【內(nèi)容提要】我國(guó)現(xiàn)階段城市化建設(shè)中，由于一些地方政府與開(kāi)發(fā)商在征地中“強(qiáng)制征用土地”、“強(qiáng)制拆遷房屋”，使得被征用土地的人民群眾利益受損，在土地征收利益訴求得不到制度內(nèi)的途徑解決時(shí)，受制度外的“鬧事”文化的影響，容易引發(fā)土地征收中的群體性事件，主要表現(xiàn)為集體性上訪事件、沖擊黨政辦公機(jī)關(guān)事件、擾亂公共秩序事件等。土地征收中的群體性事件的防控政策，一個(gè)是“防”，即保證土地征收過(guò)程中利益“分配的公平”；一個(gè)是“控”，即通過(guò)彌補(bǔ)土地征收中利益“分配的不公平”，以保證土地征收中結(jié)果“持有的公平”。
【關(guān) 鍵 詞】城市化/土地征收/公共利益/群體性事件
【英文標(biāo)題】The Mass Incidents Triggered by Land Expropriation in the Process of China ’s Urbanization
【作者簡(jiǎn)介】王華華(1987- )，湖北襄陽(yáng)人、溫州大學(xué)法政學(xué)院研究生、溫州大學(xué)馬克思主義研究所助研，研究方向?yàn)橹袊?guó)政府行政管理、社會(huì)學(xué)（浙江溫州325035）；陳國(guó)治(1951- )，湖南南縣人、溫州大學(xué)法政學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓芾?（浙江溫州325035）。
[中圖分類號(hào)]D631.43[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-8487(2011)10-0064-06
目前，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，一方面取得了城市化建設(shè)的巨大成績(jī)，另一方面城市化的過(guò)程也造成了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)利益分配的沖突和生態(tài)環(huán)境的破壞，有的地區(qū)在土地征收中甚至釀成群體性事件，像各地出現(xiàn)的“爭(zhēng)地風(fēng)波”、“征地事件”和群體性越級(jí)上訪事件，已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市化的發(fā)展進(jìn)程。因此，正確對(duì)待土地征收中引發(fā)的農(nóng)村群體性事件，認(rèn)真分析其形成原因，采取切實(shí)有效的解決辦法，關(guān)乎城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序發(fā)展、關(guān)乎新農(nóng)村建設(shè)、關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的大局、更關(guān)乎社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，意義重大。
一、我國(guó)土地征收中引發(fā)群體性事件的現(xiàn)狀
群體性事件是指由一定的社會(huì)矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的耦合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過(guò)沒(méi)有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生人數(shù)眾多的語(yǔ)言行為或肢體行為的沖突等群體行為方式，或表達(dá)訴求和主張，或直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件。群體性事件主要表現(xiàn)為“部分公眾參與并形成有一定組織和目的的集體上訪、集會(huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒕郾婔[事等群體行為，并對(duì)政府管理和社會(huì)造成重大影響的事件”。
從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)都是對(duì)權(quán)利和利益的訴求，屬于人民內(nèi)部矛盾，是由人民內(nèi)部矛盾激化而產(chǎn)生的，并不是要推翻國(guó)家政權(quán)和現(xiàn)行社會(huì)制度。它的矛頭指向一般不是國(guó)家、政府高層，而是針對(duì)社會(huì)上和基層的種種不公正的現(xiàn)象，它的產(chǎn)生也是以對(duì)黨和國(guó)家的信賴為基本前提的。從某種意義上來(lái)說(shuō)，群體性事件的發(fā)生，表明了人們權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)和對(duì)政府信賴程度的下滑。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，社會(huì)利益格局的調(diào)整，新問(wèn)題、新矛盾不斷增多，我國(guó)群體性事件次數(shù)和參與人數(shù)均呈上升趨勢(shì)，參與人員常常達(dá)到了成百上千，甚至上萬(wàn)人參與的事件在全國(guó)也屢見(jiàn)不鮮。群體性事件涉及行業(yè)越來(lái)越多，主體成分也呈多元化。其中，在城市化進(jìn)程中，政府由于征收城市郊區(qū)或鄰近農(nóng)村的土地，在處理拆遷安置賠償或土地增值利益分配方面存在的“侵吞”被征收方利益時(shí)，往往會(huì)引發(fā)群體性事件。
