2月初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》(以下稱“意見”)，要求加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作、維護(hù)未成年人合法權(quán)益，要求外出務(wù)工人員要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，或委托有監(jiān)護(hù)能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護(hù)，不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活。
留守兒童造成的問(wèn)題很多，首先是兒童的安全與健康問(wèn)題。2012年11月，畢節(jié)的5個(gè)兒童因避寒而在垃圾箱內(nèi)生火取暖導(dǎo)致一氧化碳中毒而死亡。兩年半后的2015年6月，畢節(jié)的4名留守兒童在家中集體喝農(nóng)藥自殺。因弱于看護(hù)，留守兒童被拐賣、受到不法侵害的概率也相對(duì)較高。
其次，留守兒童的教育質(zhì)量令人擔(dān)憂。盡管義務(wù)教育階段的兒童義務(wù)教育入學(xué)率較高，6-11歲和12-14歲的農(nóng)村留守兒童在校比例分別為96.49%和96.07%，絕大部分正在學(xué)校接受義務(wù)教育，但留守兒童中有半數(shù)左右是由隔代(祖父母)照顧的，監(jiān)護(hù)人的平均年齡為59.2歲，限于受教育水平，他們很難對(duì)留守兒童的學(xué)習(xí)提供好的指導(dǎo)和約束。
未成年子女與父母一起居住是一項(xiàng)基本人權(quán)。因?yàn)閮和幱诔砷L(zhǎng)發(fā)育期，父母是其觀念塑造、生活習(xí)慣培養(yǎng)最重要的領(lǐng)路人，缺乏父母關(guān)注和呵護(hù)的兒童，往往會(huì)出現(xiàn)性格孤僻、自覺性差等心理缺陷，嚴(yán)重制約了兒童未來(lái)的發(fā)展?jié)摿Α?
留守兒童為什么會(huì)留守？客觀上有兩個(gè)原因：第一，父母主觀上不想帶兒童進(jìn)城；第二，父母客觀上沒有能力帶兒童進(jìn)城，或者兒童無(wú)法進(jìn)城。盡管有很多父母不太負(fù)責(zé)任，但絕大多數(shù)父愛母愛是天性，如果客觀上允許，父母都想把子女帶在身邊。
現(xiàn)實(shí)中，兒童進(jìn)城的障礙主要是由中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的“離土不離鄉(xiāng)”政策造成的，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程，限于戶籍政策，城市拒絕向新移民提供義務(wù)教育，醫(yī)療保險(xiǎn)也無(wú)法攜帶進(jìn)城，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無(wú)法舉家進(jìn)城。
從數(shù)據(jù)上來(lái)看，有64.7%的外出農(nóng)民工中流入地級(jí)以上城市，其中8.1%流入直轄市、22.4%流入省會(huì)城市、34.2%流入一般地級(jí)市，跨省流動(dòng)農(nóng)民工流入大城市的比例更高，77%流入地級(jí)以上大城市。近年農(nóng)民工流動(dòng)的趨勢(shì)整體呈現(xiàn)流入地級(jí)市以及大城市比例不斷提高。而這些地區(qū)往往是限制向非戶籍人口提供公共服務(wù)最為嚴(yán)重的地區(qū)，限制最嚴(yán)的無(wú)疑要數(shù)一線城市，北京更公開推出“以學(xué)控人”政策，拒絕向非戶籍勞動(dòng)力子女提供義務(wù)教育，逼著外來(lái)人口離開北京。
一面是城市就業(yè)的高收入，2014年農(nóng)民工人均月收入2864元，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，外出農(nóng)民工的人均支出僅944元，每年凈積累2萬(wàn)余元。另一面是城市的冷漠，就業(yè)市場(chǎng)越活躍的城市，越不歡迎農(nóng)民工舉家遷入，用義務(wù)教育入學(xué)限制、居住證評(píng)分歧視老年人等手段排斥兒童和老年人進(jìn)城，這才是留守兒童的源頭，兒童、老人留守農(nóng)村，出現(xiàn)所謂的農(nóng)村空心化。
因此，《意見》要求外出務(wù)工人員依法履行對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，是一個(gè)本末倒置的規(guī)定。父母讓兒童留守農(nóng)村是因?yàn)檎吒静辉试S他們把兒童帶到身邊，要從源頭上消滅留守兒童，不是要求外出務(wù)工人員應(yīng)該怎么做，而是強(qiáng)制人口流入地政府必須向非戶籍人口子女提供義務(wù)教育。
如果外來(lái)務(wù)工人員迫于政策倒逼和親情難舍，回到家鄉(xiāng)照顧兒童，雖然有親情，但父母沒有收入，兒童的營(yíng)養(yǎng)、家庭的生活水平也很難提高，對(duì)兒童的成長(zhǎng)同樣不利。
過(guò)往數(shù)年，部分城市總以資源緊缺為由，拒絕向非戶籍人口提供義務(wù)教育。但十幾年以來(lái)，由于城市執(zhí)行了嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，義務(wù)教育的在校學(xué)生數(shù)一直在下滑，上海的小學(xué)學(xué)生數(shù)從1993年的峰值117萬(wàn)持續(xù)下降到2007年的53萬(wàn)人。多數(shù)大城市的小學(xué)學(xué)校數(shù)也在下降，北京在十幾年間削減了500余所小學(xué)。
這些城市并非資源緊張，他們寧肯關(guān)停并轉(zhuǎn)學(xué)校，也不肯接納非戶籍人口的子女接受義務(wù)教育。這些城市的規(guī)模在擴(kuò)張，修路建房，但城市規(guī)劃并沒有在公共服務(wù)上做好迎接新移民的準(zhǔn)備，沒有配備足夠多的學(xué)校、醫(yī)院。要從源頭上消除留守兒童，城市的學(xué)校對(duì)農(nóng)村兒童敞開大門是第一步。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，留守兒童進(jìn)城讀書的難點(diǎn)或許只在決策者的觀念，還有待于社會(huì)輿論去推動(dòng)改變。
(作者系上海金融與法律研究院研究員)
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