“如果你有誠意就拿2000元出來，由我替你請大家到餐館吃個飯表下心意。”夏種芳反復(fù)回味村主任的話，思慮再三，硬著頭皮走出家門，又一次開始籌錢。
夏種芳是江西上饒市廣豐區(qū)少陽鄉(xiāng)的特困戶，因經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，他和家人居住在祖輩遺留的危房里多年。2011年年底，夏種芳聽說可以申請危房改造補(bǔ)助，于是請親戚代寫了申請。
新房通過驗(yàn)收后，廣豐區(qū)于2012年年末、2013年初分兩次下?lián)芰斯?5000元補(bǔ)助給夏種芳。第二筆危房改造補(bǔ)助款到賬后，村委會主任余瑞平向夏種芳提出了“表示”要求。
華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、西北農(nóng)林科技大學(xué)講師邢成舉研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村危房改造中，由于村干部不作為、亂作為引發(fā)的補(bǔ)貼錯位和扭曲情況達(dá)40%左右。
武漢大學(xué)社會學(xué)系博士生班濤表示，農(nóng)村危房改造作為國家精準(zhǔn)扶貧政策不可分割的組成部分，村干部濫用權(quán)力應(yīng)引起高度重視。長期從事農(nóng)村問題研究的中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授左停認(rèn)為，從現(xiàn)有扶貧移民效果看，政策實(shí)施出現(xiàn)偏差已成為困擾精準(zhǔn)扶貧的最大障礙。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生許漢澤通過大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)識別錯位、補(bǔ)貼資金偏低、扶貧治理缺失，國家、地方、貧困戶因各自利益差異而形成的制度性邏輯困境等，導(dǎo)致部分地區(qū)扶貧開發(fā)陷入越扶越貧怪圈，甚至出現(xiàn)村民因危房改造而致貧的現(xiàn)象。
精準(zhǔn)識別“背皮”
夏種芳幾經(jīng)周折，在村委會門口將1500元錢交到余瑞平手中，余將其據(jù)為己有。2015年4月，當(dāng)?shù)丶o(jì)委介入后，給予余瑞平嚴(yán)重警告處分，并責(zé)令其將錢退還了夏種芳。
余瑞平貪圖私利受了處分，但家住陜西秦嶺腹地的王村村主任老王好心也未辦成好事。2011年，陜西省計劃用10年時間，對陜西南部28個縣實(shí)施避災(zāi)扶貧移民搬遷。按照有關(guān)政策，王村20戶貧困戶成為第一批扶貧移民搬遷對象。
依照陜西省扶貧移民搬遷有關(guān)政策，在搬遷安置中政府分批次對搬遷戶進(jìn)行補(bǔ)貼，最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每戶3萬元，并要求搬遷戶必須為貧困戶。為精準(zhǔn)識別貧困戶，王村成立了以村黨支部書記為首、婦女主任等參與的6人貧困戶識別工作小組。
“上級給的貧困戶評選標(biāo)準(zhǔn)：年人均純收入低于2666元，家里有土坯房，或供養(yǎng)孩子上大學(xué)，還有五保戶、低保戶、受災(zāi)戶等。”老王和工作組按照該標(biāo)準(zhǔn)，挨家挨戶做工作，“很多人同意搬遷，但沒有錢，搬不起。”
許多想搬遷的貧困戶跟老王算了一筆賬，除去國家補(bǔ)貼3萬元外，他們還需負(fù)擔(dān)17萬至18萬元搬遷費(fèi)用，許多人根本承擔(dān)不起。無奈之下，老王只好動員村里經(jīng)濟(jì)狀況較好，具有搬遷能力和搬遷意愿的非貧困戶搬遷，最終確定17戶。
老王此次確定的搬遷戶，真正符合國家標(biāo)準(zhǔn)的只有3戶，而且是“為了孩子上學(xué)，借錢蓋的房”。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英，將這種在壓力型行政體制與基層利益不合理的訴求下形成的冒名頂替行為，視為“背皮”現(xiàn)象，即政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差。
左停認(rèn)為，在壓力型體制下，計劃指標(biāo)不僅存在信息不全、理性不足的問題，而且由于摻入了領(lǐng)導(dǎo)干部謀求政績的機(jī)會主義因素更具危害性，也使得貧困戶沒有經(jīng)濟(jì)條件搬遷，使其指標(biāo)全部流入村里非貧困戶。許漢澤稱，由此形成了典型的“精英補(bǔ)貨”現(xiàn)象。
班濤表示，單純評估村民房屋條件，可能與村民事實(shí)上經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生偏差，尤其是在當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的家庭，子代已經(jīng)進(jìn)城，但父母仍住在簡易的農(nóng)村老房子里。這在某種意義上加大了農(nóng)村危房改造精準(zhǔn)識別的篩選難度。
