“如果你有誠意就拿2000元出來，由我替你請大家到餐館吃個飯表下心意。”夏種芳反復回味村主任的話，思慮再三，硬著頭皮走出家門，又一次開始籌錢。
夏種芳是江西上饒市廣豐區少陽鄉的特困戶，因經濟拮據，他和家人居住在祖輩遺留的危房里多年。2011年年底，夏種芳聽說可以申請危房改造補助，于是請親戚代寫了申請。
新房通過驗收后，廣豐區于2012年年末、2013年初分兩次下撥了共15000元補助給夏種芳。第二筆危房改造補助款到賬后，村委會主任余瑞平向夏種芳提出了“表示”要求。
華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究員、西北農林科技大學講師邢成舉研究發現，在農村危房改造中，由于村干部不作為、亂作為引發的補貼錯位和扭曲情況達40%左右。
武漢大學社會學系博士生班濤表示，農村危房改造作為國家精準扶貧政策不可分割的組成部分，村干部濫用權力應引起高度重視。長期從事農村問題研究的中國農業大學教授左停認為，從現有扶貧移民效果看，政策實施出現偏差已成為困擾精準扶貧的最大障礙。
中國農業大學人文與發展學院博士研究生許漢澤通過大量調研發現，精準識別錯位、補貼資金偏低、扶貧治理缺失，國家、地方、貧困戶因各自利益差異而形成的制度性邏輯困境等，導致部分地區扶貧開發陷入越扶越貧怪圈，甚至出現村民因危房改造而致貧的現象。
精準識別“背皮”
夏種芳幾經周折，在村委會門口將1500元錢交到余瑞平手中，余將其據為己有。2015年4月，當地紀委介入后，給予余瑞平嚴重警告處分，并責令其將錢退還了夏種芳。
余瑞平貪圖私利受了處分，但家住陜西秦嶺腹地的王村村主任老王好心也未辦成好事。2011年，陜西省計劃用10年時間，對陜西南部28個縣實施避災扶貧移民搬遷。按照有關政策，王村20戶貧困戶成為第一批扶貧移民搬遷對象。
依照陜西省扶貧移民搬遷有關政策，在搬遷安置中政府分批次對搬遷戶進行補貼，最高補貼標準為每戶3萬元，并要求搬遷戶必須為貧困戶。為精準識別貧困戶，王村成立了以村黨支部書記為首、婦女主任等參與的6人貧困戶識別工作小組。
“上級給的貧困戶評選標準：年人均純收入低于2666元，家里有土坯房，或供養孩子上大學，還有五保戶、低保戶、受災戶等。”老王和工作組按照該標準，挨家挨戶做工作，“很多人同意搬遷，但沒有錢，搬不起。”
許多想搬遷的貧困戶跟老王算了一筆賬，除去國家補貼3萬元外，他們還需負擔17萬至18萬元搬遷費用，許多人根本承擔不起。無奈之下，老王只好動員村里經濟狀況較好，具有搬遷能力和搬遷意愿的非貧困戶搬遷，最終確定17戶。
老王此次確定的搬遷戶，真正符合國家標準的只有3戶，而且是“為了孩子上學，借錢蓋的房”。中國社科院農村發展研究所研究員黨國英，將這種在壓力型行政體制與基層利益不合理的訴求下形成的冒名頂替行為，視為“背皮”現象，即政策在執行過程中出現偏差。
左停認為，在壓力型體制下，計劃指標不僅存在信息不全、理性不足的問題，而且由于摻入了領導干部謀求政績的機會主義因素更具危害性，也使得貧困戶沒有經濟條件搬遷，使其指標全部流入村里非貧困戶。許漢澤稱，由此形成了典型的“精英補貨”現象。
班濤表示，單純評估村民房屋條件，可能與村民事實上經濟條件發生偏差，尤其是在當前城鎮化背景下，一些經濟條件較好的家庭，子代已經進城，但父母仍住在簡易的農村老房子里。這在某種意義上加大了農村危房改造精準識別的篩選難度。
“門檻效應”突出
“關鍵問題在于國家補償標準太低。”許漢澤曾多次前往云南調研。他發現，農村危房改造作為精準扶貧中“六個精準”中的“項目安排精準”意義重大，但傣族農戶新建5人至6人住的木屋至少需要花費15萬至16萬元，按照有關標準，國家卻只能補貼3萬元。
據重慶大學建設管理與房地產學院教授曹小琳研究，我國農村危房改造工作始于貴州。2008年貴州遭受特大雪災，大量農房受損，引起中央政府高度重視。2008年3月，中央以此為契機，在貴州省投入2億元資金試點農村危房改造工作，并計劃在全國推廣。
2009年5月，住建部、發改委、財政部三部門聯合發布《關于2009年擴大農村危房改造試點的指導意見》，確定了農村危房改造中央補助標準：每戶平均5000元，東北、西北和華北等試點地區，農村危房改造建筑節能示范戶，每戶再增加2000元。
