——衡陽市土地流轉(zhuǎn)制度改革創(chuàng)新模式
邁入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段，深化農(nóng)村改革的任務(wù)更加緊迫。如何處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，激活農(nóng)村土地要素，則是深化農(nóng)村改革的一條主線。習(xí)近平總書記指出：“要用好深化改革這個(gè)法寶。推動(dòng)人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)和平等交換，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生活力。”衡陽市積極探索土地流轉(zhuǎn)制度改革創(chuàng)新模式，2020年，衡陽市全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到292.42萬畝，占全市耕地保有量的62.4%，較好地回答了“誰來種地”“怎么種地”的問題。
一、突破數(shù)十年傳統(tǒng)：“確權(quán)確股不確地”
進(jìn)行土地確權(quán)辦證，確權(quán)到組不到戶。衡陽市按照國(guó)家土地確權(quán)頒證制度總體要求，制訂村級(jí)統(tǒng)一的土地確權(quán)頒證標(biāo)準(zhǔn)，開展承包土地確權(quán)改革。即按照村民總戶數(shù)，以村民小組為單位，將土地確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織每位成員，確認(rèn)面積，但不具體確認(rèn)地塊，從源頭上杜絕土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，更便于整組流轉(zhuǎn)。全村村民還有兩個(gè)優(yōu)先權(quán)。一是優(yōu)先自種權(quán)，有意自己種田的村民，可優(yōu)先選一塊連片的田地耕種，其余土地整片流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體。二是優(yōu)先選好地，3-5戶要種在一起就可以。因外出打工、沒有種田的農(nóng)戶，以每戶確權(quán)頒證的面積入股，由村民小組長(zhǎng)代理，與種糧大戶、田園綜合體等簽訂流轉(zhuǎn)合同。以衡陽市梅花村為例，梅花村為確保土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，在開展土地確權(quán)登記頒證工作中，在征得村民同意的基礎(chǔ)上，把土地集中確權(quán)到22個(gè)村民小組，但只確權(quán)屬面積，不確具體地塊，再把每戶確權(quán)頒證的面積入股，流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體。這樣就從源頭上杜絕土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，便于整組流轉(zhuǎn)。為了讓村民有地可種，梅花村還制定了“優(yōu)先自種”原則，即有意自己種田的村民，可以優(yōu)先選一塊連片的耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
制定土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，減少流轉(zhuǎn)糾紛。一是制訂增減人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。2019年施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，在農(nóng)村土地二輪承包到期以后要繼續(xù)延長(zhǎng)30年。但落實(shí)到具體的情況來看，人地關(guān)系的變化直接影響到土地流轉(zhuǎn)的效率，為確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，梅花村實(shí)行土地流轉(zhuǎn)收益與戶籍人口掛鉤的舉措，以每年8月31日為界，按人口增減動(dòng)態(tài)，每年調(diào)整一次。有多少人口，就有多少股份，分多少紅。通過調(diào)整每戶土地面積基數(shù)，再按比例分配組內(nèi)土地流轉(zhuǎn)收益，從而避免矛盾。二是制訂土地流轉(zhuǎn)價(jià)格基準(zhǔn)。在村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人數(shù)不多的村中，如何將土地流轉(zhuǎn)出去又不損害群眾利益是個(gè)難題。梅花村和東湖寺村由村民代表大會(huì)商討決定，在全村范圍內(nèi)，所有土地流轉(zhuǎn)租金以市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)價(jià)，每年按照一定的比例遞增，國(guó)家糧補(bǔ)、直補(bǔ)仍然歸農(nóng)戶所有，不會(huì)因物價(jià)上漲等因素而影響土地流轉(zhuǎn)租金，讓群眾心甘情愿地把土地流轉(zhuǎn)出去。村支兩委強(qiáng)化服務(wù)，在土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)過程中，搭建公司與農(nóng)戶的連心橋，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，及時(shí)化解矛盾糾紛，凝聚各方力量，構(gòu)建政府、公司、農(nóng)戶推進(jìn)鄉(xiāng)村振興利益共同體。以衡陽市梅花村為例，土地流轉(zhuǎn)制度改革之前，梅花村不少農(nóng)戶只愿意種植單季稻，且種糧積極性不高，各組存在程度嚴(yán)重不一的耕地拋荒現(xiàn)象。