農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須具備的公共基礎(chǔ)條件，包括農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)害防控設(shè)施、推廣與培訓(xùn)服務(wù)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施、市場信息與流通設(shè)施等，主要由政府供給。按照公共程度的差異，可將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施劃分為三類：一是作為純公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，無消費(fèi)上的競爭性和排他性，如田間水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施、防汛抗旱設(shè)施等；二是作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，消費(fèi)上存在一定排他性和競爭性，如田間道路、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)技推廣等；三是作為私人產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，消費(fèi)上存在排他性和競爭性，如加工儲運(yùn)設(shè)施、中小型農(nóng)機(jī)設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等。
PPP模式是政府與社會資本的一種合作關(guān)系，主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是公共目的，旨在解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供及效率問題；二是伙伴關(guān)系，各參與主體基于平等協(xié)商的原則展開合作并建立相應(yīng)的法律關(guān)系；三是利益共享，各參與主體共享公共投資項(xiàng)目的利潤，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的有效性且避免投資方無法享受回報(bào)；四是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，各參與主體實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一，既共享利益，又共同分擔(dān)法律、政策、財(cái)務(wù)、投資等風(fēng)險(xiǎn)。中國改革開放以后，PPP模式被逐步推行。1984年～2014年，中國PPP項(xiàng)目可能達(dá)到約7000～8000個(gè)。
一、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式面臨的挑戰(zhàn)
1．周期長、利潤低與風(fēng)險(xiǎn)高
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目涉及范圍廣、協(xié)同要求高、基礎(chǔ)條件差，加之相關(guān)技術(shù)更新?lián)Q代速度加快，導(dǎo)致資金需求量大、投資與建設(shè)周期。在PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)階段，各參與主體需要大量融資，卻面臨較大瓶頸。風(fēng)險(xiǎn)與收益的矛盾，削弱社會資本乃至地方政府參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的
積極性，導(dǎo)致相關(guān)PPP項(xiàng)目缺乏應(yīng)有的吸引力。
2．參與主體的準(zhǔn)入門檻模糊
在西方國家，PPP模式被理解為公共部門與私人部門建立的合作關(guān)系，因而政府的合作對象一般為私人企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是“公—私”合作。相較而言，我國推行的PPP模式則是“政府—社會資本”合作，強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的價(jià)格與質(zhì)量監(jiān)管，而大部分的公共基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)工作則由社會資本負(fù)責(zé)。其中，對“政府”（即實(shí)施主體）和“社會資本”的理解尤為關(guān)鍵。我國的PPP模式雖存在“公—公”、“公—私”合作兩種形式，但“公”是否可為行業(yè)運(yùn)營公司仍需進(jìn)一步明確。此外，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域穩(wěn)妥采用PPP模式已成政策共識，但并未制定出統(tǒng)一的實(shí)施管理辦法，對社會資本的資質(zhì)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)和信用等未做相關(guān)細(xì)致要求。
3．政府相關(guān)政策的不確定性
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其投資是一個(gè)長期過程，需要一系列的配套政策。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融
合發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出：創(chuàng)新政府涉農(nóng)資金使用和管理方式，研究通過PPP等方式帶動社會資本投向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域。但目前，運(yùn)用PPP模式推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，仍處于政策研究和穩(wěn)妥推進(jìn)階段，并未明確區(qū)分各類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的具體PPP實(shí)現(xiàn)形式。
在此背景下，政府若過度強(qiáng)調(diào)對作為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資采取資產(chǎn)剝離形式即“建造—擁有—運(yùn)營”（Build-Own-Operate,BOO），甚至允許社會資本將這些設(shè)施通過交換獲得價(jià)值回報(bào)，可能影響對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的堅(jiān)持完善，難以確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量；政府若不轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府采購思維模式，或者強(qiáng)調(diào)參加PPP項(xiàng)目特別是特許經(jīng)營中“建造—運(yùn)營—移交”（Build-Operate-Transfer,BOT）的社會資本必須把所有股權(quán)抵押給政府，則會挫傷社會資本的投資積極性。并且，一些地方政府仍按照基本投資回報(bào)率、融資成本等硬性指標(biāo)判斷PPP項(xiàng)目，易忽視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的特點(diǎn)
