——評述與展望
摘要：中國扶貧開發(fā)道路研究具有重要的理論實踐意義.文章對已有中國扶貧開發(fā)道路研究的主要方面,包括歷史進(jìn)程與貢獻(xiàn)、戰(zhàn)略與政策演變、基本經(jīng)驗與主要模式、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略、未來發(fā)展等進(jìn)行主要觀點梳理和綜合性評述,討論和闡述中國扶貧開發(fā)道路研究的方向和重點.
新中國成立特別是改革開放以來，中國貧困人口大幅度減少，扶貧開發(fā)成就舉世矚目，走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路。總結(jié)研究中國扶貧開發(fā)道路，是完善扶貧開發(fā)戰(zhàn)略政策體系的現(xiàn)實需要，是豐富發(fā)展扶貧理論的客觀要求，是開展國際減貧交流的重要內(nèi)容。已有中國扶貧開發(fā)道路研究，主要集中在歷史進(jìn)程與貢獻(xiàn)、戰(zhàn)略與政策演變、基本經(jīng)驗與主要模式、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略、未來發(fā)展等方面。本文對上述方面的研究進(jìn)行梳理和評述，對中國扶貧開發(fā)道路研究的方向和重點進(jìn)行分析闡述，旨在為深化相關(guān)研究提供參考。
一、中國扶貧開發(fā)的歷史進(jìn)程與貢獻(xiàn)
中國扶貧開發(fā)道路的起點時間是1949年還是1978年？將1949-1978年納入減貧史進(jìn)行分析的有胡鞍鋼、范小建、劉娟、朱小玲和劉超等，其將新中國成立以后至改革開放的社會發(fā)展進(jìn)程視為中國扶貧歷史進(jìn)程的一部分，但上述學(xué)者對1949-1978年時期扶貧歷史的劃分及歸納亦有不同。胡鞍鋼、范小建將該時期的扶貧成就歸因為：一是社會制度改革，土地改革、公社化運動等建立了一個極為平等的社會，有效地消除了極端人類貧困現(xiàn)象；二是建立了高度覆蓋的基本社會保障以及教育、醫(yī)療體系，為極端貧困人口提供了基本的生存保障[1-2]。劉娟、朱小玲等也將1949-1978年劃定為單獨扶貧歷程，但不同的是，其將該時期認(rèn)定為小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧階段，即“依托自上而下的民政救濟(jì)系統(tǒng)，對邊遠(yuǎn)落后地區(qū)、因災(zāi)致貧人口和戰(zhàn)爭傷殘人口實施生活救濟(jì)”[3-4]。劉超等人與前幾位研究者不同，將1949-1985年劃為同一階段，認(rèn)為該時期主要是通過制度變革減緩農(nóng)村貧困程度，其減貧行動的邏輯在于通過全面的、綜合性的制度變革調(diào)整社會生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動社會各方面特別是貧困農(nóng)民的積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)增長緩解全社會的貧困問題。這一階段與后面時期不同的是，一重點在于緩解全社會的貧困程度，而不注重減少貧困人口或者根除貧困；二著眼點于全國層面，并未專門針對農(nóng)村貧困地區(qū)[5]。
改革開放以來中國扶貧開發(fā)階段劃分，學(xué)術(shù)界具有非常高的共識。王曉麗、劉娟、許源源、趙曦等大多數(shù)專家學(xué)者均以不同時期政府不同的扶貧行動為分期標(biāo)志，將1978年以后的扶貧歷史分為四段或者五段扶貧歷程[3，6-8]：一是1978-1985年為體制改革推動扶貧階段。這一時期以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了超常規(guī)增長，最終導(dǎo)致貧困人口急劇減少。根據(jù)中國政府扶貧標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口從1978年的2.5億人，減少至1985年的1.25億人；二是1986-1993年為大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段。以成立“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”(1993年改為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)為專門扶貧機(jī)構(gòu)為標(biāo)志，中國扶貧進(jìn)入了有組織、大規(guī)模、開發(fā)式的扶貧階段。國家劃定18個集中連片貧困帶和一批國家級、省級貧困縣進(jìn)行重點區(qū)域扶貧開發(fā)，農(nóng)村絕對貧困人口從1.25億下降到8 000萬人；三是1994-2000年為脫貧攻堅階段。以《國家八七脫貧攻堅計劃》為標(biāo)志，中央政府大幅度增加扶貧開發(fā)投入，明確資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個到省”的扶貧工作責(zé)任制，建立東部沿海地區(qū)支持西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧協(xié)作機(jī)制，并推行了入戶項目支持、最低生活救助、教育衛(wèi)生扶貧、科技扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等多元化扶貧措施。農(nóng)村絕對貧困人口由8 000萬下降到3 209萬人；四是2001-2010年為綜合扶貧開發(fā)階段。以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》為標(biāo)志，以國家扶貧開發(fā)重點縣為重點，以15萬個貧困村為扶貧對象，全面實施以村為單位進(jìn)行綜合開發(fā)和整村推進(jìn)的參與式扶貧，同期農(nóng)村貧困人口從9 422萬人下降到2 688萬人；五是2011年至今，以片區(qū)開發(fā)新舉措與精準(zhǔn)扶貧新方略融合推進(jìn)的扶貧脫貧攻堅階段。以2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》和2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》出臺為標(biāo)志，以“2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域型貧困問題”為目標(biāo)，全面實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，全黨全國全社會動員，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。
也有部分學(xué)者根據(jù)不同要素如制度建設(shè)劃分不同的扶貧歷史階段，如胡鞍鋼將整個反貧困歷史分為三個階段，認(rèn)為三次不同的制度建設(shè)——“解放農(nóng)民革命”是促進(jìn)農(nóng)民不同程度增收的主因，因此形成了三段不同的減貧歷史[1]。第一次“解放農(nóng)民革命”是1949-1978年，主題是解放農(nóng)民、保護(hù)農(nóng)民、限制農(nóng)民，通過土地改革，使貧困的農(nóng)民從地主的壓迫與剝削中解放出來。第二次“解放農(nóng)民革命”是1978-2000年，主題是解放農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民。采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)民從低效率的人民公社制度中解放出來，從土地上解放出來。第三次“解放農(nóng)民革命”是2000年至今，主題是解放農(nóng)民、投資農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民，消除二元體制的體制性障礙，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從根本上解決長期以來城鄉(xiāng)隔絕、對立、分離的不公平和不公正局面。
新中國成立以來，特別是改革開放以來扶貧開發(fā)歷程的階段劃分，是總結(jié)中國扶貧開發(fā)道路的開始和基礎(chǔ)。目前看，扶貧開發(fā)階段劃分主要是依據(jù)政府的扶貧開發(fā)行動，特別是國家不同時期制定的三個扶貧規(guī)劃。這樣的劃分，階段清晰，符合中國扶貧開發(fā)以政府為主導(dǎo)的實際。但是，這里有兩個問題，一是政府的扶貧開發(fā)行動并不完全是每一階段貧困人口減少的全部原因，因此，如果引用當(dāng)期全部貧困人口的變化數(shù)據(jù)作為成效，顯然并沒有充足的實證支持。二是貧困人口減少是經(jīng)濟(jì)增長帶動、專項扶貧資金項目支持、社會幫扶綜合作用的結(jié)果，不同階段，這些力量的作用程度并不完全相同，因此，進(jìn)一步分析減貧的主要動因及其貢獻(xiàn)，并據(jù)此劃分扶貧開發(fā)階段，可能更加有說服力。