為激活土地資源，梅花村在村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮村民主體作用，組織成立了議事委員會(huì)、積分評(píng)審委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)等自治群體，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的底線，推動(dòng)土地集中流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的收益則由有威望、懂財(cái)務(wù)的村民代表全程監(jiān)管，避免在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)所有權(quán)主體的“權(quán)力”侵害承包權(quán)主體“權(quán)利”的行為，這一做法得到了村民的擁護(hù)。改革之后，梅花村2700余畝耕地?zé)o一拋荒，約有2400余畝種上雙季稻，成為了全省雙季稻種植示范區(qū)。目前，衡陽市全市已有的市農(nóng)科院、“田園沐歌”田園綜合體、“尚綠生態(tài)”家庭莊園等新型農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體都是以330元/畝作為土地流轉(zhuǎn)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)，每3年遞增10%的流轉(zhuǎn)費(fèi)，在梅花村共流轉(zhuǎn)田土山塘2100余畝；湖南安發(fā)原生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展有限公司以300元/畝作為土地流轉(zhuǎn)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)，逐年遞增3%，在東湖寺村共流轉(zhuǎn)耕地3500余畝，村民有了沉甸甸的獲得感。
培育壯大服務(wù)主體，拓展優(yōu)化服務(wù)功能。耒陽市地處衡陽市盆地南緣向五嶺山脈過渡地段，地形較為復(fù)雜，山、丘、崗、平地俱全，但以崗地、丘陵地貌為主。耕地面積97.04萬畝，人均耕地0.66畝，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平的1.52畝。因土地分割細(xì)碎，難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效益低下，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程減緩。2020年以來，耒陽市抓住省里確定全市開展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)的難得機(jī)遇，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體把經(jīng)營(yíng)范圍向農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域拓展，推動(dòng)小農(nóng)戶與大農(nóng)業(yè)有效銜接。2020年度全市參與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織數(shù)量553個(gè)，共有農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)從業(yè)人員3200余人，服務(wù)領(lǐng)域涵蓋良種、農(nóng)資、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、倉儲(chǔ)加工、物流等農(nóng)業(yè)服務(wù)，全市社會(huì)化服務(wù)面積45.8萬畝，服務(wù)小農(nóng)戶數(shù)量達(dá)91624戶，為小農(nóng)戶創(chuàng)收1.6億元，耒陽市成功入選全國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)縣。
二、破解兩難：遏制拋荒和實(shí)現(xiàn)利益共享
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，確保機(jī)械化耕種做業(yè)。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，衡陽市通過土地流轉(zhuǎn)，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造項(xiàng)目，將小丘改大丘，土地面積增大了，增加的土地面積歸村集體，既增加了集體經(jīng)濟(jì)收入，又便利全程機(jī)械化作業(yè)。同時(shí)，將流轉(zhuǎn)后的土地集中進(jìn)行溝渠田林路綜合治理，橋涵閘站科學(xué)配套，農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件明顯改善，抗御自然災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)，“良田”不再變“荒地”。截止2021年，衡陽市近五年累計(jì)完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積167.48萬畝。僅梅花村一村就有3000多畝高標(biāo)準(zhǔn)糧田，全部連片種植優(yōu)質(zhì)綠色水稻，如今它們有自己的身份標(biāo)簽——‘梅花緣’香米，市場(chǎng)價(jià)格50元每公斤，每畝田比以往增收1000多元。2019年僅水稻一項(xiàng)，農(nóng)戶人均收入就達(dá)2萬元。伴隨著高標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)的是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提升，衡陽市積極組織水稻油菜全程機(jī)械化示范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，不斷提升農(nóng)機(jī)裝備和機(jī)械化作業(yè)水平。2020年全市農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力已達(dá)到596.07萬千瓦，是1949年（18.79千瓦）的31.7萬倍，是1978年（34.62萬千瓦）的17.2倍。擁有大中型拖拉機(jī)3.15萬臺(tái)，收獲機(jī)械8905臺(tái)，水稻插秧機(jī)3600臺(tái)，農(nóng)機(jī)總量達(dá)到86.5萬臺(tái)（套）。全市主要農(nóng)作物綜合機(jī)械化水平為53.2%，其中水稻耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到79.1%。