及其在農(nóng)業(yè)技術(shù)革新、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等方面的正外部效應(yīng)，從而削弱推進(jìn)相關(guān)PPP項(xiàng)目的動力。此外，政府財(cái)政投入不足、城鄉(xiāng)與區(qū)域投資結(jié)構(gòu)不合
理、金融體系不完善導(dǎo)致信貸資金投入不足、部分企業(yè)誠信缺失、農(nóng)民購買力有限等問題，都會制約運(yùn)用PPP模式推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有效投資。
二、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式的原則
（1）穩(wěn)妥有序原則。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，并非所有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施都適合PPP模式的所有形式。因此，應(yīng)發(fā)揮好政府與市場作用，注重穩(wěn)妥有序地運(yùn)用農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式的外包合同、特許經(jīng)營等形
式，既鞏固農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，又活躍農(nóng)村市場，避免西方國家運(yùn)用PPP模式所出現(xiàn)的問題。
（2）利益協(xié)調(diào)原則。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的PPP模式涉及實(shí)施主體、社會資本、農(nóng)民等多個(gè)利益主體。應(yīng)注重各利益主體之間的利益協(xié)調(diào)，確保農(nóng)民既有利益與未來發(fā)展的權(quán)益不受損失、政府建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)不打折扣、新進(jìn)社會資本有合理利潤，實(shí)現(xiàn)各利益主體的共贏。
（3）智慧管理原則。在PPP模式下，市場信息的不確定性、政府信息公開不足等，會加大社會資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的風(fēng)險(xiǎn)；脫離地區(qū)實(shí)際、忽視農(nóng)民對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，會影響農(nóng)民使用設(shè)施的積極性、降低設(shè)施使用效率；社會資本在利潤驅(qū)動下降低農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，會影響設(shè)施服務(wù)質(zhì)量，損害公共利益。鑒于此，應(yīng)加強(qiáng)各參與主體的信息交流和項(xiàng)目過程管理。在信息技術(shù)快速發(fā)展背景下，可以開展智慧管理，建立大數(shù)據(jù)平臺，對各參與主體表達(dá)利益訴求、參與投資、運(yùn)用農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等信息數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)挖掘、積累整合、智能分析并合理反饋給相應(yīng)主體，消除各參與主體間的“信息孤島”和項(xiàng)目過程監(jiān)管的盲區(qū)，進(jìn)而提高投資主體決策的科學(xué)性和確保PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效能。
三、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式的推進(jìn)路徑
1．完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
PPP模式的核心是把特定風(fēng)險(xiǎn)分配給善于管理此風(fēng)險(xiǎn)的參與主體。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式中，主要面臨融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等。對此，應(yīng)完善相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等、風(fēng)險(xiǎn)可控等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以最優(yōu)的方式維護(hù)好參與各方的利益。
第一，重點(diǎn)防范融資風(fēng)險(xiǎn)。深化金融體制改革，讓社會資本因參與PPP項(xiàng)目而享受社會融資的相關(guān)優(yōu)惠政策和能夠依法、合理利用農(nóng)村金融資源，拓寬相關(guān)社會資本的融資渠道；積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體量大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、有相關(guān)資質(zhì)的國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，減小因社會資本的資金鏈斷裂而造成的項(xiàng)目中斷風(fēng)險(xiǎn)。
第二，通過明晰主體責(zé)任防范風(fēng)險(xiǎn)。明確各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)責(zé)任，由實(shí)施主體承擔(dān)法律、政策、最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，由社會資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、財(cái)務(wù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，由實(shí)施主體與社會資本合理分擔(dān)因干旱、洪澇、地震等不可抗力所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，促使相關(guān)主體為保障自身權(quán)益而合理論證、高效參與項(xiàng)目，從而推進(jìn)相關(guān)技術(shù)、管理創(chuàng)新和增強(qiáng)項(xiàng)目投資的正外部效應(yīng)。