我國(guó)城市化建設(shè)，對(duì)于土地征收的用途，一是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、高速公路、鐵路等具有公益性方面的建設(shè)，二是用于企業(yè)工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、商品房住宅區(qū)等具有市場(chǎng)性方面的開(kāi)發(fā)建設(shè)，而這兩方面用途的土地征收在我國(guó)都是采取政府直接或間接出面的形式，以進(jìn)行土地征收或征地拆遷。這就必然會(huì)引發(fā)土地征收利益分割的問(wèn)題，是按公益用地補(bǔ)償還是市場(chǎng)用地補(bǔ)償，以及土地征收后如何保障被征收方的生活水平不降低等問(wèn)題。目前，我國(guó)城市化建設(shè)中因土地征收、房屋拆遷所引發(fā)的矛盾和問(wèn)題，主要是通過(guò)信訪渠道來(lái)反映問(wèn)題和解決問(wèn)題，而不是像西方國(guó)家那樣通過(guò)利益集團(tuán)政治博弈的途徑或司法的途徑來(lái)解決。當(dāng)前，我國(guó)城市化建設(shè)中因土地征收、房屋拆遷所引發(fā)信訪問(wèn)題的主要特點(diǎn)包括：(1)從數(shù)量上看，涉及土地征收、房屋拆遷引發(fā)的信訪占約1/3強(qiáng)的比例[1]，隨著城市工業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)、高速公路、鐵路的建設(shè)，這類因土地征收的信訪案件呈增長(zhǎng)趨勢(shì)；(2)從內(nèi)容上看，多數(shù)群眾反映土地征收、房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和安置問(wèn)題，還有的反映違法征地以及房屋拆遷管理人員違法違紀(jì)問(wèn)題；(3)從上訪人員看，在群眾信訪活動(dòng)主體成分多元化的同時(shí)，弱勢(shì)群體包括困難戶、下崗人員、殘疾人、無(wú)業(yè)人員等低收入人群所占上訪比例人數(shù)較大；(4)從處理情況看，城市化建設(shè)中因土地征收引發(fā)的安置問(wèn)題、補(bǔ)償問(wèn)題的解決難度系數(shù)較大，群眾上訪反映的一些拆遷、征收問(wèn)題不是一個(gè)部門能解決的，特別是那些與其他矛盾交織在一起的“老大難”問(wèn)題。
概括而言，目前，我國(guó)土地征收中因利益補(bǔ)償不公正等引發(fā)的群體性事件主要表現(xiàn)有：
1.集體性上訪事件。土地征收利益補(bǔ)償缺失公正與公平往往會(huì)導(dǎo)致群體訪、集體訪事件，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每年從農(nóng)民手里征收的土地將近20萬(wàn)公頃，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的65%以上，因違法征地等引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已成為“影響農(nóng)村乃至社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)突出問(wèn)題”[2]。另?yè)?jù)《溫州市群體性事件防控研究》課題組調(diào)查顯示，2009年，溫州市國(guó)土資源局受理的68批622人次的群體性上訪案件中，反映違法征地類31批206人次，占群體性上訪案件的45.59%，占群體性上訪總?cè)舜蔚?3.12%；征地糾紛及補(bǔ)償類25批355人次，占群體性上訪案件的36.67%，占群體性上訪總?cè)舜蔚?7.07%。而以浙江省溫州市龍港鎮(zhèn)為例，龍港鎮(zhèn)常住人口在28萬(wàn)左右，信訪辦在2008年、2009年、2010年這三年所接訪的千余案件中，85%的信訪案件與土地征收或拆遷安置問(wèn)題相關(guān)。可見(jiàn)，違法的土地征收以及過(guò)低的土地征收利益補(bǔ)償容易引發(fā)集體上訪事件。
2.沖擊黨政辦公機(jī)關(guān)事件。在城市化建設(shè)中，部分群眾由于對(duì)土地征收引發(fā)的拆遷賠償與土地增值利益分配不滿，而在上訪又不能解決利益訴求問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生不滿情緒，以沖擊政府辦公機(jī)關(guān)事件的形式展現(xiàn)，嚴(yán)重影響黨和政府“為人民服務(wù)”的形象和威望。如2008年震驚全國(guó)的甘肅“隴南事件”，2008年11月17日，甘肅省隴南市武都區(qū)東江鎮(zhèn)30多名拆遷戶集體到市委上訪，反映隴南市行政中心搬遷問(wèn)題，因未得到有效解決，上訪人員不聽(tīng)勸阻，部分上訪人員沖擊市委機(jī)關(guān)，砸壞部分車輛和辦公設(shè)施。聚集和圍觀群眾陸續(xù)增加，最多時(shí)約2000人[3]。因土地征收中的利益補(bǔ)償未達(dá)成一致，而引發(fā)的群體性沖擊黨政辦公機(jī)關(guān)事件，目前已不鮮見(jiàn)，呈上升趨勢(shì)。
3.擾亂公共秩序事件。城市化建設(shè)是政府主導(dǎo)改革開(kāi)放建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，可以采取誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷，是指“現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”；強(qiáng)制性制度變遷是指“由政府命令和法律引入和實(shí)行的變遷”。目前，我國(guó)土地征收中誘致性制度變遷不足，而強(qiáng)制性制度變遷過(guò)強(qiáng)，即對(duì)于被征收土地的村民或居民過(guò)于強(qiáng)制、簡(jiǎn)單粗暴，而誘致性的“惠民”政策使用不足，常常會(huì)引發(fā)像堵路、堵橋、堵街、靜坐、游行等擾亂公共秩序的事件。