二、中國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略及政策演變
中國政府在不同的歷史階段根據(jù)貧困特征的變化，適時并不斷調(diào)整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，完善扶貧開發(fā)政策體系。
1949-1978年，實施計劃經(jīng)濟(jì)體制下的廣義扶貧戰(zhàn)略。1952年，國家完成了土地制度改革，基本上消除了農(nóng)民無地的現(xiàn)象，為后來政府實施農(nóng)村扶貧政策奠定了制度基礎(chǔ)。確立人民公社集體經(jīng)濟(jì)體制、建立農(nóng)村財產(chǎn)公有制、在農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展方面采取的一系列措施，包括：(1)在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，改善農(nóng)村灌溉設(shè)施和交通條件。(2)建立農(nóng)村科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成基本覆蓋全國所有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。(3)建立全國性的農(nóng)村合作信用體系，改善農(nóng)村金融服務(wù)。(4)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)村小學(xué)校和鄉(xiāng)村衛(wèi)生所的大力建設(shè)、免費教育和鄉(xiāng)村合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生等政策措施，為農(nóng)村人口的發(fā)展提供了有力的保障。(5)初步建立以社區(qū)五保制度和農(nóng)村特困人口救濟(jì)為主的農(nóng)村社會基本保障體系[9]。然而，人民公社運動嚴(yán)重挫敗了農(nóng)民勞動積極性，生產(chǎn)極其缺乏效率。至1978年，根據(jù)中國政府扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達(dá)2.5億人，占全國人口總數(shù)的25.97%，占世界貧困人口總數(shù)的1/4，農(nóng)村貧困發(fā)生率達(dá)到30.7%。在此過程中，由于“大躍進(jìn)”等極“左”路線，20世紀(jì)50、60年代還一度出現(xiàn)了農(nóng)村大范圍饑荒的悲慘局面[10]。劉娟認(rèn)為這一時期的扶貧戰(zhàn)略主要是小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧，即依托自上而下的民政救濟(jì)系統(tǒng)，對邊遠(yuǎn)落后地區(qū)、因災(zāi)致貧人口和戰(zhàn)爭傷殘人口實施“輸血式”生活救濟(jì)。這種救濟(jì)式扶貧戰(zhàn)略，雖然保障了貧困人口的臨界生存需要，卻難以提高貧困人口的發(fā)展能力，不能從根本上最終擺脫貧困，“救急不救窮”[3]。
1978-1985年，實施農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變革推動減貧的戰(zhàn)略。推行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，實施提高農(nóng)產(chǎn)品價格、發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)等配套改革，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，為這一時期我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長和貧困人口的急劇減少提供了強(qiáng)勁動力。農(nóng)民人均純收入也由1978年的133.6元上升到1985年的397.6元；人均占有的糧食、棉花、油料、肉類產(chǎn)量分別增長14%、74%、176%和87.8%[11]；農(nóng)村絕對貧困人口由2.5億下降到1.25億左右，年均減少1 786萬人，貧困發(fā)生率也由30.7%下降到14.8%。這一階段對緩解貧困起主要作用的是農(nóng)村土地制度、市場制度以及就業(yè)制度的改革[12]。通過農(nóng)村土地制度、農(nóng)貿(mào)市場制度、支持農(nóng)村發(fā)展的金融組織和勞務(wù)輸出制度的改革，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長的背景下無法溫飽的絕對貧困人口大幅度減少。但是，自然、歷史等多種致貧因素逐漸顯現(xiàn)。為此，政府及其有關(guān)部門實施相應(yīng)扶貧政策、開展一系列幫困活動，以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后、貧困人口較為密集的地區(qū)脫貧。1984年國家實施的以工代賑，即是救濟(jì)對象賑濟(jì)金或賑濟(jì)物通過參加必要的社會工程建設(shè)獲得，也即貧困人口要通過出工投勞來獲得救濟(jì)[11]。以工代賑的項目，改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，并幫助了貧困地區(qū)和貧困人口形成生產(chǎn)條件[13]。政府在改善農(nóng)村物質(zhì)貧困的同時，也開始逐步重視農(nóng)村的教育，出臺了一系列改善農(nóng)村教育的社會政策[14]。
1986-1993年，實施區(qū)域開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略。這一時期，農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不平衡問題開始凸顯，農(nóng)村地區(qū)特別是老少邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展水平開始較大落后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，成為“需要特殊對待的政策問題”[15]。貧困人口呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域集中特點，主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，需要推行有組織、有計劃、大規(guī)模的幫扶措施。1984年9月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。1986年4月第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃》，將“老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”單列一章。從此，解決大多數(shù)貧困地區(qū)貧困人口的溫飽問題成為中國政府扶貧工作的一個長期目標(biāo)。同時，中國政府于1986年成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)——國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，使農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)范化、機(jī)構(gòu)化、制度化，這一扶貧機(jī)構(gòu)的建立，標(biāo)志著我國政府由原來的道義式扶貧轉(zhuǎn)向制度性扶貧[16]。這一時期確定的開發(fā)式扶貧是以區(qū)域開發(fā)帶動扶貧為重點，在一些貧困地區(qū)，“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長帶動扶貧”的項目開發(fā)式反貧困戰(zhàn)略演變?yōu)椤柏毨У貐^(qū)工業(yè)化項目投資”的開發(fā)式戰(zhàn)略。實踐證明，這種方式固然有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但缺乏與貧困農(nóng)戶的直接聯(lián)系[17]。雖然這一時期的專門措施發(fā)揮了一定效果，但由于同期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長速度放慢，加之剩余貧困人口脫貧難度增加，與前一時期相比，這一時期貧困人口下降速度有所減緩，返貧現(xiàn)象有所增加。依據(jù)世界銀行估算，1985-1989年間甚至出現(xiàn)農(nóng)村貧困人口絕對數(shù)增長700萬的貧困反彈現(xiàn)象[10]。
