[摘要]環境治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。中國在轉型期的環境問題顯得尤為復雜，如何構建有效的環境治理體系，讓政府、企業、社會公眾等多元主體共同參與到環境治理中，是政府改革環境治理制度，提升環境治理能力的關鍵所在，也是政府公共管理現代化的時代要求。
[關鍵詞]多元共治；經濟轉型；環境治理體系
[中圖分類號] D63[文獻標識碼] A
改革開放以來，我國經濟發展取得巨大成就，但也面臨著前所未有的環境問題。嚴峻的環境問題勢必阻礙經濟與社會的可持續發展。環境治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是加快生態文明制度建設的重要任務。面對世界經濟復蘇不及預期和國內經濟下行壓力加大的困難局面，如何完善我國環境治理體系，成為當前全面深化改革的一道重要課題。
一、問題的提出
由于長期對資源的粗放開發，高耗能、高污染、高排放項目低水平重復建設，造成了對環境的極大破壞，大氣和水體污染嚴重、地表塌陷、尾礦堆積成為資源型地區發展“后遺癥”。數據表明，中國經濟下行的壓力依然較大，處在一個持續陷入下滑循環的困境。轉型時期，建立在對資源過度開采、環境破壞基礎上的產業必將面臨產能過剩局面，粗放型經濟增長方式難以適應社會發展要求。2013年至今的大范圍持續的“霧霾污染”備受關注！當前嚴重環境問題爆發的深層次原因在于我國快速工業化、城鎮化過程中所積累的各種環境資源矛盾。隨著中共十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議，意味著作為五大發展理念之一的“綠色發展”成為中國經濟社會發展的主流和方向，將對中國經濟轉型發展發揮重要作用。綠色發展要求改變過去高消耗、高排放的方式，正確處理好人與自然的關系，同時也是中國經濟轉型發展的新的增長點。在綠色發展引領下，政府、企業和社會迎來新的轉型困境和轉型機遇。
“公地悲劇”①、“搭便車”②、“吉登斯悖論”③以及“鄰避效應”④等現象總成為學者分析環境治理宏觀與微觀困境的立論依據。然而，傳統意義上的環境治理體系是以行政為主導，呈現出單一性。隨著經濟社會的發展，諸多復雜和不確定因素都在加速攀升。資源短缺、生物多樣性喪失、大氣污染、水土流失、荒漠化等環境問題關系到人們的切身利益，甚至導致社會矛盾的激化。當前的環境治理困境表明，行政主導的環境治理體系難以有效應對涉及企業、社會等多方利益的環境問題，市場自決型的治理績效也難以預期。由于政府、市場、企業、個人等參與的身份和角度不同，必然會傾向于各自的偏好，單一性主導的治理模式難以有效解決環境問題，治理主體“多元化”成為環境治理新范式。環境治理過程遭到了“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境，如何構建有效的環境治理體系，讓政府、企業、社會等多元主體共同參與到環境治理中，是政府改革環境治理制度，提升環境治理能力的關鍵所在，也是政府公共管理現代化的時代要求。
二、“多元共治”環境治理體系的基本內涵
法國學者戈丹認為治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種集體產物，或多或少帶有協商和混雜的特征。[1]英國學者斯托克曾對“治理”做了五個論述，認為治理出自政府又不限于政府、治理明確了解答社會經濟過程中的模糊之處、肯定涉及方之間的權利依賴、治理是行為者網絡的自主自治以及治理的能力不在于政府的命令。[2]“治理”暗含著自上而下的管理向社會控制的轉變，而“環境治理”可以定義為政府機構、公民社會和跨國機構通過正式或非正式機制管理和保護環境自然資源、控制污染及解決環境糾紛。[3]從環境管理到環境治理，是一種理論運用的實踐的過程，是當代社會的一種新的制度選擇和范式，進一步豐富了環境問題的解決路徑。