二、我國(guó)土地征收中引發(fā)群體性事件的原因分析
馬克思主義認(rèn)為，“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就要衣、食、住以及其他東西”，“人們的需要即人們的本性”，“沒(méi)有需要，就沒(méi)有生產(chǎn)和創(chuàng)造”，“任何人如果不同時(shí)為了自己的某種需要和為了這種需要的器官而做事，他就什么也不可能做”，足見(jiàn)“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益相關(guān)”，都同他們的需要相關(guān)，“為生存而斗爭(zhēng)、為享受而斗爭(zhēng)和為發(fā)展而斗爭(zhēng)”[4](P268)。利益問(wèn)題是一個(gè)二元邏輯，一是利益需求產(chǎn)生的自主性，二是利益實(shí)現(xiàn)途徑的社會(huì)性，人們只有通過(guò)社會(huì)性途徑才能實(shí)現(xiàn)自身的利益需求。我國(guó)現(xiàn)階段土地征收中所引發(fā)的主要矛盾，特別是土地征收、拆遷安置中的群體性事件，產(chǎn)生的原因就是人民群眾利益沒(méi)有得到滿足，政府與開(kāi)發(fā)商“強(qiáng)制征用”、“強(qiáng)制拆遷”激化矛盾的結(jié)果。具體分析其原因主要有以下幾個(gè)方面：
(一)城市化建設(shè)中土地征收的直接群體利益需求“未滿足”。
我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民集體所有土地的征收是一種行政行為，而不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)行為。這種不合時(shí)宜的土地征收政策，是當(dāng)前征地過(guò)程中失地農(nóng)民利益受損的根本原因。我國(guó)土地征收權(quán)的法律規(guī)定主要來(lái)自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。《憲法》(2004修訂)第10條規(guī)定：“城市土地屬于國(guó)家所有”。“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”而《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)于“公共利益”均沒(méi)有給予準(zhǔn)確的定義。在城市化建設(shè)中，如果要搞商業(yè)開(kāi)發(fā)，就必須先將村集體土地征為國(guó)有，而土地征收的焦點(diǎn)和難點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)墓耘c公平性。
關(guān)于土地征收的公正補(bǔ)償，到底是“完全補(bǔ)償”還是“不完全補(bǔ)償”，是直接補(bǔ)償還是間接補(bǔ)償，是“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸農(nóng)”，是以征收前的土地價(jià)值還是以征收后的土地價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)等等類似的重要問(wèn)題，僅憑征收方單方面評(píng)估是難以回答和無(wú)法解決的。就土地市場(chǎng)價(jià)值本身來(lái)說(shuō)，由于被征收的土地在實(shí)際操作中并未進(jìn)入銷售市場(chǎng)，會(huì)遇到一些不容易掌握的因素，如土地在最佳使用方式下的價(jià)值、政府規(guī)制影響和征地時(shí)的市場(chǎng)狀況等等，市場(chǎng)價(jià)值與土地的實(shí)際價(jià)值之間也存在著偏差。土地征收也只是模仿自愿交易，實(shí)質(zhì)卻是特定產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性交易，這就決定了在政府與被征收者之間不可能存在真正意義上的“市場(chǎng)”，特別是在目前中國(guó)土地市場(chǎng)價(jià)格比較機(jī)制尚不完善的情況下，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為追求“政績(jī)工程”而過(guò)分給予政策“優(yōu)惠”拉攏大的開(kāi)發(fā)商，甚至一些地方政府與開(kāi)發(fā)商之間達(dá)成合謀而“侵吞”被征地的弱勢(shì)一方的利益。征地補(bǔ)償采用市場(chǎng)價(jià)值，不是落實(shí)征地補(bǔ)償公正性的惟一手段，更不是“最優(yōu)”選擇。市場(chǎng)價(jià)值只有依托于征地補(bǔ)償?shù)恼涡袨樗鶅?nèi)涵的政治價(jià)值——社會(huì)公正，即效率與平等的動(dòng)態(tài)均衡，才能減少自身局限性而具有手段的合理性。否則，市場(chǎng)價(jià)值手段的技術(shù)細(xì)分越復(fù)雜，越可能帶來(lái)更多的社會(huì)問(wèn)題，土地征收中引發(fā)的群體性事件只是這種矛盾激化的一種反映。