1994-2000年，實施綜合性脫貧攻堅戰(zhàn)略。這一階段是以1994年3月《國家八七脫貧攻堅計劃》的頒布為標(biāo)志。該計劃明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8 000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。明確提出要到村到戶，以貧困村為基本單位，以貧困戶為主要工作對象，以扶持貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的條件發(fā)展種養(yǎng)業(yè)為重點，堅持多渠道增加扶貧投入。并明確指出，扶貧開發(fā)到村到戶的核心是扶貧資金的投放、扶貧項目等各項措施真正落實到貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困戶。提出扶貧的主要對象和工作重點是貧困農(nóng)戶[18]。扶貧開發(fā)工作隨之由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，由救濟(jì)性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變，由扶持貧困地區(qū)(主要是貧困縣)向扶持貧困村、貧困戶(主要是貧困人口)轉(zhuǎn)變。同時，較大幅度地增加了扶貧資金。三大扶貧項目(扶貧貼息貸款、以工代賑和發(fā)展資金)投放的扶貧資金從1995年至1999年增加了1.63倍。這一階段，政府在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面也明確提出了加快中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃。實踐證明，將扶貧到戶與促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀政策相結(jié)合，對緩解農(nóng)村貧困產(chǎn)生了積極意義。中央政府大幅度增加扶貧開發(fā)投入，明確資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個到省”的扶貧工作責(zé)任制，建立東部沿海地區(qū)支持西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧協(xié)作機(jī)制，并推行了入戶項目支持、最低生活救助、科技扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等多元化扶貧措施。到2000年底，貧困縣農(nóng)民人均純收入由1993年的483.7元增加到1 321元，農(nóng)村絕對貧困人口由8 000萬下降到3 209萬人，貧困發(fā)生率減少到3.4%。基本解決了貧困人口的溫飽問題，使我國農(nóng)村貧困從普遍性、區(qū)域性、絕對性貧困向點狀分布和相對貧困發(fā)生轉(zhuǎn)變。2000年中國政府宣布“八七脫貧攻堅計劃”確定的戰(zhàn)略目標(biāo)基本實現(xiàn)，全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決。但是，扶貧開發(fā)工作面臨的困難依然嚴(yán)峻[19]。從根本上改變貧困地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的落后狀況將是一個長期而艱巨的歷史性任務(wù)。
2001-2012年，實施整村推進(jìn)與“兩輪驅(qū)動”扶貧戰(zhàn)略。在全國中西部地區(qū)確定592個國家扶貧開發(fā)重點縣，把貧困瞄準(zhǔn)重心下移到村，全國范圍內(nèi)確定了15萬個貧困村，全面推進(jìn)整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力轉(zhuǎn)移為重點的扶貧開發(fā)措施。2007年，全面實施農(nóng)村最低生活保障制度，進(jìn)入扶貧開發(fā)政策與最低生活保障制度銜接的“兩輪驅(qū)動”階段。到2010年在1 196元的貧困標(biāo)準(zhǔn)線下，中國貧困人口已經(jīng)減少到2 688萬，貧困發(fā)生率下降到2.8%。特別是“十一五”時期，貧困人口從6431萬減少到2688萬，5年減少3 743萬，年均減少748.6萬；重點縣農(nóng)民人均純收入從1 723元增加到3 273元，增長了1 550元，年均增長10.28%，比全國平均水平高了0.95個百分點。扶貧開發(fā)取得的成就不僅使大多數(shù)貧困群體的溫飽問題得以解決，同時也對國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和緩解區(qū)域、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大趨勢發(fā)揮了十分重要的作用。
從2013年開始至今，實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視扶貧開發(fā)工作，提出了一系列扶貧開發(fā)的新思想新觀點新部署新要求，形成了中國新時期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想。以習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，中國2015年作出“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”的決定，明確“到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的目標(biāo)，全面實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略。堅持中國制度的優(yōu)勢，構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級一起抓扶貧，層層落實責(zé)任制的治理格局。注重抓六個精準(zhǔn)，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧。圍繞精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，為貧困人口貧困村建檔立卡，向貧困村派駐第一書記和工作隊，出臺一系列精準(zhǔn)扶貧政策，為脫貧攻堅源源不斷地釋放著改革紅利。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口從2010年的1.66億人，減少到2015年底的6000萬左右，減少了1億人。貧困縣農(nóng)民人均純收入從2010年的3273元，增加到2015年的6 600元以上，翻了一番，增長幅度連續(xù)5年高于全國農(nóng)村平均水平。社會保障日益完善。貧困地區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立，全國農(nóng)村5 000余萬人納入低保保障范圍。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效明顯。自然村通公路、通電、通電話比例達(dá)到90%左右。
從政府主導(dǎo)角度出發(fā)，中國不同歷史時期的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略以及相應(yīng)的政策體系十分清晰，梳理并不困難。問題在于，每一個階段的扶貧戰(zhàn)略并不是唯一的，減貧往往是多種戰(zhàn)略綜合作用的結(jié)果。政策體系的總結(jié)也面臨同樣的問題。而且，貧困人口的減少并不僅僅是扶貧開發(fā)的結(jié)果，在一定程度上，更是經(jīng)濟(jì)增長帶動減貧的結(jié)果。但是，可以肯定的是，沒有專門的、不斷完善的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與政策體系，就無法取得如此巨大的減貧成就。至于如何以及能否區(qū)分導(dǎo)致中國減貧成就的各個要素并量化，看起來還需要完成大量的研究。
三、中國扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗及主要模式
