàn)。在現(xiàn)行制度下逐步增強地方自主權，賦予地方政府以完整的權限和相應的責任。其要者如：（1）應逐步廢除建設用地指標制度，讓當?shù)卣c市場對土地利用真正擁有相應的決定權。（2）在不違反全國性法律法規(guī)、禁止設立跨地區(qū)貿易壁壘的前提下，普遍性地賦予地方人大相應的立法權。（3）不斷增強地方政府地方性公共產品及相應編制人事的自主權，改審批制為備案制，并賦予相匹配的財權。（4）逐步淡化各級政府間的層級色彩，減少通過上下級隸屬關系、借助行政命令的管理方式，應逐步走向通過立法、政策制定等間接方式對地方進行管理。當然，縱向的政府間權限劃分，無法事先劃出判然分明的界限。因而流行的通過制定自治法來劃分各級政府權限的設想其實并不現(xiàn)實。這其實需要由具有權威性的司法程序通過個案裁判來明確。
其次是中期目標。落實現(xiàn)行憲法法律規(guī)定的地方自治。在通說和常識中，中國是典型的單一制國家，只在港澳特別行政區(qū)實行高度自治，另外實行民族區(qū)域自治與基層群眾自治。但其實，從憲法和法律的字面規(guī)定看，中國是普遍且較高程度的地方自治。只不過真實的中央地方關系并非如此而已。中國現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的地方自治也仍有不完整之處，主要如：仍限定于既有的、靜態(tài)的“行政區(qū)劃”，而且其調整也完全是行政化的集權控制；中央和上級行政機關之間仍存在著直接的行政命令——服從關系。
其三是遠期目標。當?shù)孛癖娍筛鶕?jù)實際公共服務的需求，依法自主結成地方自治體，在法治的框架下實行真正的自治。
4.作為向地方放權的配套和保障，不斷推進法治并落實地方民主
第一，對地方的控制，應從依賴于傳統(tǒng)的人財物控制、及直接的行政隸屬與命令方式，不斷轉向“通過法律的社會控制”。這也正是中央所強調的治理國家、解決問題要“以法治思維、法治方式”的應有要求。另外，從中國實踐來看，也正是因為權力收放的不穩(wěn)定性與非規(guī)范化，助長了地方政府擴張權力和利益等各種短期化沖動。因而，各級政府間關系的法治化不僅是法治國家的內在規(guī)范要求，也是遏制地方主義的根本之策。
第二，民主原本即地方自治的應有之義，也是確保放而不亂的根本保證之一，也才能根本上確保地方政府積極地提供公共服務。至少，應在現(xiàn)行法律框架下，落實和完善地方人大制度。唯此才能將對地方政府的監(jiān)督由單一的自上而下的監(jiān)督，轉變?yōu)楦鼮閺氐椎碾p重監(jiān)督，并主要依靠當?shù)孛癖姷谋O(jiān)督。
5.有關遷徙自由的改革步子還要更大一些
與地方自治密不可分的另一項重要制度是遷徙自由。如果民眾“用腳投票”的權利不能充分保障，“用手投票”的價值則必將大打折扣，地方自治的積極功能也難以充分展現(xiàn)，人力資源也難以更合理配置，最終嚴重制約城市化步伐。
而且，遷徙越自由，各地發(fā)展不平衡就越容易由于“人往高處走”的人口流動，而在最大程度上被抹平；而中國各地貧富差距過大的根本原因也主要是因為遷徙自由長期被抑制，以及各種公共資源、優(yōu)惠政策的不公平配置。
總起來說，改革開放以來中國遷徙自由度不斷提高。中國新近實行的居住證制度也不失為進步之舉，但仍稍嫌保守。其重要原因在于農民城市化的成本其實可能被大大夸大了。此外，阻礙遷徙自由的制度障礙其實不僅是戶籍制度。例如，現(xiàn)行土地制度即在多重意義上制約著遷徙自由。因而，提高遷徙自由度是一個典型的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)的改革相配合。
（本文原刊于《學術月刊》2017年第1期，原題：“‘人地錢’掛鉤之后——中國城市化的體制性障礙與出路”。略去注釋，正文有簡化和技術性改寫，并由作者審定。經(jīng)授權刊用。）
（作者：中國人民公安大學法學院副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：澎湃新聞 2017-02-09
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