我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。雖然《土地管理法》沒(méi)有對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)的用途加以具體規(guī)定，但從各地執(zhí)行情況看，基本上是用于被征收土地的農(nóng)民的生活安置和就業(yè)安置。各地方政府對(duì)于土地征收的補(bǔ)償款發(fā)放，參照的是2004年修訂后《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，并沒(méi)有考慮物價(jià)上漲引起的人民幣國(guó)內(nèi)貶值等因素，所以，在土地征收及拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娲嬖谇滞倘罕娎娴那闆r。當(dāng)前我國(guó)土地增值部分的收益分配，“只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開(kāi)發(fā)商拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%”[5]。可見(jiàn)，我國(guó)城市化建設(shè)中土地征收的直接群體利益需求未得到滿足，迫使被征地、被拆遷的群體尋找制度外解決利益訴求的途徑，從而導(dǎo)致土地征收中的群體性事件。
(二)城市化建設(shè)中土地征收的直接群體利益訴求“被限制”。
當(dāng)土地被征收而未獲得“生活保障”的情況下，被征地的利益攸關(guān)者就會(huì)提出正當(dāng)利益訴求，通過(guò)各種方式尋求“利益保護(hù)”。土地征收中合法的利益訴求、權(quán)利救濟(jì)受阻導(dǎo)致“大路不通走小路”。在我國(guó)當(dāng)前的法制框架下，因城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的矛盾沖突本身完全可以借助合法的途徑予以消解，但實(shí)際上還有一些體制外的群體性事件的發(fā)生，在一定程度上也可以說(shuō)是既定制度的錯(cuò)位——當(dāng)國(guó)家的正式制度無(wú)法滿足被征地群眾的利益訴求時(shí)，體制外的對(duì)抗性的“非正式組織”和非理性的“私力救濟(jì)”行為就會(huì)產(chǎn)生。也就是說(shuō)，當(dāng)信訪、行政復(fù)議、訴訟等正常、合法糾紛解決機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)頻頻受阻時(shí)，就會(huì)轉(zhuǎn)向堵路、圍堵黨政機(jī)關(guān)等不合法方式，從而形成了“大路不通走小路”的情形。從司法救濟(jì)途徑來(lái)看，在法治社會(huì)中，司法是維護(hù)社會(huì)正義的最后堡壘。但是因部分案件顯示了司法的不公，導(dǎo)致了人們對(duì)于司法的信任危機(jī)，“信訪不信法”就是民間法治信仰缺失的一種突出表現(xiàn)。
在這種情況下，通過(guò)司法的途徑解決土地征收問(wèn)題的成本過(guò)大而難以奏效，失地農(nóng)民就選擇采取上訪的方式來(lái)尋求土地征收時(shí)的“利益保護(hù)”。人們更多地把希望寄托在非法治化、非程式化、成本相對(duì)低、或然性程度高、人治化特色明顯的信訪、上訪或其他一些非正常手段上。2004年5月至10月，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所課題組對(duì)中國(guó)信訪狀況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查，在接受調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問(wèn)題到法院起訴過(guò)，其中法院不予立案的有172位，占總數(shù)的42.9%，認(rèn)為法院不依法判決的有220位，占54.9%，法院判決勝訴了而沒(méi)有執(zhí)行的有9位，占2.2%[6]。調(diào)查顯示，正是這些原因讓司法權(quán)威遭到質(zhì)疑，人們不信任法院，寧愿上訪，甚至聚眾請(qǐng)?jiān)福觿×巳后w性事件的發(fā)生。2011年3月對(duì)浙江溫州市龍港鎮(zhèn)的調(diào)查，龍港鎮(zhèn)近三年的接訪案件中，每年約有60件是在司法途徑不能解決的情況下轉(zhuǎn)向信訪的，信訪則成為是否導(dǎo)致群體性事件的最后驛站，處理不好則會(huì)引發(fā)群體性事件。在我國(guó)，因司法不公、司法權(quán)威遭到質(zhì)疑加劇了群體性事件的發(fā)生。換言之，由于司法在解決社會(huì)沖突方面的弱化，而使執(zhí)政黨和中央政府承擔(dān)了在一個(gè)司法能正常發(fā)揮功能的社會(huì)中本可以無(wú)需承擔(dān)的政治壓力。
(三)制度外的“鬧事”文化促成群體性事件。
土地征收中群體性事件發(fā)生的根本原因在于被征收土地的群體無(wú)法找到暢通的利益協(xié)商機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制。當(dāng)基層政府的公信力在農(nóng)民心中的地位不斷降低時(shí)，農(nóng)民便對(duì)基層政府具有不信任感甚至抵觸情緒。而在信息不公開(kāi)的情況下，當(dāng)他們的利益訴求壓抑已久而又無(wú)法通過(guò)制度內(nèi)的司法途徑、上訪途徑、人民調(diào)解途徑來(lái)解決時(shí)，這種不滿情緒一旦被引發(fā)就很難控制，結(jié)果必然爆發(fā)群體性事件，產(chǎn)生巨大的社會(huì)危害。當(dāng)然，廣大農(nóng)民法治意識(shí)相對(duì)淡薄也是引發(fā)農(nóng)村群體性事件的文化因素。