習(xí)近平總書記對中國特色扶貧開發(fā)道路進(jìn)行了總結(jié)，這是關(guān)于中國扶貧開發(fā)基本經(jīng)驗最權(quán)威的表述[20]。一是堅持改革開放，保持經(jīng)濟(jì)快速增長，不斷出臺有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，為大規(guī)模減貧奠定了基礎(chǔ)、提供了條件。二是堅持政府主導(dǎo)，把扶貧開發(fā)納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，開展大規(guī)模專項扶貧行動，針對特定人群組織實施婦女兒童、殘疾人、少數(shù)民族發(fā)展規(guī)劃。三是堅持開發(fā)式扶貧方針，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調(diào)動扶貧對象的積極性，提高其發(fā)展能力，發(fā)揮其主體作用。四是堅持動員全社會參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系。五是堅持普惠政策和特惠政策相結(jié)合，先后實施《國家八七脫貧攻堅計劃(1993-2000年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，在加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民普惠政策支持的基礎(chǔ)上，對貧困人口實施特惠政策，做到應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。
應(yīng)該說，這五個“堅持”全面概括了中國扶貧開發(fā)的基本做法和主要經(jīng)驗。關(guān)于這些經(jīng)驗的研究，由于視角不同，著力點不同，目的不同，呈現(xiàn)出各種不同的表述。這些表述，大都可以看成是官方經(jīng)驗總結(jié)的具體闡析，其主要觀點可以概括為以下六個“堅持”。
一是始終堅持根據(jù)國情建立完善扶貧戰(zhàn)略政策體系。特殊的國情和不同歷史時期的貧困特征決定中國采取了不同的減貧策略。
二是始終堅持開發(fā)式扶貧方針。所謂開發(fā)式扶貧，一是堅持綜合開發(fā)。加強(qiáng)貧困地區(qū)水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)的發(fā)展，提高貧困人口綜合素質(zhì)，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。二是堅持可持續(xù)發(fā)展。把扶貧開發(fā)與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與計劃生育相結(jié)合，提高貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。三是把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)作為扶貧開發(fā)的重點。以增加貧困人口的收入為中心，依靠科技進(jìn)步，優(yōu)化品種、提高質(zhì)量、增加效益，搞好信息、技術(shù)、銷售服務(wù)，確保增產(chǎn)增收。四是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。引導(dǎo)和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)到貧困地區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，為貧困農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，形成貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。五是積極穩(wěn)妥地擴(kuò)大貧困地區(qū)勞務(wù)輸出。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移就業(yè)前的勞務(wù)技能培訓(xùn)，健全就業(yè)信息服務(wù)體系，提高轉(zhuǎn)移就業(yè)的組織化程度，維護(hù)轉(zhuǎn)移勞動力的合法權(quán)益[21]。
三是始終堅持實施政府主導(dǎo)、層次分明的扶貧戰(zhàn)略。把扶貧開發(fā)作為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃中的一項重要內(nèi)容，增加對貧困地區(qū)的投資，制定扶貧開發(fā)計劃和綱領(lǐng)。中國扶貧減貧的成功之道在于減貧作為國家重要發(fā)展目標(biāo)被列入國家發(fā)展規(guī)劃；經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長成為大幅度減少貧困人口的決定性因素；不斷完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系；創(chuàng)新中國特色的反貧困機(jī)制，其中自力更生、地方為主、國家支持、社會捐贈、對口支援、市場驅(qū)動、國際援助等七個機(jī)制組成了政府主導(dǎo)、多元投資、相互補(bǔ)充、激勵相容、廣泛參與的具有中國特色的PPP(政府和社會資本合作)模式[22]。中國新時期反貧困模式可以總結(jié)為“兩線一力”，“兩線”即經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安全網(wǎng)兩條線索，“一力”即政府主導(dǎo)力[23]。
四是始終堅持實施少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)略。少數(shù)民族在我國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊地位。在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會背景下，我國在尊重地區(qū)差異和民族文化等條件的基礎(chǔ)上，通過分階段、分區(qū)域等手段扎實推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，取得了重要成就[24]。
五是始終堅持實施區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略。鑒于東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊狀況，我國先后實施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等發(fā)展戰(zhàn)略，并通過劃定14個全國集中連片特困地區(qū)開展針對性脫貧攻堅[25]。通過明確區(qū)域發(fā)展實際、實施區(qū)域差異性扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困問題重要途徑。
六是始終堅持實施開放共享的扶貧戰(zhàn)略。減貧領(lǐng)域的國際交流與合作是中國特色扶貧開發(fā)道路的重要內(nèi)容，對推進(jìn)中國減貧事業(yè)發(fā)揮了積極作用[26]。通過參與國際交流，開展知識領(lǐng)域的傳導(dǎo)學(xué)習(xí)和借鑒國際先進(jìn)的減貧理念、經(jīng)驗、措施，借鑒不同民族不同地區(qū)具體政策的設(shè)計，進(jìn)一步豐富和完善本國減貧政策與機(jī)制。中國政府以開放的態(tài)度吸收和借鑒世界各國及國際組織的反貧困經(jīng)驗，廣泛利用國外政府和非政府組織、國際多邊組織的援助，在扶貧開發(fā)領(lǐng)域中積極開展與國際社會的交流與合作[27]。
