農業基礎設施是農業生產必須具備的公共基礎條件，包括農田基礎設施、災害防控設施、推廣與培訓服務設施、農業生產配套設施、市場信息與流通設施等，主要由政府供給。按照公共程度的差異，可將農業基礎設施劃分為三類：一是作為純公共產品的農業基礎設施，無消費上的競爭性和排他性，如田間水利設施、農業信息基礎設施、防汛抗旱設施等；二是作為準公共產品的農業基礎設施，消費上存在一定排他性和競爭性，如田間道路、大型農業機械、農技推廣等；三是作為私人產品的農業基礎設施，消費上存在排他性和競爭性，如加工儲運設施、中小型農機設備、農產品批發市場等。
PPP模式是政府與社會資本的一種合作關系，主要有四個特點：一是公共目的，旨在解決公共產品和服務的提供及效率問題；二是伙伴關系，各參與主體基于平等協商的原則展開合作并建立相應的法律關系；三是利益共享，各參與主體共享公共投資項目的利潤，確保公共產品和服務提供的有效性且避免投資方無法享受回報；四是風險分擔，各參與主體實行權責統一，既共享利益，又共同分擔法律、政策、財務、投資等風險。中國改革開放以后，PPP模式被逐步推行。1984年～2014年，中國PPP項目可能達到約7000～8000個。
一、農業基礎設施投資PPP模式面臨的挑戰
1．周期長、利潤低與風險高
農業基礎設施PPP項目涉及范圍廣、協同要求高、基礎條件差，加之相關技術更新換代速度加快，導致資金需求量大、投資與建設周期。在PPP項目的前期建設階段，各參與主體需要大量融資，卻面臨較大瓶頸。風險與收益的矛盾，削弱社會資本乃至地方政府參與農業基礎設施投資的
積極性，導致相關PPP項目缺乏應有的吸引力。
2．參與主體的準入門檻模糊
在西方國家，PPP模式被理解為公共部門與私人部門建立的合作關系，因而政府的合作對象一般為私人企業，實質上是“公—私”合作。相較而言，我國推行的PPP模式則是“政府—社會資本”合作，強調政府負責公共基礎設施和服務的價格與質量監管，而大部分的公共基礎設施設計、建設、運營和維護工作則由社會資本負責。其中，對“政府”（即實施主體）和“社會資本”的理解尤為關鍵。我國的PPP模式雖存在“公—公”、“公—私”合作兩種形式，但“公”是否可為行業運營公司仍需進一步明確。此外，在農業領域穩妥采用PPP模式已成政策共識，但并未制定出統一的實施管理辦法，對社會資本的資質、技術、經驗、財務和信用等未做相關細致要求。
3．政府相關政策的不確定性
農業基礎設施建設是一項系統工程，其投資是一個長期過程，需要一系列的配套政策。2016年，國務院辦公廳發布的《關于推進農村一二三產業融
合發展的指導意見》提出：創新政府涉農資金使用和管理方式，研究通過PPP等方式帶動社會資本投向農村產業融合領域。但目前，運用PPP模式推進農業基礎設施投資，仍處于政策研究和穩妥推進階段，并未明確區分各類農業基礎設施的具體PPP實現形式。
在此背景下，政府若過度強調對作為純公共產品和準公共產品的農業基礎設施投資采取資產剝離形式即“建造—擁有—運營”（Build-Own-Operate,BOO），甚至允許社會資本將這些設施通過交換獲得價值回報，可能影響對農村基本經營制度的堅持完善，難以確保農業基礎設施服務質量；政府若不轉變傳統的政府采購思維模式，或者強調參加PPP項目特別是特許經營中“建造—運營—移交”（Build-Operate-Transfer,BOT）的社會資本必須把所有股權抵押給政府，則會挫傷社會資本的投資積極性。并且，一些地方政府仍按照基本投資回報率、融資成本等硬性指標判斷PPP項目，易忽視農業基礎設施投資的特點
及其在農業技術革新、生態環境優化等方面的正外部效應，從而削弱推進相關PPP項目的動力。此外，政府財政投入不足、城鄉與區域投資結構不合
理、金融體系不完善導致信貸資金投入不足、部分企業誠信缺失、農民購買力有限等問題，都會制約運用PPP模式推進農業基礎設施有效投資。
二、農業基礎設施投資PPP模式的原則
（1）穩妥有序原則。在社會主義市場經濟條件下，并非所有農業基礎設施都適合PPP模式的所有形式。因此，應發揮好政府與市場作用，注重穩妥有序地運用農業基礎設施投資PPP模式的外包合同、特許經營等形
式，既鞏固農村公有制經濟的主體地位，又活躍農村市場，避免西方國家運用PPP模式所出現的問題。
（2）利益協調原則。農業基礎設施投資的PPP模式涉及實施主體、社會資本、農民等多個利益主體。應注重各利益主體之間的利益協調，確保農民既有利益與未來發展的權益不受損失、政府建設農業基礎設施的目標不打折扣、新進社會資本有合理利潤，實現各利益主體的共贏。