創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來,衡陽市委、市政府把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園作為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)市的主抓手,先后組織創(chuàng)建了205家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園,其中獲得省級(jí)認(rèn)定的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園省級(jí)示范園61個(gè);創(chuàng)建省級(jí)優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)示范基地5個(gè),創(chuàng)建省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2個(gè)，在全市已流轉(zhuǎn)的259.7萬畝耕地中,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園流轉(zhuǎn)耕地就達(dá)189.8萬畝,占耕地流轉(zhuǎn)總量的73.1%。全市的農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、糧食保護(hù)價(jià)收購總量、肉類總產(chǎn)量、出欄生豬、出籠家禽量均保持全省第一。如祁東黃花菜種植面積16.5萬畝,覆蓋16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)200余個(gè)行政村40余萬菜農(nóng),年產(chǎn)鮮菜41萬噸,干菜產(chǎn)量4萬噸,總產(chǎn)值20.6億元,把黃花菜打造成了祁東特色產(chǎn)業(yè)的一張名片。
農(nóng)村土地資本有效盤活，經(jīng)濟(jì)收入顯著提高。一方面，土地流轉(zhuǎn)提高了村集體經(jīng)濟(jì)收入。2021年，衡東縣通過招商引資，成立了衡東縣中鮮玉農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，通過流轉(zhuǎn)高湖鎮(zhèn)新興垅村、楊橋鎮(zhèn)溫泉新村等村組的1000多畝土地，作為鮮食玉米的品種適應(yīng)性試驗(yàn)地。已脫貧村暨鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶村霞流鎮(zhèn)大泥塘村鼓勵(lì)村干部與村民入股，促推土地流轉(zhuǎn)近千畝，主要發(fā)展稻田立體循環(huán)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)；目前已發(fā)展油菜種植200畝，水產(chǎn)養(yǎng)殖50畝，規(guī)劃的稻田養(yǎng)鴨、牧草種植養(yǎng)羊牛、雙季稻等項(xiàng)目也正在緊鑼密鼓實(shí)施。通過流轉(zhuǎn)土地，上述3個(gè)村村集體經(jīng)濟(jì)增收5萬余元。鄉(xiāng)村振興示范創(chuàng)建村榮桓鎮(zhèn)杉山村通過村集體經(jīng)濟(jì)合作社與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)土地3300多畝，實(shí)現(xiàn)年利潤(rùn)近10萬元，并主要用于村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，土地流轉(zhuǎn)還提高了村民收入。衡東縣白蓮鎮(zhèn)荷塘村依托本村閑置土地資源，利用塘荷村經(jīng)濟(jì)合作社集體流轉(zhuǎn)承包積極引導(dǎo)貧困群眾種植經(jīng)濟(jì)作物“絞股藍(lán)”，帶動(dòng)了全村27戶脫貧戶和監(jiān)測(cè)戶發(fā)展該產(chǎn)業(yè)，同時(shí)解決了10余人的就業(yè)問題，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民穩(wěn)定增收“架橋鋪路”。榮桓鎮(zhèn)大泥塘村通過土地流轉(zhuǎn)，僅土地租金一項(xiàng)便能為村民增加收益15萬余元，并依托油菜、稻米、油茶基地建設(shè)鄉(xiāng)村榨油坊、烘干場(chǎng)、碾米坊、農(nóng)產(chǎn)品電商平臺(tái)，舉辦油菜花節(jié)、稻田音樂節(jié)、農(nóng)民豐收節(jié)等鄉(xiāng)村旅游體驗(yàn)活動(dòng)。