上述“五個堅持”和“六個堅持”的核心內(nèi)容基本一致，從不同角度展示了中國扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗。由于中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的巨大成就，其中的做法經(jīng)驗具有分享借鑒的價值也毋容置疑。但是，由于貧困問題的解決是多方面力量、多種因素綜合作用的結(jié)果，因此，總結(jié)交流中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗，還需要批判及反思的視角。首先，中國農(nóng)村反貧困是分階段推進(jìn)的，每一個階段制定相應(yīng)的國家減貧計劃，呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。這一特征客觀上卻弱化了對反貧困長期性、復(fù)雜性的認(rèn)識，并且在一定程度上也導(dǎo)致反貧困戰(zhàn)略政策的長期性、制度全面性的不足，法制化進(jìn)程緩慢。其次，中國農(nóng)村反貧困體系的根本性特征是強(qiáng)政府主導(dǎo)。從中央到地方強(qiáng)化各級政府的扶貧責(zé)任，建立了完整的扶貧工作體系，政府完全主導(dǎo)了扶貧資源的分配及傳遞，各級政府及扶貧等相關(guān)部門成為扶貧資源管理、使用、監(jiān)督的主體。這種大一統(tǒng)的體制機(jī)制，弱化了不同貧困區(qū)域、不同貧困群體扶持政策需求的差異性，目標(biāo)群體在反貧困過程中的主體性難以充分體現(xiàn)，社會組織的產(chǎn)生、發(fā)展及其在扶貧中的作用也缺乏足夠的空間。再次，中國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略政策實施涉及決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督等各個方面及環(huán)節(jié)。在此過程中，不可避免存在需要改進(jìn)的缺陷，如目標(biāo)瞄準(zhǔn)的有效性和針對性問題、扶貧資源管理使用的漏出與浪費問題、各種扶貧開發(fā)模式由于差異性不足導(dǎo)致的效率問題、扶貧實踐中重視硬件投入而軟件投入不足問題、扶貧績效評價科學(xué)性問題等等。最后，如何總結(jié)我國農(nóng)村扶貧開發(fā)經(jīng)驗及其教訓(xùn)、如何與其他發(fā)展中國家交流分享具有巨大潛力和發(fā)展空間。需要特別注意和強(qiáng)調(diào)的是，任何國家(區(qū)域)借鑒外來的減貧經(jīng)驗、模式，只有結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H實現(xiàn)本土化，才會生根、取得預(yù)期效果。
中國在長期的扶貧開發(fā)實踐中，探索形成了一系列成功模式，這些模式具有以貧困人口脫貧致富為目標(biāo)，以開發(fā)式扶貧為手段，以建立貧困群眾內(nèi)生發(fā)展動力為根本等特征，這些模式具有可學(xué)習(xí)、可復(fù)制、可推廣的特點。總結(jié)多年的探索和研究，中國扶貧開發(fā)的主要模式有產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、科技扶貧、金融扶貧、文化扶貧、生態(tài)旅游扶貧模式等等。
四、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略
2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》就提出“建立健全扶貧對象識別機(jī)制，做好建檔立卡工作，實行動態(tài)管理，確保扶貧對象得到有效扶持”。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西視察時，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”思想。2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，切實做到扶真貧、真扶貧，并將其作為六項扶貧創(chuàng)新機(jī)制之一，對精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計做出明確要求，推動了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。隨后，習(xí)近平總書記在多個場合闡述精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，并明確為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本方略。
精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的提出與形成有其歷史必然性。近十年我國基尼系數(shù)均超過國際警戒線水平(0.4)，經(jīng)濟(jì)增長的減貧作用逐漸減弱，在此背景下，提高扶貧精準(zhǔn)度以及扶貧資金使用效率成為未來扶貧工作的重要內(nèi)容[28]。以往以縣為單位、按區(qū)域?qū)嵤┑拿闇?zhǔn)機(jī)制和扶貧工作機(jī)制下，易造成接受扶貧的本體錯位；且貧困人口統(tǒng)計一概使用平均數(shù)篩選，極有可能人為減少貧困人口；同時，伴隨貧困人口大幅減少，分布漸趨分散，區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制必然影響扶貧的精準(zhǔn)度和實質(zhì)效益[29]。此外，貧困區(qū)域、貧困群體分布特征的變化，需要首先明確農(nóng)村扶貧誰是貧困者、致貧原因是什么、怎么針對性幫扶、扶貧效果又怎樣等一系列問題，這就需要以多維貧困視角界定貧困居民，用精準(zhǔn)扶貧方式瞄準(zhǔn)真正的貧困家庭[30]。這些構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略提出的現(xiàn)實和理論背景。
精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略提出具有重要的理論實踐意義。精準(zhǔn)扶貧是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降而必須采取的措施，并將成為未來中國農(nóng)村扶貧的主要方式[31]；精準(zhǔn)扶貧是我國到2020年全面實現(xiàn)小康目標(biāo)的重要保障，是完善扶貧開發(fā)治理體系的迫切需要，是加強(qiáng)扶貧開發(fā)治理能力建設(shè)的必然要求，是我國當(dāng)前階段扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)型的需要，是適應(yīng)貧困人口特征變化的需要，是扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新的重要內(nèi)容[32]。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的提出，是對馬克思主義反貧困理論的創(chuàng)新與發(fā)展，是我國扶貧開發(fā)與貧困治理理論的一次成功轉(zhuǎn)型與突破升華，具有深遠(yuǎn)的實踐意義和廣泛的理論價值[33]。
精準(zhǔn)扶貧具有豐富的理論內(nèi)涵。主要表現(xiàn)為扶貧“對象—資源—主體”精準(zhǔn)、扶貧“目標(biāo)—過程—結(jié)果”精準(zhǔn)以及“微觀—中觀—宏觀”的不同扶貧層級精準(zhǔn)。同時，精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的辯證關(guān)系集中體現(xiàn)為手段與目標(biāo)、過程與結(jié)果、量變與質(zhì)變、戰(zhàn)術(shù)與戰(zhàn)略的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，將建檔立卡式的精準(zhǔn)扶貧稱為“扶貧的公益型精準(zhǔn)模式”，并結(jié)合新常態(tài)提出“扶貧的發(fā)展型精準(zhǔn)模式”，把發(fā)展的內(nèi)涵注入扶貧之中。要真正提高扶貧開發(fā)效益，精準(zhǔn)機(jī)制不能止步于精準(zhǔn)識別需求對象，而要覆蓋到脫貧的整個過程，做到資源調(diào)查、建立基于資源的發(fā)展模式、建立聯(lián)結(jié)農(nóng)戶到市場的鏈條等三個層面的銜接[34]。
精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略三年多的實踐已經(jīng)取得顯著成效。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧各項制度基本建立，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的制度體系初步形成；精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實施順利推進(jìn)，精準(zhǔn)識別工作順利完成，扶貧對象精準(zhǔn)程度大大提升；駐村幫扶工作隊伍基本到位，貧困村第一書記也陸續(xù)到位，形成了新時期堅強(qiáng)有力的中國扶貧脫貧治理新型結(jié)構(gòu)；形成新時期中國全社會扶貧脫貧的“大扶貧”格局；幫扶資金和幫扶項目的精準(zhǔn)度大幅提升；各具特色的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)；中國扶貧脫貧治理能力得到提升；增強(qiáng)了扶貧脫貧責(zé)任意識，密切了干群關(guān)系[32]。