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施，群眾的民主意識(shí)逐步增強(qiáng)，民主參政的意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈。但受多種因素的影響，群眾整體政治參與能力相對(duì)較弱，造成了較強(qiáng)的民主參政意識(shí)與較低的依法參政能力之間的反差。受傳統(tǒng)文化中人治、重權(quán)、輕訴的影響，當(dāng)群眾之間、上下級(jí)之間出現(xiàn)利益摩擦或糾紛時(shí)，一些群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為通過(guò)聚眾鬧事可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)造成壓力、引起政府的注意，從而加速問(wèn)題的解決。于是，當(dāng)這種方式能夠奏效時(shí)，很多人便會(huì)紛紛效仿。再加上有的政府職能部門平時(shí)漠視群眾疾苦，導(dǎo)致群眾對(duì)基層單位、職能部門的不信任，把上訪、聚眾鬧事作為謀求解決問(wèn)題最直接有效的方式，容易形成“找政府不如堵道路”、“影響越大，問(wèn)題越好解決”的不良社會(huì)心理。
“鬧事”本身固然源自于尖銳的土地征收利益糾紛，但也是民意長(zhǎng)期受到壓制后反彈的結(jié)果。既然“鬧事”的核心目標(biāo)是要驚動(dòng)上級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人，那么，“將事鬧大”與其說(shuō)是一種被逼無(wú)奈的抗?fàn)幮袨椋蝗缯f(shuō)是一種積極的表達(dá)策略。特別是當(dāng)群眾在土地征收利益訴求缺乏渠道時(shí)，對(duì)于那些不知道如何表達(dá)、向誰(shuí)表達(dá)，或者雖有表達(dá)但沒(méi)有得到認(rèn)真對(duì)待的弱勢(shì)群體而言，“將事鬧大”無(wú)疑是其發(fā)出聲音的最有效的方式。在某種意義上，把事情鬧大，不但表達(dá)了對(duì)強(qiáng)權(quán)的抗議和控訴，而且也是對(duì)其行動(dòng)必要性和正當(dāng)性的合理辯護(hù)。而且“將事鬧大”具有獨(dú)特的技術(shù)優(yōu)勢(shì)：(1)“鬧大”以極端的方式制造出轟動(dòng)的社會(huì)效應(yīng)，能增加引起上級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的概率；(2)“鬧大”以“弱者身份”為武器進(jìn)行抗?fàn)幒蛣?dòng)員，有助于博取廣泛的同情和支持；(3)群眾通過(guò)“鬧事”策略將其困境建構(gòu)成政府必須要重視的問(wèn)題，能夠迫使后者做出正面的回應(yīng)；(4)“將事鬧大”能使社會(huì)問(wèn)題突破各種條條框框的束縛和限制，加快其進(jìn)入政府議程的速度；(5)“將事鬧大”以直截了當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)激活各種社會(huì)力量，彌補(bǔ)了公民行動(dòng)資源不足和政策技術(shù)缺乏的缺陷。
成功地“將事鬧大”將會(huì)帶來(lái)廣泛蔓延的示范效應(yīng)，進(jìn)而形成一種“比誰(shuí)聲音大”、“看誰(shuí)動(dòng)靜大”的“將事鬧大”比賽。既然“會(huì)哭的孩子有奶吃”，鬧大才能得到甜頭，那么，面臨困境的人就會(huì)覺(jué)得，要想得到重視，迅速解決問(wèn)題，就必須要把事情鬧大了，甚至還會(huì)覺(jué)得，如果不鬧大，就會(huì)吃虧。“鬧事”文化的典型特點(diǎn)也就由此形成，即“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的一種“鬧事解決問(wèn)題”的文化氛圍。近年來(lái)，在一些地方政府的做法中，為了盡快平息“鬧大”，不惜花錢買平安，滿足鬧大者的要求。這樣就更造成了一種“競(jìng)相鬧大”的社會(huì)氛圍，刺激人們用“將事鬧大”來(lái)與政府做交易。在土地征收利益糾紛中，被征地的群眾利益如果得不到合理保護(hù)，那么，他們?cè)凇棒[事”文化氛圍的影響下，也會(huì)采取“將事鬧大”以求征地利益問(wèn)題得到解決。在“群眾鬧大”和“政府應(yīng)對(duì)”的復(fù)雜過(guò)程中，一些矛盾沖突還可能“擴(kuò)大再生產(chǎn)”，引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題，特別是引發(fā)“群體性事件”，從而增加了土地征收利益糾紛問(wèn)題治理的復(fù)雜性，社會(huì)也就更加陷入到“將事鬧大”的惡性循環(huán)中去。
三、我國(guó)土地征收中引發(fā)群體性事件的防控對(duì)策
正如毛澤東同志所言，“解決群眾的穿衣問(wèn)題、吃飯問(wèn)題、住房問(wèn)題、柴米油鹽問(wèn)題、疾病衛(wèi)生問(wèn)題、婚姻問(wèn)題。總之，一切群眾的實(shí)際生活問(wèn)題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題”[7](P136)。土地征收關(guān)系群眾切身利益，而土地征收中的群體性事件是錯(cuò)綜復(fù)雜的，對(duì)待土地征收中引發(fā)的群體性事件，應(yīng)堅(jiān)持一分為二的觀點(diǎn)，那種一談起“弱勢(shì)群體”必說(shuō)是“引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題根源”的觀點(diǎn)自身也是“有問(wèn)題的”，因?yàn)椤澳壳霸S多弱勢(shì)群體也是由于強(qiáng)勢(shì)群體太強(qiáng)而主宰利益分配權(quán)力造成的”，就好比土地征收中的利益分配存在的不公平現(xiàn)象一樣，被征收土地的一方總處于“弱勢(shì)”地位，地方政府與開(kāi)發(fā)商處于“說(shuō)了算”的“強(qiáng)勢(shì)”地位。因此，土地征收中的群體性事件的防控政策，應(yīng)分階段、有針對(duì)性，一個(gè)是“防”，主要是土地征收未引發(fā)群體性事件前的“防范”措施，即保證土地征收過(guò)程中利益的“分配公平”；一個(gè)是“控”，主要是土地征收中已經(jīng)引發(fā)的群體性事件的“控制”措施，即通過(guò)彌補(bǔ)土地征收中的利益“分配不公平”，以做到土地征收中結(jié)果“持有的公平”。