“多元共治”與哈肯的協同理論、奧斯特羅姆的多中心治理理論有著密切的聯系。哈肯在1971年提出協同的概念，1976年系統地論述了協同理論，人為千差萬別的系統，盡管其屬性不同，但在整個環境中，各個系統間存在著相互影響而又相互合作的關系。對千差萬別的自然系統或社會系統而言，均存在著協同作用。協同作用是系統有序結構形成的內驅力。任何復雜系統，當在外來能量的作用下或物質的聚集態達到某種臨界值時，子系統之間就會產生協同作用。奧斯特羅姆的多中心治理理論，產生于深刻的理論分析與豐富的實證分析。認為一群相互依賴的個體“有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續的共同收益”。“多元共治”融合了協同與多中心的核心內涵，將多個主體聯結在某個節點上，并產生優于割裂的主體的效果。
“多元共治”環境治理體系將多主體治理與協作性治理統合起來，除了政府之外，包括個人、企業、家庭以及各類社會組織機構在內的社會力量都是環境治理的主體，倡導綜合運用行政力量與其他社會力量、開展多種方式保護生態環境，并有效預防和化解由環境問題引起的社會矛盾。政府、市場和社會三大行為主體，具有不同的職能定位，發揮著不同的作用。在政府和市場之中增強合作效果，在政府和市場之外克服公地悲劇，極力尋求協作連接點或者兼容接口，使得環境治理的多元合作具有可能性與可行性。從單一行政性主導到多元共治是環境治理從弱到強客觀現實的要求。“多元共治”環境治理體系下的環境信息公開性、決策透明性、環境責任主體明確性以及環境參與機制等特征集中體現在涉及政府主導的環境治理機制、方式方法及在環境治理框架下的宣傳教育、監督、風險評估、預警和化解等方面。
三、我國環境治理體系的現狀與缺陷
新中國成立以來，中國環境保護政策經歷了從無到有、不斷完善的過程。1973年召開的第一次全國環境保護會議，審議通過了《關于保護和改善環境的若干規定》，標志著嚴格意義上的環境保護事業的興起。1983年年底召開的第二次全國環境保護會議明確指出：“環境保護是一項基本國策”，并在此指導下，國家出臺與企業相關的排污許可證管理辦法、幾大污染物防治法實施細則。十六屆三中全會首提科學發展觀，可持續發展戰略正式成為國家主導發展戰略，構建“兩型”（資源節約型、環境友好型）社會寫入“十一五”規劃綱要。黨的十七大提出建設“生態文明”，要求“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費方式”。黨的十八大把生態文明建設擺在“五位一體”總體布局的高度來論述，呼吁要“更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態，努力走向社會主義生態文明新時代”。十八屆五中全會審議通過 “十三五”規劃建議，綠色發展成為指導中國經濟社會發展的“五大理念”之一。這也意味著中國環境保護受到前所未有的重視。
當前，我國環境治理體系仍以行政主導為主，即統一監督管理與分級分部門管理相結合的管理體制。制度設計之初有其合理性，但隨著社會經濟發展，特別是我國快速工業化進程中，其弊端逐漸顯露出來。其一，類雙層管理的弊端。上下級環保部門業務垂直指導，與各級政府關系平行隸屬。環保部門上下級屬于指導關系，各級環保部門行政領導權隸屬于各級政府，類雙層管理體制下的“管事不管人，管事不管錢”，易造成環保治理工作的失效。各級環保部門既受行政部門的直接領導，又受上級環保部門的業務指導，領導權大于指導權，降低環保效率。地方政府以快速制造GDP、增加地方財政收入為主要考核目標，地方政府“一把手”在短暫的任期內盡可能地以此獲得政績升遷，很難從根源上根治環境污染問題。其二，環境污染問題的“非行政性”。在行政主導的環境治理體系下，各級環保部門很難有效合作，甚至出現相互推諉現象。環境污染問題難以通過行政區域劃分界限，更多的是大范圍、跨區域、長時間內積累而來，區域之間相互關聯性極大。其三，實質性監督力度的缺失。在地方招商引資的浪潮中，很多地方政府以GDP為中心的考核體系下，對于高污染、高能耗產業監管不嚴，甚至是“政企合謀”現象，環保部門很難形成實質性的約束力。現行以行政為主導的環境治理體系使得政府內部難以有效發揮制度作用，亦即“政府失靈”；同時容易造成環境治理社會活力的減弱。