精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的實施面臨挑戰(zhàn)。以收入作為貧困戶唯一識別標(biāo)準(zhǔn)具有一定的局限性；貧困村脫貧與返貧現(xiàn)象同時存在，缺乏對脫貧人口的動態(tài)跟蹤與精準(zhǔn)管理；扶貧資金滿足不了地方需求，用途分散，約束多；基層扶貧機(jī)構(gòu)不健全；貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)不夠完善。建檔立卡政策同時包含福利測量和農(nóng)戶參與兩種視角的貧困瞄準(zhǔn)方法，以福利測量方法為表達(dá)，以農(nóng)戶參與方法為實踐。由于福利測量方法和農(nóng)戶參與方法在收入和支出認(rèn)知上存在差異，貧困瞄準(zhǔn)政策的表達(dá)與實踐相背離[35]。精準(zhǔn)扶貧實際執(zhí)行效果并不令人滿意，其主要原因在于精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)了對貧困戶的排斥，如識別環(huán)節(jié)對貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥、連片開發(fā)對片區(qū)外貧困群體的區(qū)域排斥以及自上而下識別過程中對貧困群體的惡意排斥和過失排斥等。根本原因是自上而下完全由政府體系主導(dǎo)、缺乏貧困群體參與的貧困戶識別機(jī)制，以及政府財政低投入和獨立第三方機(jī)構(gòu)介入的協(xié)助和監(jiān)督機(jī)制缺乏等。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧以扶貧開發(fā)為宗旨的項目進(jìn)村，以行政路徑依賴為運作機(jī)制，因缺乏村莊社會性參與及村莊公共平臺的承接與運作，往往導(dǎo)致扶貧目標(biāo)偏移，拉大貧富差距，加速村莊原子化潰敗，農(nóng)民對身邊黨政工作和形象不認(rèn)可等后果[36]。
進(jìn)一步提高精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略質(zhì)量和水平需要采取有效對策。推進(jìn)扶貧到戶改革、提高扶貧工作精準(zhǔn)性時，應(yīng)將扶貧資金的項目管理和審批權(quán)力下放到縣；實行以扶貧為導(dǎo)向的考核機(jī)制；根據(jù)貧困人口數(shù)量和貧困程度分配扶貧資金，改進(jìn)項目爭取方式；借鑒財政“一事一議”方式制定貧困村扶貧項目；制定具體的貧困戶受益機(jī)制；減少政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不必要干預(yù)，探索基于市場機(jī)制的產(chǎn)業(yè)扶貧方式以及探索政府購買服務(wù)的形式等[28]。同時，注重解決精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)中的區(qū)域差異性和發(fā)展不平衡性問題、研究和解決貧困戶脆弱性和外部突發(fā)性因素影響變大導(dǎo)致的扶貧脫貧的穩(wěn)定性和長效性的新方法和新思路、研究探討扶貧脫貧標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，單一化指標(biāo)帶來扶貧脫貧不穩(wěn)定性問題、研究和盡快解決新形勢下扶貧脫貧治理體系功能和職責(zé)不明晰的問題、消除貧困地區(qū)對精準(zhǔn)扶貧長效化存在的擔(dān)憂、科學(xué)安排精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的進(jìn)度以及加大力度做好片區(qū)規(guī)劃實施與精準(zhǔn)扶貧融合推進(jìn)等[32]。
五、中國扶貧開發(fā)道路研究展望
中國扶貧開發(fā)道路研究可以簡單理解為，包括對新中國成立以來特別是改革開放以來的總結(jié)性研究、目前至2020年脫貧攻堅階段的對策性研究和2020年后中國扶貧戰(zhàn)略的前瞻性研究。本文從脫貧攻堅前沿問題和面向2030年的扶貧戰(zhàn)略兩個方面，以展望視角討論扶貧開發(fā)過去總結(jié)性、現(xiàn)實對策性和未來前瞻性研究的相關(guān)問題。
(一)中國脫貧攻堅前沿問題研究
中國扶貧開發(fā)過去幾十年和未來相關(guān)的理論實踐問題，可以從以下十個方面進(jìn)行梳理。
減貧手段和減貧目標(biāo)研究。以人民的幸福感作為扶貧目標(biāo)的背景和意義，要正確看待貧困人口如何脫貧以及如何讓貧困地區(qū)特別是農(nóng)村發(fā)展得更好的問題。這就要從人類發(fā)展的規(guī)律及趨勢認(rèn)清發(fā)展目標(biāo)，把全體人民的幸福感擺在優(yōu)先位置。同時進(jìn)一步闡釋黨和國家為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷調(diào)整具體的手段和任務(wù)，在解決絕對貧困到減緩相對貧困，解決溫飽問題到實現(xiàn)全面小康這一歷史嬗變的進(jìn)程中，扶貧手段的變與扶貧脫貧目標(biāo)的不變，是矛盾統(tǒng)一體的對立統(tǒng)一關(guān)系。
多維貧困與貧困治理研究。通過總結(jié)貧困測量的國際、國內(nèi)理論與實踐發(fā)展進(jìn)程及趨勢，分析多維貧困的特征及測試方法，探討當(dāng)前貧困類型的精準(zhǔn)識別問題和未來的發(fā)展趨勢，闡釋各種貧困治理模式的理論成果和實踐效果，強(qiáng)調(diào)通過對不同地區(qū)、不同貧困誘因、不同貧困狀態(tài)的分析和評估，選擇有針對性的貧困治理模式，以達(dá)成科學(xué)扶貧、生態(tài)(綠色)扶貧、有效扶貧、精準(zhǔn)扶貧的目的。
“三維資本”協(xié)同反貧困機(jī)制研究。從減貧理論發(fā)展脈絡(luò)看，有關(guān)貧困成因的解釋經(jīng)歷了從物質(zhì)資本范式到人力資本范式，再到社會資本范式的過程。新階段提高扶貧開發(fā)投資的綜合效益，需要將物質(zhì)資本、人力資本和社會資本投資統(tǒng)籌起來，建立“三維資本”協(xié)同反貧困機(jī)制。這就需要對涉及扶貧理論框架中的一些基礎(chǔ)概念及物質(zhì)資本、人力資本、社會資本等三維資本結(jié)構(gòu)做出原創(chuàng)性的界定和內(nèi)涵延伸，構(gòu)建“三維資本結(jié)構(gòu)”的扶貧理論框架及作用機(jī)制，同時還考慮不同地區(qū)資本體現(xiàn)方面的差異性，建立政府反貧困政策績效管理的評估方法等，促進(jìn)扶貧理論發(fā)展。
傳統(tǒng)文化與減貧發(fā)展研究。可以通過大量典型案例，系統(tǒng)闡釋傳統(tǒng)文化在扶貧減貧過程中的價值和意義，具體分析如何根據(jù)國情和本土傳統(tǒng)文化把扶貧減貧方法本土化，總結(jié)梳理在扶貧日常工作中的實現(xiàn)路徑，總結(jié)闡述在扶貧減貧過程中要把文化、教育、科學(xué)普及等與滿足農(nóng)民求知、求富、求樂的要求和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、完善社區(qū)治理體系緊密地結(jié)合，使文化更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心服務(wù)，使文化更好地與之同步協(xié)調(diào)發(fā)展。
貧困固化與貧困流動研究。圍繞新城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中如何脫貧發(fā)展這一主題，分析闡述相關(guān)理論和如何通過建機(jī)制、轉(zhuǎn)方式，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的框架下實現(xiàn)工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，人口、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境相協(xié)調(diào)，大中小城市與小城鎮(zhèn)相協(xié)調(diào)，人口積聚、“市民化”與基本公共服務(wù)相協(xié)調(diào)，按照產(chǎn)城融合、節(jié)約集約、生態(tài)宜居的路子走下去等諸多重大理論和實踐問題。
扶貧對象主體性與組織化研究。通過對典型案例的研究分析，具體闡釋在扶貧項目的設(shè)計、規(guī)劃、實施、監(jiān)管和驗收過程中，一方面要激發(fā)目標(biāo)群體的積極性、主動性和參與性，增強(qiáng)群眾對扶貧項目的擁有感，真正實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要發(fā)展”的轉(zhuǎn)變；另一方面還要提高群眾組織化水平，要采取不同方式將生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模狹小、經(jīng)營分散、經(jīng)濟(jì)實力較弱、科技水平滯后等傳統(tǒng)職業(yè)特征的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橛薪M織地進(jìn)入市場與社會，并且能夠獲得與其他階層同等待遇的現(xiàn)代農(nóng)民，從而激發(fā)內(nèi)生動力，真正提高貧困人群自我造血、自力更生的能力。