(一)完善征地補(bǔ)償款的發(fā)放機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。
從征地補(bǔ)償款的分類看，征地補(bǔ)償款可分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”；“征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用”[8]。當(dāng)前，糾紛爭(zhēng)執(zhí)的主要焦點(diǎn)是對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配有意見(jiàn)而引發(fā)的，尤其是個(gè)別村民在特殊情況下能否分配土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的情形，更是焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。這類糾紛產(chǎn)生的主要原因是，目前我國(guó)對(duì)征地的補(bǔ)償安置費(fèi)缺乏一個(gè)分配到農(nóng)戶的具體細(xì)則，造成各村、組對(duì)征地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配比較混亂。比如，有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；在發(fā)放的時(shí)間上有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；在分配對(duì)象上有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配，有的征到誰(shuí)家的土地，補(bǔ)償安置費(fèi)歸誰(shuí)所有，沒(méi)征到的一分不給，即使按常住人口分配，也涉及“有田無(wú)戶口”、“有戶口無(wú)田”等問(wèn)題。
預(yù)防土地征收引發(fā)的群體性事件，必須完善征地補(bǔ)償款的發(fā)放機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，須從以下幾方面著手工作：(1)指導(dǎo)村民委員會(huì)或村民小組，通過(guò)合法的程序，制定出符合法律規(guī)定的征地補(bǔ)償款分配方案，而不能一味地遵從風(fēng)俗習(xí)慣，以防止濫用自治權(quán)力現(xiàn)象的出現(xiàn)；(2)組織成立聯(lián)合督查組，以檢查各鎮(zhèn)、村、組對(duì)被征用土地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配和使用情況，加強(qiáng)征地后的監(jiān)督檢查工作力度和對(duì)征用土地工作各環(huán)節(jié)的社會(huì)監(jiān)督；(3)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)。完善征地補(bǔ)償款的監(jiān)督機(jī)制，必須以有效的村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)為前提。把村里土地征收、房屋拆遷的事務(wù)、財(cái)務(wù)，上級(jí)政府的政策和有關(guān)土地征收、房屋拆遷法律、法規(guī)，全部向村民公開(kāi)，急村民之所需，使村務(wù)公開(kāi)順應(yīng)民意。當(dāng)然，村務(wù)公開(kāi)的形式也不能千篇一律，但有一點(diǎn)是相同的，那就是不管采取什么形式，這些公開(kāi)的內(nèi)容要讓村民知道。可以采取網(wǎng)上公開(kāi)、村委會(huì)黑板公告欄、上門到戶公開(kāi)等多種方式的結(jié)合，以盡可能地讓村民了解到政府土地征收的相關(guān)政策。村民對(duì)土地征收、房屋拆遷中提出的意見(jiàn)和建議，要及時(shí)反饋。只有這樣，土地征收操作，才能“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”，才能在干部和村民中架起一座相互了解、相互信任、相互支持的橋梁，才能真正讓村民當(dāng)家作主。
(二)建立土地征收過(guò)程中失地農(nóng)民生活保障機(jī)制。