（3）智慧管理原則。在PPP模式下，市場信息的不確定性、政府信息公開不足等，會加大社會資本參與農業基礎設施投資的風險；脫離地區實際、忽視農民對農業基礎設施建設的現實需求，會影響農民使用設施的積極性、降低設施使用效率；社會資本在利潤驅動下降低農業基礎設施建設質量，會影響設施服務質量，損害公共利益。鑒于此，應加強各參與主體的信息交流和項目過程管理。在信息技術快速發展背景下，可以開展智慧管理，建立大數據平臺，對各參與主體表達利益訴求、參與投資、運用農業基礎設施等信息數據進行系統挖掘、積累整合、智能分析并合理反饋給相應主體，消除各參與主體間的“信息孤島”和項目過程監管的盲區，進而提高投資主體決策的科學性和確保PPP項目的運行效能。
三、農業基礎設施投資PPP模式的推進路徑
1．完善風險防范機制
PPP模式的核心是把特定風險分配給善于管理此風險的參與主體。在農業基礎設施投資PPP模式中，主要面臨融資風險、建設風險、運營風險、市場風險等。對此，應完善相關風險防范機制，按照風險分配優化、風險收益對等、風險可控等原則合理分配項目風險，以最優的方式維護好參與各方的利益。
第一，重點防范融資風險。深化金融體制改革，讓社會資本因參與PPP項目而享受社會融資的相關優惠政策和能夠依法、合理利用農村金融資源，拓寬相關社會資本的融資渠道；積極推進經濟體量大、抗風險能力強、有相關資質的國有企業參與PPP項目，減小因社會資本的資金鏈斷裂而造成的項目中斷風險。
第二，通過明晰主體責任防范風險。明確各項風險的承擔責任，由實施主體承擔法律、政策、最低需求等風險，由社會資本承擔項目設計、建設、運營、維護、財務等商業風險，由實施主體與社會資本合理分擔因干旱、洪澇、地震等不可抗力所帶來的風險，促使相關主體為保障自身權益而合理論證、高效參與項目，從而推進相關技術、管理創新和增強項目投資的正外部效應。
第三，通過法律手段防范風險。加快PPP法律法規體系建設，制定統一的、基礎性的、規范性的PPP法律體系，明確參與主體權責、項目實施程序、收費標準要求等，加強對參與主體隨意改變項目實施行為的制度約束，既防止國有或集體資產流失、公共利益受損，又保障社會資本參與項目的合法利益。
2．明確市場準入門檻
堅持市場化改革取向與維護農民利益并重，根據農村地區環境、農業基礎設施類型、農民客觀訴求等狀況，合理設置農業基礎設施投資PPP模式的市場準入門檻。
第一，鼓勵具備一定投資及抗風險能力的市場主體平等參與PPP項目競爭。在我國，符合條件的國有企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業均可以作為社會資本參與PPP模式。因此，不能完全套用西方的PPP模式，不能因國有企業、國有控股的混合所有制企業等公有制經濟主體不符合“私”（Private），而將它們拒之于項目之外；也不能主觀地設置苛刻門檻，將符合農業基礎設施投資條件的非公有經濟主體拒之于項目之外。
第二，結合農業基礎設施的類型及其投資特點，實事求是地設置社會資本的準入要求。作為純公共產品的農業基礎設施不容易排除他人“搭便車”，可更多采取購買服務的形式，適當鼓勵與政府債務脫鉤的公有制經濟主體參與相關PPP項目；作為準公共產品的農業基礎設施兼具一定競爭性和公益性、作為私人產品的農業基礎設施具有競爭性，可采取購買服務、特許經營形式，其中作為私人產品的農業基礎設施還可以穩妥選用BOO形式，并可吸引和鼓勵各類社會資本參與相關PPP項目。第三，探索制定農業基礎設施PPP模式的行業標準、合同指南和管理細則，因地制宜對社會
資本的專業資質、技術水平、管理經驗、財務實力、信用狀況、基本抗風險能力等進行細致規定，提高項目融資和運營效率。
3．優化政府政策供給
堅持穩妥有序推進農業基礎設施投資的PPP模式，探索優化政府相關政策供給。
第一，優化參與農業基礎設施投資PPP項目的實施主體。探索將推進農業基礎設施投資PPP工作納入到投融資體制改革績效考核和推進農業現代化建設績效考核。并且，建立相關部委之間、地方政府及各行業主管部門之間的聯席會議機制，促進它們在融資效率與投資回報機制論證、監督管理、信息公開等方面加強協調配合，確保相關配套政策的統一性、連續性，降低項目的政策風險。
第二，在特定地區開展PPP項目試點。農業基礎設施投資PPP項目的
先行試點并取得成功，有利于形成示范效應，增強實施主體信心和激勵更多社會資本參與相關項目。在我國，中西部地區農業生產力水平較低，農業基礎設施投資的需求量較大，因而可以先行在中西部特定地區開展農業基礎設施投資PPP項目試點，并給予參與社會資本以政策傾斜，既滿足這些地區的農業基礎設施資金需求，又為在全國推廣相關政策提供經驗借鑒和教訓警示。
第三，加強制度機制建設。以法律法規、行業制度等形式確定農業基礎
設施投資PPP模式的運行機制，完善該模式中政府與社會資本、社會資本與農民的利益協調、爭端解決機制，暢通該模式中農民的利益訴求表達機
制，制定不適用于該模式的農業基礎設施投資領域清單，提供明確的外部環境對投資影響后的特殊做法，為PPP項目運行提供穩定的制度環境。
（作者：四川大學馬克思主義學院）
中國鄉村發現網轉自：頭條號 新三農
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