扶貧機(jī)制創(chuàng)新的理論與實踐研究。系統(tǒng)回顧中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷程，系統(tǒng)分析在“兩個百年目標(biāo)”中國夢、“五位一體”整體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局下農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨的新形勢以及在新時期的戰(zhàn)略定位，全面闡述脫貧攻堅機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)任務(wù)、農(nóng)村扶貧開發(fā)模式創(chuàng)新發(fā)展重點，通過案例和比較研究指出新世紀(jì)農(nóng)村扶貧機(jī)制模式創(chuàng)新的發(fā)展趨勢和規(guī)律；系統(tǒng)闡釋如何依據(jù)各地區(qū)的實際情況，從發(fā)展的角度做好扶貧機(jī)制的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，并有效處理好創(chuàng)新、理想和現(xiàn)實的關(guān)系。
政府市場社會協(xié)同大扶貧格局研究。針對當(dāng)前扶貧工作“政府熱、社會弱、市場冷”的局面，系統(tǒng)回顧近年來扶貧工作的主要成效、扶貧工作存在的普遍性問題，特別是系統(tǒng)總結(jié)中國特色社會扶貧體系面臨新挑戰(zhàn)，以此為基礎(chǔ)，借鑒國際經(jīng)驗，闡述構(gòu)建政府、市場和社會三者之間各司其職、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同作用的和諧互動模式和符合國情、政情的“政府主導(dǎo)、市場能動、社會參與”的中國特色扶貧格局，總結(jié)提煉國內(nèi)外引導(dǎo)并鼓勵社會力量和市場力量參與扶貧工作的經(jīng)驗及模式。
政治制度優(yōu)勢和貧困治理研究。“脫貧攻堅”是體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的重要舉措。需要在系統(tǒng)分析共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢和社會主義的制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡述要始終堅持充分發(fā)揮政治制度優(yōu)勢，動員全黨全社會成員，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，運用貧困治理規(guī)律，集中力量組織開展目標(biāo)明確的大規(guī)模扶貧行動，以實際行動、具體項目去扶持“可以扶持”的貧困群體，以農(nóng)村低保等措施去救助實際上“難以扶持”的貧困群體。針對歷史教訓(xùn)和現(xiàn)實需要，要深入分析發(fā)揮政治、制度優(yōu)勢可能出現(xiàn)的躍進(jìn)式脫貧的風(fēng)險，提出構(gòu)建風(fēng)險防范體系的方法途徑。
精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略研究。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本方略。需要系統(tǒng)分析和闡釋精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略提出與形成的國際國內(nèi)背景、基本內(nèi)涵、重要內(nèi)容、實施體系和重大意義，需要總結(jié)評估精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧從頂層設(shè)計到基層落實的實踐現(xiàn)狀、主要做法、經(jīng)驗和模式。并基于脫貧攻堅的實踐及未來中國扶貧開發(fā)面臨的趨勢和挑戰(zhàn)，分析脫貧攻堅進(jìn)程中的理論實踐前沿問題，指出扶貧制度的繼承、發(fā)展與創(chuàng)新是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略發(fā)展的方向，特別是要明確扶貧開發(fā)對全面建成小康社會、促進(jìn)共同富裕的重大價值和重要意義，提出中國回應(yīng)聯(lián)合國2013年可持續(xù)發(fā)展議程的減貧戰(zhàn)略政策制定框架。
(二)中國未來扶貧戰(zhàn)略研究或“面向2030年的中國扶貧戰(zhàn)略研究”
盡管中國在減貧方面取得了巨大成就，但是貧困人口數(shù)量仍然位居世界第二。與此同時，隨著全面小康社會的建成和中國社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與升級，中國扶貧也面臨著許多新的挑戰(zhàn)，比如，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的新市民，可能由于各種原因淪為新的城市貧困人口。在生態(tài)和環(huán)境保護(hù)中部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約而影響到農(nóng)民的生計，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化使得農(nóng)村進(jìn)一步凋敝，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，城鄉(xiāng)老齡化問題加劇，社會保障體系需進(jìn)一步完善，以及經(jīng)濟(jì)增速新常態(tài)下對公共政策可能的影響等一系列新的挑戰(zhàn)。因此，全面建成小康社會后的貧困特征、增長和發(fā)展環(huán)境以及統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化的新的減貧戰(zhàn)略是亟須研究的重點問題。重點要研究分析全面建成小康社會后中國貧困的新特征、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的新的減貧戰(zhàn)略與規(guī)劃建議。
貧困趨勢研究。包括農(nóng)村貧困現(xiàn)狀和趨勢分析、致貧因素分析、減貧的影響因素分析、減貧的主要障礙、農(nóng)村社會保障體系效果與影響、城市貧困等。
國際經(jīng)驗研究。梳理有代表性的中等收入國家、區(qū)域性國際組織和國際組織在發(fā)展進(jìn)程中減貧的戰(zhàn)略、政策、經(jīng)驗，特別是社會保障、就業(yè)、人力資源開發(fā)、有效和更有針對性的金融服務(wù)和金融創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、縮小區(qū)域發(fā)展差距等方面的政策及實施。
2020年后中國扶貧的戰(zhàn)略政策和規(guī)劃建議研究。主要包括城鄉(xiāng)一體化的扶貧戰(zhàn)略，在氣候變化背景下的綠色扶貧戰(zhàn)略，老齡化社會扶貧戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)化下的扶貧戰(zhàn)略，金融服務(wù)和金融創(chuàng)新扶貧戰(zhàn)略，貧困評價標(biāo)準(zhǔn)體系，國際減貧合作戰(zhàn)略，等等。
六、小結(jié)與討論