一二三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。梅花村成立了鄉(xiāng)村文旅合作實(shí)體，將農(nóng)耕文化與網(wǎng)紅旅游產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，采取“村民自愿入股，收益按股分紅”的方式募集資金，村民能入股、能就業(yè)，共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利。一是打造了農(nóng)事科普體驗(yàn)區(qū)。成立優(yōu)質(zhì)稻種植專業(yè)合作社，圍繞3000余畝高檔優(yōu)質(zhì)稻規(guī)模化生產(chǎn)，建設(shè)“人不下田、谷不落地”的現(xiàn)代化、機(jī)械化稻作公園，滿足休閑觀光、農(nóng)事體驗(yàn)、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)業(yè)研學(xué)等市場(chǎng)需要。二是打造了特色瓜果采摘區(qū)。統(tǒng)籌利用800余畝園地資源，引導(dǎo)村民栽培三紅柚、黃桃、酥脆棗等10余種特色果樹，建設(shè)好看、好玩、好吃的“四季果園”，實(shí)現(xiàn)休閑有園，游覽有花，采摘有果。三是打造生態(tài)蔬菜種植區(qū)。成立梅紅果蔬種植專業(yè)合作社，建成300畝無公害蔬菜產(chǎn)業(yè)基地。四是打造了鄉(xiāng)村休閑美食區(qū)。目前，全村已建成星級(jí)以上休閑農(nóng)莊3個(gè)、特色農(nóng)家樂6個(gè)。注冊(cè)“梅花村”“梅花緣”“梅花俏”3個(gè)村級(jí)公用品牌，用于銷售具有品質(zhì)保證的香米、扁粑、糍粑等農(nóng)家特產(chǎn)。五是打造了梅花文化康養(yǎng)區(qū)。以梅嶺為中心觀景臺(tái)，依山傍水沿路種植12個(gè)品類、萬余株梅花，建設(shè)綿延3公里的梅花文化長(zhǎng)廊、6米寬的村主干道梅花大道，打造一步一景、移步換景的“康養(yǎng)小鎮(zhèn)”。村民們?cè)诩议T口當(dāng)起了股東，年分紅收益可觀，梅花樂園一期火爆開園，半個(gè)月營(yíng)業(yè)收入就達(dá)283萬元，村民最多一人獲得5萬元分紅，村集體拿到了10萬元分紅。通過入股飯店、旅游公司，2020年，梅花村集體收入達(dá)103萬元，村民人均收入達(dá)2.8萬元。
三、改革啟示：?jiǎn)拘选俺了Y本”為四兩撥千斤動(dòng)力
堅(jiān)持“人民中心”，引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)。習(xí)近平總書記指出：“要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。” 衡陽市土地流轉(zhuǎn)制度改革的實(shí)踐探索說明，土地流轉(zhuǎn)改革既要守住“底線”，避免耕地出現(xiàn)“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象，更要守住土地流轉(zhuǎn)的“紅線”，切實(shí)尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的行為，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的積極參與者和真正受益者，避免出現(xiàn)借著“少數(shù)服從多數(shù)”的幌子打包整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)的行徑，從而真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)的積極性。
堅(jiān)持“因地制宜”，創(chuàng)新工作方式方法。習(xí)近平總書記指出：“在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，必須要求各地區(qū)原原本本貫徹落實(shí)黨中央確定的方針政策，既要加大政策扶持力度、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮。” 衡陽市土地流轉(zhuǎn)制度改革的實(shí)踐探索說明，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，要從各地具體情況出發(fā)，既要注重改革過程的長(zhǎng)期性、階段性，又要注重各村各組的差異性、復(fù)雜性，更要把握工作方法的靈活性、變動(dòng)性。堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)，拿捏好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中的度，最終選擇合適的土地流轉(zhuǎn)路徑。
堅(jiān)持“共同富裕”，盤活農(nóng)地“沉睡資產(chǎn)”。習(xí)近平總書記指出：“要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使更多農(nóng)村居民勤勞致富。”衡陽市土地流轉(zhuǎn)制度改革的實(shí)踐探索說明，土地流轉(zhuǎn)有利于真正激活土地市場(chǎng)價(jià)值、建立交易機(jī)制，從而使農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)從資源到資產(chǎn)、再到資金的轉(zhuǎn)變。通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)村民走上共同富裕的道路，有效解決了農(nóng)民致富與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分之間的矛盾，從而成功探索了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)與集體經(jīng)濟(jì)并舉的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新模式。
（作者系湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）
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