“多元共治”作為一種基本的理念，往往在“落地”層面面臨著諸多挑戰，如：一是還沒有形成共同認知的價值觀，國家已開始重視推動社會力量進行環境治理，有關領導人也在公開場合和文件上表達了“多元共治”的聲音，但地方政府對環境“多元共治”的認識還不到位，特別是到了基層單位，中和各方力量參與環境治理的力度大幅度減弱。二是缺乏專門機構來推動“多元共治”，在環境保護諸多政府部門機構內部，數據之間沒有完全實現共享，“分割”局面還沒有徹底整合，也還沒有一個專門的機構來謀劃和推動“多元共治”，其僅停留在理念層面。
四、構建“多元共治”環境治理體系的路徑
環境問題具有較強的“公共性”，單純的市場治理和社會網絡治理往往可能導致失靈，需要政府通過強制力介入環境治理，但是這并不表示政府萬能。[4]“多元共治”環境治理體系著重建立起政府、企業與公眾廣泛而又有效參與環境治理全過程。政府層面，更多的是在總體布局下謀劃環境政策法制工作，如環境法治建設、預防體系、管理制度以及監管等，某種程度上依然起著主導性作用，但并非“大包大攬”，亦非承擔“無限責任”。企業層面，在政府有效環境管理制度下，從市場化的角度約束與激勵企業行為，使得企業內化環境保護行為。動員社會公眾防范參與環境治理，需要不斷提高公眾環境意識，引導公眾向綠色低碳、文明健康的生活方式轉變，同時，讓社會公眾有渠道參與監督。政府、企業、社會公眾間共同治理環境問題，是一個“交叉式”、“立體型”的關系，企業約束與激勵行為的發生需要政府從環境政策法制層面做好頂層設計，社會公眾環境意識的覺醒以及監督行為的發生需要政府環境國情的宣傳以及監督渠道的構建，政府機構及其工作人員環境治理行為的發生同樣是在環境政策法制規范之下。因此，構建政府、企業、社會共治的環境治理體系，需要找準關鍵點與切入點。
（一）提高環境執法能力，強化地方政府環保責任
環境“執法難”問題一直受到社會高度關注，我國現行與環境相關的新環保法、新大氣法，盡管部分內容“不盡如人意”、存在尚未涉及的環保觸角，但已有的法律法規的實施碰到了很多問題。當前，提升環境治理能力最薄弱的環節在于執法層面。地方政府在環保領域的“越位、失位、錯位”現象頻現，究其根源在于缺乏對地方政府的有效激勵與約束。現推行的環保督查巡視、省以下環保機構檢測監察執法垂直管理制度，是對環境治理體制機制中地方政府“有法不依、執法不嚴、違法不究”問題的有效補充。建議推行“大部制改革”，將與環保相關的宣傳、執法等部門整合，明確和細化整合后有關部門責任，全方位謀劃設計環境治理問題；進一步嚴格監督考核和責任追究制度，將環保防治成效永久性納入地方政府官員考核體系；有效落實環境稅，以提高地方政府采取行動并達成既定目標的意愿；提高地方政府間環保的協作能力，加強區域聯防聯控，重塑政府公信力和環保部門的威信。
（二）健全企業的環境約束與激勵政策
完全依賴行政手段迫使企業環保行為的做法都是短期的，通過排污費等手段約束企業行為，雖然取得一定成效，但其約束行為難以持續，更難以有效發揮調節功能。排污費的征繳往往遠低于污染治理設施的正常運行成本，一般僅為實際成本的50%，有時甚至不到10% ，沒有切實建立起反映資源稀缺程度的價格形成機制，無法將外部性真正有效內化為企業生產成本，在環境治理方面市場機制無法有效運行，甚至造成企業花錢買排污權的現象。[5]完善企業的環境約束制度，需要從更為長遠的視角考慮，建議改變已往溫和性的措施，直接淘汰落后產能；調整經濟結構、能源結構，使企業選擇環保技術手段；市場化的運作，構建起環境損害成本合理負擔機制；確保對可再生能源企業扶持政策的落地，以及持續性地加大扶持力度；加快推進排污權交易試點，探索環境污染第三方治理，發展由第三方治理所延伸的環保產業鏈條，給予企業更多自主性。
（三）完善環境預防與矛盾化解機制
防患于未然是環境保護的重要工作，環境預防涉及資源有效開發利用、環保標準、環境評價、劃定生態紅線等方面內容。預防難點在于利益驅動下的政府、企業和公眾的行為，由環境問題引發的社會矛盾往往也是多方利益交錯難以解決所導致。建議通過利益切入點，引導企業、公眾的價值導向，推動產業結構優化升級，節約和高效利用資源能源；從供給方面，約束企業與公眾“不可為”行為；在項目的規劃、審批前，充分做好調研、環評工作；敢于面對已發生的環境社會矛盾問題，總結環境社會風險評估、預警和化解機制的相關做法，形成一套完整、嚴密的環境風險評估程序；吸納多層面的不同意見，與多個利益相關者進行平等對話，建立常態化的對話機構、對話模式及其相關流程，定期進行相應的理論指導和實踐培訓；建立常規性的環境社會風險化解機制；建立環境損害鑒定評估的管理制度及其評估技術體系。