第三，通過法律手段防范風(fēng)險(xiǎn)。加快PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，制定統(tǒng)一的、基礎(chǔ)性的、規(guī)范性的PPP法律體系，明確參與主體權(quán)責(zé)、項(xiàng)目實(shí)施程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要求等，加強(qiáng)對參與主體隨意改變項(xiàng)目實(shí)施行為的制度約束，既防止國有或集體資產(chǎn)流失、公共利益受損，又保障社會資本參與項(xiàng)目的合法利益。
2．明確市場準(zhǔn)入門檻
堅(jiān)持市場化改革取向與維護(hù)農(nóng)民利益并重，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類型、農(nóng)民客觀訴求等狀況，合理設(shè)置農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式的市場準(zhǔn)入門檻。
第一，鼓勵(lì)具備一定投資及抗風(fēng)險(xiǎn)能力的市場主體平等參與PPP項(xiàng)目競爭。在我國，符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)均可以作為社會資本參與PPP模式。因此，不能完全套用西方的PPP模式，不能因國有企業(yè)、國有控股的混合所有制企業(yè)等公有制經(jīng)濟(jì)主體不符合“私”（Private），而將它們拒之于項(xiàng)目之外；也不能主觀地設(shè)置苛刻門檻，將符合農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資條件的非公有經(jīng)濟(jì)主體拒之于項(xiàng)目之外。
第二，結(jié)合農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的類型及其投資特點(diǎn)，實(shí)事求是地設(shè)置社會資本的準(zhǔn)入要求。作為純公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不容易排除他人“搭便車”，可更多采取購買服務(wù)的形式，適當(dāng)鼓勵(lì)與政府債務(wù)脫鉤的公有制經(jīng)濟(jì)主體參與相關(guān)PPP項(xiàng)目；作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施兼具一定競爭性和公益性、作為私人產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有競爭性，可采取購買服務(wù)、特許經(jīng)營形式，其中作為私人產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還可以穩(wěn)妥選用BOO形式，并可吸引和鼓勵(lì)各類社會資本參與相關(guān)PPP項(xiàng)目。第三，探索制定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、合同指南和管理細(xì)則，因地制宜對社會
資本的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)水平、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力、信用狀況、基本抗風(fēng)險(xiǎn)能力等進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，提高項(xiàng)目融資和運(yùn)營效率。
3．優(yōu)化政府政策供給
堅(jiān)持穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的PPP模式，探索優(yōu)化政府相關(guān)政策供給。
第一，優(yōu)化參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體。探索將推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP工作納入到投融資體制改革績效考核和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)績效考核。并且，建立相關(guān)部委之間、地方政府及各行業(yè)主管部門之間的聯(lián)席會議機(jī)制，促進(jìn)它們在融資效率與投資回報(bào)機(jī)制論證、監(jiān)督管理、信息公開等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，確保相關(guān)配套政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性，降低項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)。
第二，在特定地區(qū)開展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP項(xiàng)目的
先行試點(diǎn)并取得成功，有利于形成示范效應(yīng)，增強(qiáng)實(shí)施主體信心和激勵(lì)更多社會資本參與相關(guān)項(xiàng)目。在我國，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求量較大，因而可以先行在中西部特定地區(qū)開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，并給予參與社會資本以政策傾斜，既滿足這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金需求，又為在全國推廣相關(guān)政策提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和教訓(xùn)警示。
第三，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)。以法律法規(guī)、行業(yè)制度等形式確定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)
設(shè)施投資PPP模式的運(yùn)行機(jī)制，完善該模式中政府與社會資本、社會資本與農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)、爭端解決機(jī)制，暢通該模式中農(nóng)民的利益訴求表達(dá)機(jī)
制，制定不適用于該模式的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域清單，提供明確的外部環(huán)境對投資影響后的特殊做法，為PPP項(xiàng)目運(yùn)行提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。
（作者：四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：頭條號 新三農(nóng)
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