大量失地農(nóng)民、拆遷房屋戶的權(quán)益保護(hù)和生活保障問(wèn)題日益突出，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、危及社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，化解土地征收中的利益分配矛盾，就必須建立土地征收過(guò)程中失地農(nóng)民生活保障機(jī)制。而建立土地征收過(guò)程中失地農(nóng)民生活保障機(jī)制，必須在完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償款發(fā)放與監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，把企業(yè)招工安置、貨幣安置、留地安置、地價(jià)款入股安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置措施結(jié)合起來(lái)。其中要特別重視社會(huì)保險(xiǎn)安置，建立起完善的社會(huì)保險(xiǎn)安置措施，它包括以下三個(gè)方面：(1)應(yīng)分清對(duì)象建立失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對(duì)尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式；(2)建立多元化的醫(yī)療保障制度，特別是盡快建立大病保險(xiǎn)制度；(3)建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重點(diǎn)，是公民的生存權(quán)得到保障的重要體現(xiàn)，也是憲法所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權(quán)”的必然要求。
(三)建立健全對(duì)被征地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。
當(dāng)前，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)過(guò)程中認(rèn)定了“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，沒(méi)事就是本事，妥協(xié)就是和諧”的不正確價(jià)值觀[9]。就社會(huì)基層而言，目前的主要矛盾和問(wèn)題往往主要反映在與就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房等有關(guān)的利益博弈上，特別是在物質(zhì)利益至上的原則支配下，利益協(xié)調(diào)的難度、化解矛盾的代價(jià)比以往任何時(shí)候都要大得多。在這種情況下，有的地方領(lǐng)導(dǎo)和政府部門所謂的“擺平”手段，體現(xiàn)的不是領(lǐng)導(dǎo)水平和領(lǐng)導(dǎo)能力，而是誰(shuí)的財(cái)力強(qiáng)、誰(shuí)花的錢多。“擺平”變成了“花錢買太平”。而這種“太平”也僅僅是暫時(shí)的、局部的、表面的，所以“擺平就是水平”也就無(wú)從談起。
土地征收中造成的后遺癥，僅靠“擺平就是水平”或“花錢買太平”是難以長(zhǎng)久奏效的，對(duì)于非富裕地方的政府財(cái)政更是難以實(shí)現(xiàn)的，“輸血”不如“造血”，讓土地征收中的失地群眾轉(zhuǎn)變社會(huì)角色，由農(nóng)民轉(zhuǎn)向多種職業(yè)角色才是失地農(nóng)民的根本出路。土地征收得越多，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的壓力就越大；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，就業(yè)難的問(wèn)題更加突出，建立和健全失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制或勞動(dòng)技能培訓(xùn)機(jī)制，以提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，使失地、少地農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，有能力自謀出路迫在眉睫，同時(shí)支持和吸引被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，使其獲取長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益。
(四)建立和完善土地征收中的民意訴求機(jī)制。
任何社會(huì)都存在著矛盾和沖突，因而建立正常的矛盾沖突化解機(jī)制，以通暢民意表達(dá)，就成為化解矛盾和糾紛的重要渠道。目前，許多土地征收中引發(fā)的群體性事件以及群體性泄憤事件的發(fā)生都是由于群眾切身利益受損、實(shí)際問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的情況下才產(chǎn)生的，如何讓群眾通過(guò)正常渠道、合法方式表達(dá)自己的意愿是預(yù)防土地征收中的群體性事件的第一道防線。要保證黨和政府與廣大人民群眾溝通、交流的渠道暢通，各級(jí)政府就必須將社情民意與本地區(qū)實(shí)際相結(jié)合，進(jìn)行綜合分析和研究，將矛盾解決在基層，而不能使其發(fā)酵并擴(kuò)大，也就是浙江省諸暨市“楓橋檢驗(yàn)”，“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”。按照“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”、“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“屬地管理”的原則，各縣、區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)近年來(lái)群眾反映的農(nóng)村土地征收中的突出問(wèn)題進(jìn)行全面梳理，以解決群眾反映強(qiáng)烈的違法征地、未批先用、批少占多、不按程序征地、不依法補(bǔ)償安置、補(bǔ)償安置不到位等問(wèn)題為重點(diǎn)，以調(diào)處重復(fù)訪、群體訪、越級(jí)訪為突破口，逐一落實(shí)責(zé)任，限期調(diào)處結(jié)案。