（四）提高環境信息透明度，有效推進公眾參與和社會監督
提高環境信息的透明度是確保公眾有序有效參與環境治理的重要內容。政府部門應對能力的不足已成為當前提高環境信息透明度的節點，邁過政府敢于勇于提高環境信息透明度的節點，才能為公眾參與環境治理提供渠道，提高參與效果。建議向公眾詳細說明參與環境治理的各種方式，含問卷調查、專家論證會、聽證會、信息公開制度等，重塑公眾參與環境治理的信心；在傳統的環境信息公開基礎上，主動向社會提供環境信息服務；全面推進建設項目環評信息全過程，讓公眾全面參與建設項目建成前、中、后信息；對涉及環評的敏感、突發事件及時發聲、積極引導；建立常態化的渠道，鼓勵公眾對周圍環境問題進行輿論監督和社會監督；對于舉報污染環境與破壞生態行為的舉報人，嚴格保護其人身權利，并從精神上給以鼓勵，內化其環境保護意識；加強對社會公眾的環保綜合能力的公益培訓，提高社會公眾有效參與能力。
參考文獻
[1][法]讓?皮埃爾?戈丹.何謂治理[M].北京：社會科學文獻出版社,2010:19.
[2][英]格里?斯托克.作為理論的治理:五個論點[J].華夏風譯.國際社會科學（中文版）,1999(12).
[3]Li, Wanxin. Environmental Governance: Issues and Challenges [J]. Environmental Law Reporter, 2006 (36):10505—10525.
[4]唐任伍,李澄.元治理視閾下中國環境治理的策略選擇[J].中國人口?資源與環境,2014,24(2).
[5]中國工程院,環境保護部.中國環境宏觀戰略研究戰略保障卷[M].北京:中國環境科學出版社,2011:185.
注釋：
①“公地悲劇”由1968年英國哈丁教授(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先提出，他說，作為理性人，每個牧羊者都希望自己的收益最大化。在公共草地上，每增加一只羊會有兩種結果：一是獲得增加一只羊的收入；二是加重草地的負擔，并有可能使草地過度放牧。經過思考，牧羊者決定不顧草地的承受能力而增加羊群數量。于是他便會因羊只的增加而收益增多。看到有利可圖，許多牧羊者也紛紛加入這一行列。由于羊群的進入不受限制，所以牧場被過度使用，草地狀況迅速惡化，悲劇就這樣發生了。
②“搭便車”是由美國經濟學家曼柯·奧爾遜于1965年發表的《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》(The Logic of Collective Action Public Goods and the Theory of Groups)一書中提出的，其基本含義是不付成本而坐享他人之利。
③“吉登斯悖論”是2009年安東尼·吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出以自己名字命名的概念，指“既然全球變暖帶來的危害在人們的日常生活中不是具體的、直接的和可見的，那么不管它實際上多么可怕，大部分人就依然是袖手旁觀，不做任何具體的事情。但是，一旦等情況變得具體和真實，并且迫使他們采取實質性行動的時候，那一切又為時太晚”。
④“鄰避效應”英文含義是Not in my back yard，是指居民或在地單位因擔心建設項目對身體健康、環境質量和資產價值等帶來不利后果,而采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。
（作者簡介：張文明，國家行政學院博士研究生。）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟網
(掃一掃，更多精彩內容！)
