基于農業生產經營視角分析中央1號文件的演進邏輯（2004-2017）
中央1號文件的出臺具有強烈的時代背景，并始終致力于解決“三農”工作中的重點、難點問題，具有非常鮮明的問題導向和戰略導向。但農業的生產最終要面向市場，農業的生產經營脫離不了生產主體、生產方式、生產對象和生產保障，需要厘清農業生產經營“誰來種、怎么種、種什么”的問題。
1、著力尋求農業生產經營主體
隨著我國工業化進程的深入推進，農村富余勞動力逐步向非農產業轉移，農村出現了由勞動力過剩到短缺的現象。同時，土地產出效益低、資源利用率低也是制約現代農業發展的瓶頸。我國依然是農業大國，除了要回答“未來誰種地”的問題，還要解決好“怎樣種地”的難題。因此，提高農業從業者素質、增強農業競爭力、提升農業經營效益成為迫切要求。
以1號文件出臺的時間為軸線，可以將農業生產經營主體的發展分為起步（2007年之前）、發展（2008-2013年）與壯大（2014年至今）三個階段。2007年之前主要對農業生產經營主體進行了多維度的探索，提出了如“推廣龍頭企業、合作組織與農戶有機結合的組織形式”。2007年首次提出了“積極發展種養專業大戶、農民專業合作組織、龍頭企業和集體經濟組織等各類適應現代農業發展要求的經營主體”。2014年則明確提出了“扶持發展新型農業經營主體，并且指出了新型農業經營主體為家庭農場，專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社，混合所有制農業產業化龍頭企業等形式”。從2007年之前的“多種所有制、多種經營的組織形式”到2007年的“農業經營主體”再到2014年的“新型農業經營主體”，充分表明對“誰來種地、誰來種好地”的方向已越來越明晰，農業生產經營主體的形式越來越豐富，農業生產經營主體參與現代農業發展的渠道也越來越寬。新型農業生產經營主體為引領農業供給側結構性改革、增強農業農村發展新動能、破解“結構怎么調”“地怎么種”等問題找到了途徑；為優化農業要素組合、提高農業質量效益、提升農業規模化經營水平找到了辦法；為提高農業組織化程度、培育新型職業農民、增強帶動農民就業增收能力、讓農民共享發展成果找到了載體。
2、致力提高農業生產經營效率
“小農經濟”成為我國農業發展的顯著特征。農民“面朝黃土背朝天”、“靠天吃飯”的勞作方式導致勞動生產效率低、土地產出效益低、資源利用率低，從而使農業生產經營的綜合效益低。這一方面造成農村勞動力的外逃，另一方面造成農業資源的閑置浪費。我國是13億的人口大國，農業生產經營不僅關系到“農業資源利用最大化”，還關系到“穩定糧食生產、保障糧食安全”。因此，增加農民收入、提高農業綜合生產能力、培育農業農村發展新動能成為農業生產經營的客觀要求。
自2004年以來有3份一號文件以“增加農民收入”為主題，提出了提高農業生產經營效率的措施。有2份一號文件直接以“提高農業綜合生產能力”、“加快推進農業科技創新”為主題揭示了提高農業生產經營效率的主要路徑。有5份一號文件直接以“發展現代農業”或“推進農業現代化”為主題指明了提高農業生產經營效率的發展方向。“提高農業綜合生產能力（2005年）——積極發展現代農業（2007年）——加快推進科技創新（2012年）——加快推進農業現代化（2014年）”的政策邏輯強化了科技對農業生產經營的驅動，加快了農業發展方式轉型升級，為提高農業生產經營效率夯實了基礎。
3、竭力探索農業生產經營方向
受國際經濟形勢和全球氣候變化的影響，農產品供給不足是我國農業生產經營的主要矛盾，增產增收是農業政策的重心所在。而經過多年不懈努力，我國糧食生產取得了“十二連增”，國家糧食安全和重要農產品供給得到有效保障。隨著城鄉居民消費結構快速升級，消費者不僅對農產品的數量、品種提出了要求，而且對質量、安全的要求也越來越高。習近平總書記指出：“新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存”。因此，農業生產經營面臨著既要保證農產品供給數量充足，又要保證農產品供給品種、質量符合消費者需要。
從2004年以來的1號文件來看，2014年之前1號文件主要將確保國家糧食安全、保障重要農產品有效供給，放在農業生產經營的首要位置。特別是2012年直接以“持續增強農產品供給保障能力”為主題強調了農業生產經營的首要任務。而2014年1號文件中提出“除要確保國家糧食安全外，還要以滿足吃得好吃得安全為導向大力發展優質安全農產品”，成為農業生產經營的轉折點。從2012年“增強農產品供給保障能力”到2014年“大力發展優質安全農產品”再到2017年“農業供給側結構性改革”，推動了農業生產經營由過度依賴資源消耗、強調“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變。
4、全力夯實農業生產經營基礎
農村基礎設施，是提升農村生產力、發展現代農業、增加農民收入、全面改善農村面貌、建設社會主義新農村的重要物質基礎。而深化農業農村的各項改革，是優化農業結構、轉變農業發展方式、激發農村經濟社會活力，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的重要保障。我國農業生產基礎設施一直較為薄弱，遠不能滿足農業發展、農民增收、農村興旺的需要。同時，工業化信息化城鎮化快速發展對同步推進農業現代化的要求更為緊迫，農業生產經營與資源環境承載能力的矛盾日益尖銳。因此，既要補齊農業農村基礎設施和公共服務短板，也要推行綠色生產方式，整治農業生態環境，還要處理好農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。
從2014年以來的1號文件來看，農業生產經營基礎的夯實得到了高度的重視，有7份1號文件對夯實農業生產經營基礎出臺了相應的舉措，貫穿了“新農村建設（2006年）——農業基礎建設（2008年）——統籌城鄉發展（2010年）——水利改革（2011年）——全面深化農村改革（2014年）——加大改革創新力度（2015年）——落實發展新理念（2016年）”。夯實農業生產經營基礎已從單純的農業硬件設施建設向全面深化農村改革轉變，從單純經濟上的追求向“創新、協調、綠色、開放、共享”發展方式轉變。特別是從2014年開始的1號文件所提出的“全面深化農村改革”，真正激活了市場、激活了要素、激活了主體，為農業農村的發展增添了內生發展動力，為農業生產經營提供了有力保障。
（作者系湖南省社科院助理研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發言，中國鄉村發現網錄音整理）
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