針對(duì)群眾反映涉及土地征收、房屋拆遷有關(guān)的信訪問(wèn)題，為妥善解決各種問(wèn)題，政府要從辦理的每一起案件、處理的每一起糾紛入手。在具體工作中，應(yīng)堅(jiān)持從以下幾方面入手：(1)要進(jìn)一步暢通信訪渠道。對(duì)群眾合法訴求，要正確引導(dǎo)、積極化解；能解決的及時(shí)辦，一時(shí)解決不了的，要耐心細(xì)致地講明相關(guān)法律和政策要求，分步解決；對(duì)新辦理的每一起涉及土地征收、房屋拆遷有關(guān)案件，要恪守法律，決不能因執(zhí)法不公造成新的涉法信訪；(2)要突出查辦社會(huì)保障、征地拆遷等領(lǐng)域發(fā)生的貪污、賄賂職務(wù)犯罪，嚴(yán)肅查辦濫用職權(quán)等瀆職犯罪，讓人民群眾的合法權(quán)益得到充分保障；(3)要更加注重預(yù)防。深入推進(jìn)個(gè)案預(yù)防和專項(xiàng)預(yù)防，突出抓好系統(tǒng)預(yù)防，推動(dòng)涉及土地征收、房屋拆遷有關(guān)單位建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，從源頭上預(yù)防涉及土地征收、房屋拆遷有關(guān)問(wèn)題的職務(wù)犯罪的發(fā)生，以保障土地征收中的民意訴求機(jī)制的暢通。
(五)建立健全處理土地征收中群體性事件的疏導(dǎo)機(jī)制。
毫無(wú)疑問(wèn)，城市化建設(shè)是我國(guó)改革開(kāi)放、社會(huì)進(jìn)步的必由之路。城市化建設(shè)是我國(guó)改革開(kāi)放“謀發(fā)展”的重頭戲之一，而城市化建設(shè)必然涉及土地征收以及拆遷安置問(wèn)題。土地征收也是改革的一個(gè)重要組成部分，改革是“允許一部分人先富起來(lái)，先富帶動(dòng)后富”，但改革不允許“一部分人通過(guò)自己的強(qiáng)勢(shì)來(lái)剝奪另一部分人的合法權(quán)益來(lái)保持自己的壟斷強(qiáng)勢(shì)”，改革是要實(shí)現(xiàn)改善型的“帕累托最優(yōu)”，即在不傷害其他人利益的情況下實(shí)現(xiàn)整體利益最優(yōu)化。土地征收中引發(fā)的群體性事件是由于深層次的利益分配不公平造成的，對(duì)待土地征收中的群體性事件，決不能一刀切的“簡(jiǎn)單、粗暴”，用官場(chǎng)所謂的最直接、最有效的“武力方式”來(lái)解決，警車開(kāi)道，強(qiáng)制征收，不計(jì)后果，那樣傷害的是黨和政府與人民群眾之間“血濃于水”的情感，嚴(yán)重破壞黨和政府“為人民服務(wù)”的形象。因此，土地征收中引發(fā)的群體性事件，必須從以下三方面進(jìn)行合理疏導(dǎo)：(1)要深入了解和正確分析發(fā)生事件的主客觀原因，冷靜處置土地征收中不同群體的利益訴求。冷靜是處理土地征收中群體性事件的前提。看上訪人是有理依法上訪，還是有理無(wú)序上訪，是無(wú)理糾纏上訪還是無(wú)理無(wú)序上訪，針對(duì)不同的情況采取不同的措施。對(duì)于因政府部門或者工作人員工作失誤或者故意刁難而發(fā)生群體性事件的情況要予以堅(jiān)決糾正和嚴(yán)肅處理。(2)要注意運(yùn)用疏導(dǎo)的方式方法。平常要對(duì)社會(huì)敏感性問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)常性分析，對(duì)本地有可能引起群體性上訪的苗頭性問(wèn)題，有關(guān)部門要提早介入，派人了解、指導(dǎo)和督辦，盡量把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)；一旦發(fā)生群體性事件就要針對(duì)主要問(wèn)題和主要人物，耐心細(xì)致地做好疏導(dǎo)工作，較好地控制事態(tài)。(3)要嚴(yán)格落實(shí)土地征收信訪工作的責(zé)任制度。重要的土地問(wèn)題信訪，特別是可能引發(fā)群體性事件的“土地征收信訪”，要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案制，明確責(zé)任，一旦發(fā)生群體性事件，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要親臨一線指揮，各有關(guān)部門密切配合，形成合力，對(duì)不管、不問(wèn)、不依照法律政策認(rèn)真答復(fù)解決引起矛盾激化的相關(guān)責(zé)任人要堅(jiān)決追究其責(zé)任，并與干部的政績(jī)考核、獎(jiǎng)懲相結(jié)合；同時(shí)政府工作人員要形成良好的工作作風(fēng)，增強(qiáng)工作的責(zé)任意識(shí)，對(duì)待群眾反映的問(wèn)題要進(jìn)行換位思考，以人民利益為重，及時(shí)有效地解決問(wèn)題，防止土地征收中利益糾紛的事態(tài)擴(kuò)大。
參考文獻(xiàn):略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《求實(shí)》2011年10期第64～69頁(yè) 。人大復(fù)印報(bào)刊資料《中國(guó)政治》2012年第1期全文轉(zhuǎn)載。
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