《意見》要求，各地從當地農村經濟發展水平、財力狀況實際出發，參考農村危房改造方式等合理確定補助標準，并明確補助對象重點是：居住在危房中的五保戶、低保戶和其他農村貧困農戶。危房是指經鑒定屬于整棟危房（D級）或局部危險（C級）的房屋。
2010年，農村危房改造工作試點范圍覆蓋至整個西部地區。兩年后，危房改造補助范圍擴大至全國。中央補助資金2014年提高到每戶平均7500元，貧困地區每戶增加1000元，對陸地邊境縣邊境一線貧困農戶、建筑節能示范戶每戶分別增加2500元。
但農村危房改造政策在實踐中部分地區私人運作現象突出。班濤研究發現，少數村干部在治理資源稀缺情況下，利用危房改造指標籠絡村莊精英、少數釘子戶，使得其指標分配不公，由此導致真正需要改造的危房難以改造，上級下達溢出指標有效分配困難。
陜西鎮巴縣赤南鎮梅坡村村干部老吳對此感同身受。他們和老王一樣變換方式完成了移民搬遷指標，但村里真正需要改造危房的五保戶吳二狗（化名）家，最終只能由包村干部、村委會湊錢，幫其修建了“矮別人幾米的瓦房”，否則“再下大雨，他家房子就要塌了”。
許漢澤把這種現象視為“門檻效應”。他認為，不顧各地文化、習俗、氣候等實際差異，設定的全國統一危房確認標準、改造補貼標準，在危房改造中，無形之中把最貧困的人群排斥在外，比如：東北地區寒冷，它的房屋墻體建設厚度、標準、造價肯定和南方不一樣。
條塊管理“后遺癥”
“扶貧治理碎片化已成為困擾精準扶貧有效實施的最大障礙之一。”中國農業大學農村發展與管理專業博士研究生李博深入研究發現，與改革開放初期相對單一的農村扶貧治理模式相比，目前農村扶貧治理呈現治理手段多元化及多部門主導狀態。
許漢澤認為，農村危房改造作為精準扶貧治理的一部分，同樣存在多元治理問題。住建、交通、扶貧等部門及涉少數民族村寨保護管理的民族宗教等部門的介入，使得農村危房改造項目管理“條塊化”問題嚴重，“各部門建房驗收標準不一樣、資金下達時間也不一樣”。
許漢澤稱，他在全國較早進行農村危房改造試點工作的貴州某地調研時發現，當地按照有關標準為貧困戶建了兩層小樓，并在二樓為老百姓安裝了抽水馬桶，但“當地缺水，根本用不了”，許多農戶最后還像原來一樣在大門側邊建了露天廁所。
這一點老王深有體會。2015年6月，王村搬遷工程完畢后，縣扶貧辦相關人員驗收時，認為王村搬遷點新居布局散亂，規劃參差不齊，有的存在偽造亂改現象，不符合國家危房改造標準及新農村建設要求。因此，工程驗收遲遲未通過，許多村民難以搬入新居。
原來，這次移民搬遷工程搬遷點的選址及搬遷戶房屋構造、設計，均由王村所在鎮土管所負責。當地土管所根據王村的地質、地形構造及避災等特點進行了新居規劃，但項目完工后，縣扶貧辦驗收時表示，該設計不符合他們的思路，故遲遲不予通過驗收。
此后，為通過驗收，王村村干部利用各種人情關系疏通縣扶貧辦，以至于搬遷戶入住新住所后，老王還向20戶移民搬遷戶每戶征收了4000元“管理費”，用以支付村干部為張羅移民搬遷而開銷的交通費、通訊費、招待費、工程驗收費等。
王村村民遇到的問題不是個案。現已住進易地扶貧搬遷房的云南省昌寧縣卡斯鎮人羅金海，按照政府規劃，新建的340平方米小康型搬遷房花費30多萬元，但財政補助僅6.4萬元，其包括地質災害搬遷安置、農村危房改造、易地搬遷、扶貧安居四項，涉及多個部門。
李博研究發現，地方政府部門在精準扶貧中大多錯誤地認為，扶貧就是扶貧辦的事，與其他行政部門沒有關系。這導致危房改造過程中各部門項目管理的條塊化、分散化明顯，由此致使危房改造效果不盡如人意，甚至引發了部分村民因危房改造而出現二次貧困。
班濤認為，多頭管理是導致普惠性的農村危房變成少數村干部謀私工具的根源。他認為，改變這種現狀，需要將危房改造指標分配決定權交給村民，并運用民主協商機制，暢通村民參與資源配置及監督渠道。
邢成舉建議，國家調整現行農村危房改造項目管理體制，將單一時間的申請受理、實施和申報變為一年可多次選擇申請的管理體制。在加大項目資金扶持力度基礎上，精準選擇改造項目、篩選扶持對象，確保精準分配、使用扶持資金，強化房屋改造質量精準管理。
曹小琳實證研究發現，現有農村危房改造政策多存在資金使用不規范、對象選拔不準、組織管理混亂、監督管理缺位等問題。左停表示，如果現有以職能為中心的“鴿籠式”部門設置不改變，將使國家、地方政府部門、貧困戶在扶貧工作中陷入一定制度性困境。
中國鄉村發現轉自：民主與法制時報
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