2月初，國務院發布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》(以下稱“意見”)，要求加強農村留守兒童關愛保護工作、維護未成年人合法權益，要求外出務工人員要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，或委托有監護能力的親屬或其他成年人代為監護，不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監護單獨居住生活。
留守兒童造成的問題很多，首先是兒童的安全與健康問題。2012年11月，畢節的5個兒童因避寒而在垃圾箱內生火取暖導致一氧化碳中毒而死亡。兩年半后的2015年6月，畢節的4名留守兒童在家中集體喝農藥自殺。因弱于看護，留守兒童被拐賣、受到不法侵害的概率也相對較高。
其次，留守兒童的教育質量令人擔憂。盡管義務教育階段的兒童義務教育入學率較高，6-11歲和12-14歲的農村留守兒童在校比例分別為96.49%和96.07%，絕大部分正在學校接受義務教育，但留守兒童中有半數左右是由隔代(祖父母)照顧的，監護人的平均年齡為59.2歲，限于受教育水平，他們很難對留守兒童的學習提供好的指導和約束。
未成年子女與父母一起居住是一項基本人權。因為兒童處于成長發育期，父母是其觀念塑造、生活習慣培養最重要的領路人，缺乏父母關注和呵護的兒童，往往會出現性格孤僻、自覺性差等心理缺陷，嚴重制約了兒童未來的發展潛力。
留守兒童為什么會留守？客觀上有兩個原因：第一，父母主觀上不想帶兒童進城；第二，父母客觀上沒有能力帶兒童進城，或者兒童無法進城。盡管有很多父母不太負責任，但絕大多數父愛母愛是天性，如果客觀上允許，父母都想把子女帶在身邊。
現實中，兒童進城的障礙主要是由中國勞動力市場的“離土不離鄉”政策造成的，農業勞動力向城市轉移的過程，限于戶籍政策，城市拒絕向新移民提供義務教育，醫療保險也無法攜帶進城，農業勞動力無法舉家進城。
從數據上來看，有64.7%的外出農民工中流入地級以上城市，其中8.1%流入直轄市、22.4%流入省會城市、34.2%流入一般地級市，跨省流動農民工流入大城市的比例更高，77%流入地級以上大城市。近年農民工流動的趨勢整體呈現流入地級市以及大城市比例不斷提高。而這些地區往往是限制向非戶籍人口提供公共服務最為嚴重的地區，限制最嚴的無疑要數一線城市，北京更公開推出“以學控人”政策，拒絕向非戶籍勞動力子女提供義務教育，逼著外來人口離開北京。
一面是城市就業的高收入，2014年農民工人均月收入2864元，遠高于農業生產收入，外出農民工的人均支出僅944元，每年凈積累2萬余元。另一面是城市的冷漠，就業市場越活躍的城市，越不歡迎農民工舉家遷入，用義務教育入學限制、居住證評分歧視老年人等手段排斥兒童和老年人進城，這才是留守兒童的源頭，兒童、老人留守農村，出現所謂的農村空心化。
因此，《意見》要求外出務工人員依法履行對未成年子女的監護職責和撫養義務，是一個本末倒置的規定。父母讓兒童留守農村是因為政策根本不允許他們把兒童帶到身邊，要從源頭上消滅留守兒童，不是要求外出務工人員應該怎么做，而是強制人口流入地政府必須向非戶籍人口子女提供義務教育。
如果外來務工人員迫于政策倒逼和親情難舍，回到家鄉照顧兒童，雖然有親情，但父母沒有收入，兒童的營養、家庭的生活水平也很難提高，對兒童的成長同樣不利。
過往數年，部分城市總以資源緊缺為由，拒絕向非戶籍人口提供義務教育。但十幾年以來，由于城市執行了嚴格的計劃生育政策，義務教育的在校學生數一直在下滑，上海的小學學生數從1993年的峰值117萬持續下降到2007年的53萬人。多數大城市的小學學校數也在下降，北京在十幾年間削減了500余所小學。
這些城市并非資源緊張，他們寧肯關停并轉學校，也不肯接納非戶籍人口的子女接受義務教育。這些城市的規模在擴張，修路建房，但城市規劃并沒有在公共服務上做好迎接新移民的準備，沒有配備足夠多的學校、醫院。要從源頭上消除留守兒童，城市的學校對農村兒童敞開大門是第一步。就現實來看，留守兒童進城讀書的難點或許只在決策者的觀念，還有待于社會輿論去推動改變。
(作者系上海金融與法律研究院研究員)
中國鄉村發現網轉自：法的精神
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