中國扶貧開發(fā)道路具有鮮明特征。一是艱巨性。盡管中國扶貧事業(yè)取得了顯著成就，但全國人均經(jīng)濟(jì)水平不高，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，貧困地區(qū)特別是集中連片特殊困難地區(qū)，發(fā)展相對滯后。脫貧攻堅對象全部都是“硬骨頭”，扶貧難度不斷加大，邊際效應(yīng)不斷遞減，扶貧開發(fā)道路任重道遠(yuǎn)。二是階段性。這與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段相一致，反映了中國政府把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，國家每前進(jìn)一步，扶貧開發(fā)就往前一步。階段性特征有利于分階段開展扶貧脫貧攻堅。三是長期性。絕對貧困是相對的，相對貧困是絕對的。到2020年中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口脫貧，指的是中國將歷史性地解決絕對貧困問題。但是，相對貧困問題依然并會長期存在。四是多元性。政府主導(dǎo)，全社會參與，這是中國扶貧開發(fā)工作的重要經(jīng)驗。脫貧攻堅階段更是呈現(xiàn)出專項扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措相互結(jié)合、互為支撐的“大扶貧”新格局。五是復(fù)雜性。扶貧內(nèi)涵從單純經(jīng)濟(jì)扶貧轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)扶貧、能力扶貧并重；具體實踐中發(fā)現(xiàn)貧困線低和溫飽效果不穩(wěn)定，實際扶貧規(guī)模遠(yuǎn)大于貧困線下人口數(shù)量；扶貧對象更加復(fù)雜，減貧難度加大；貧困人口在市場經(jīng)濟(jì)中更加弱勢，相對貧困問題顯現(xiàn)[37]。在自上而下貧困治理體系中，貧困問題與扶貧活動相關(guān)信息在逐層上傳的過程中被有意或無意地加工、簡化、重組，現(xiàn)有扶貧信息不足以為精準(zhǔn)扶貧(識別、施策、評估等)提供支撐[38]。致貧原因復(fù)雜多元。六是特色性。突出體現(xiàn)在尚未完全形成的在馬克思反貧困理論基礎(chǔ)上實現(xiàn)中國本土化的、由新中國歷代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出、演進(jìn)并逐步形成的、富有中國特色的扶貧開發(fā)理論體系[39]。七是國際性。中國的減貧事業(yè)是全球減貧事業(yè)的重要組成部分。中國扶貧開發(fā)道路是全球減貧道路中不可或缺的重要組成部分，中國扶貧開發(fā)成功經(jīng)驗具有國際分享交流價值。
中國扶貧開發(fā)道路在豐富的實踐中發(fā)展。第一，理念的不斷演進(jìn)。當(dāng)代中國農(nóng)村扶貧開發(fā)核心指導(dǎo)理念經(jīng)歷了以救濟(jì)為主的理念到開發(fā)與救助結(jié)合的理念轉(zhuǎn)變，宏觀戰(zhàn)略理念經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主的理念到統(tǒng)籌發(fā)展的理念轉(zhuǎn)變，具體實施理念經(jīng)歷了以單向主導(dǎo)為主的理念向單向主導(dǎo)與互動參與并舉的理念轉(zhuǎn)變[40]。扶貧的有效性決定于扶貧理念，中國扶貧工作中存在的諸多問題無不與錯誤的扶貧理念——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思維、直線經(jīng)驗思維、封閉孤立思維有關(guān)[41]。將“開發(fā)式扶貧”戰(zhàn)略曲解為“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”是不合適的[42]。第二，實踐問題不斷呈現(xiàn)。比如那些靠經(jīng)濟(jì)扶貧而擺脫貧困的地區(qū)，由于文化扶貧工作沒有開展，人們的精神文化生活卻是一片荒漠，出現(xiàn)“農(nóng)民呼喚文化”的情景[43]。政府主推的產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施效率偏低，農(nóng)戶土地經(jīng)營收益權(quán)得不到有效保護(hù)，產(chǎn)業(yè)扶貧呈現(xiàn)過度行政路徑依賴。其根源不在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身，而在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會基礎(chǔ)薄弱，社會建設(shè)缺位[44]。扶貧開發(fā)涉及資源的分配，資金的“瓶頸效應(yīng)”在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中尤為突出[45]。貧困地區(qū)普遍存在自然條件較差、扶貧開發(fā)工作運行機(jī)制有待完善、扶貧資金不足且扶貧政策及項目缺乏針對性與實效性、人口素質(zhì)低等亟待解決的突出問題[46]等等。第三，新對策新建議層出不窮。在扶貧開發(fā)進(jìn)程中，堅持黨和政府的主導(dǎo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展、擴(kuò)大社會參與和堅持自力更生等則是片區(qū)扶貧開發(fā)的現(xiàn)實選擇[47]。在21世紀(jì)西部扶貧開發(fā)中，重點應(yīng)放在提高人口素質(zhì)和改善生態(tài)環(huán)境兩方面，走一條教育生態(tài)式扶貧的道路[48]。在“三維資本”理論范式下，完善新型農(nóng)村反貧困機(jī)制需要發(fā)揮物質(zhì)資本的基礎(chǔ)性作用、人力資本的智力支持作用以及社會資本的效應(yīng)提升作用[49]。應(yīng)把武陵山區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧納入社會建設(shè)，以社會建設(shè)鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性，反過來又能提高社會建設(shè)的水平，形成社會建設(shè)與產(chǎn)業(yè)扶貧的良性互動[12]。基層組織建設(shè)與脫貧攻堅相結(jié)合，自我脫貧與社會扶貧相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)扶貧與科教扶貧相結(jié)合，就地扶貧開發(fā)與異地扶貧開發(fā)相結(jié)合，整體推進(jìn)與重點突破相結(jié)合，扶貧管理與脫貧攻堅相結(jié)合[50]。需要重視NGO在扶貧中的作用，主張走官民結(jié)合的扶貧道路，等等。
中國扶貧開發(fā)道路研究前景廣闊。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，國內(nèi)外在減貧理論層面已經(jīng)取得了較為豐富的成果，但大部分都是基于宏觀的普適應(yīng)性的減貧機(jī)理基礎(chǔ)上做出的，針對我國新常態(tài)發(fā)展背景下的減貧理論還有待開拓。同時，如何將我國復(fù)雜的貧困治理情境和國外已有的貧困治理理論有效銜接，形成具有本土特色的減貧理論還有待努力。深化中國扶貧開發(fā)道路研究，對構(gòu)建我國獨特的減貧理論體系，回應(yīng)多維度貧困中的理論瓶頸及貧困群眾的現(xiàn)實需求具有重大的理論意義；對于提高未來扶貧開發(fā)工作的水平，提升減貧效率具有重要的意義；是促進(jìn)國際交流，推進(jìn)扶貧外交的有效手段，可以更好地豐富中國的國際責(zé)任，樹立大國形象，提升國家軟實力。中國扶貧開發(fā)道路研究，要把重點放在構(gòu)建減貧研究的綜合理論體系、探索減貧研究的方法、凝練減貧模式等方面，同時注重研究的底層視角、社群視角和文化視角，推動多學(xué)科整合研究，納入多學(xué)科視野，深入分析，推動相應(yīng)學(xué)科的發(fā)展和知識體系的構(gòu)建，豐富全球減貧知識庫，建立多學(xué)科、跨領(lǐng)域的系列專題年度報告，多學(xué)科、跨領(lǐng)域參與研究的系列調(diào)查報告，推動多學(xué)科、跨領(lǐng)域系列研究著作的形成。從當(dāng)前看，以下問題需要抓緊研究：脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的問題，脫貧攻堅與農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)系問題，五大發(fā)展理念下脫貧攻堅戰(zhàn)略政策體系完善問題，貧困退出質(zhì)量監(jiān)控體系和風(fēng)險防控體系建設(shè)問題，國家?guī)头龊拓毨У貐^(qū)扶貧對象內(nèi)生動力培育有機(jī)結(jié)合問題，面向2030年減貧戰(zhàn)略問題等等。中國扶貧開發(fā)道路研究要服務(wù)于實踐指導(dǎo)，一是要推動政府、市場和社會三大減貧主體的通力合作，提升減貧合力。二是要選擇試點貧困地區(qū)，通過駐點式研究總結(jié)具有中國本土特色的減貧理論和特色案例。三是要定期舉辦減貧論壇，為研究者與實踐工作者提供交流平臺。
感謝劉欣、彭堂超、劉邦、陳國創(chuàng)、王聰五位同學(xué)收集整理了部分文獻(xiàn)資料。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版》2016年第5期
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