“門檻效應(yīng)”突出
“關(guān)鍵問題在于國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。”許漢澤曾多次前往云南調(diào)研。他發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村危房改造作為精準(zhǔn)扶貧中“六個精準(zhǔn)”中的“項(xiàng)目安排精準(zhǔn)”意義重大，但傣族農(nóng)戶新建5人至6人住的木屋至少需要花費(fèi)15萬至16萬元，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，國家卻只能補(bǔ)貼3萬元。
據(jù)重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院教授曹小琳研究，我國農(nóng)村危房改造工作始于貴州。2008年貴州遭受特大雪災(zāi)，大量農(nóng)房受損，引起中央政府高度重視。2008年3月，中央以此為契機(jī)，在貴州省投入2億元資金試點(diǎn)農(nóng)村危房改造工作，并計劃在全國推廣。
2009年5月，住建部、發(fā)改委、財政部三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2009年擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，確定了農(nóng)村危房改造中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：每戶平均5000元，東北、西北和華北等試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村危房改造建筑節(jié)能示范戶，每戶再增加2000元。
《意見》要求，各地從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況實(shí)際出發(fā)，參考農(nóng)村危房改造方式等合理確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并明確補(bǔ)助對象重點(diǎn)是：居住在危房中的五保戶、低保戶和其他農(nóng)村貧困農(nóng)戶。危房是指經(jīng)鑒定屬于整棟危房（D級）或局部危險（C級）的房屋。
2010年，農(nóng)村危房改造工作試點(diǎn)范圍覆蓋至整個西部地區(qū)。兩年后，危房改造補(bǔ)助范圍擴(kuò)大至全國。中央補(bǔ)助資金2014年提高到每戶平均7500元，貧困地區(qū)每戶增加1000元，對陸地邊境縣邊境一線貧困農(nóng)戶、建筑節(jié)能示范戶每戶分別增加2500元。
但農(nóng)村危房改造政策在實(shí)踐中部分地區(qū)私人運(yùn)作現(xiàn)象突出。班濤研究發(fā)現(xiàn)，少數(shù)村干部在治理資源稀缺情況下，利用危房改造指標(biāo)籠絡(luò)村莊精英、少數(shù)釘子戶，使得其指標(biāo)分配不公，由此導(dǎo)致真正需要改造的危房難以改造，上級下達(dá)溢出指標(biāo)有效分配困難。
陜西鎮(zhèn)巴縣赤南鎮(zhèn)梅坡村村干部老吳對此感同身受。他們和老王一樣變換方式完成了移民搬遷指標(biāo)，但村里真正需要改造危房的五保戶吳二狗（化名）家，最終只能由包村干部、村委會湊錢，幫其修建了“矮別人幾米的瓦房”，否則“再下大雨，他家房子就要塌了”。
許漢澤把這種現(xiàn)象視為“門檻效應(yīng)”。他認(rèn)為，不顧各地文化、習(xí)俗、氣候等實(shí)際差異，設(shè)定的全國統(tǒng)一危房確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、改造補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在危房改造中，無形之中把最貧困的人群排斥在外，比如：東北地區(qū)寒冷，它的房屋墻體建設(shè)厚度、標(biāo)準(zhǔn)、造價肯定和南方不一樣。
條塊管理“后遺癥”
“扶貧治理碎片化已成為困擾精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施的最大障礙之一。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村發(fā)展與管理專業(yè)博士研究生李博深入研究發(fā)現(xiàn)，與改革開放初期相對單一的農(nóng)村扶貧治理模式相比，目前農(nóng)村扶貧治理呈現(xiàn)治理手段多元化及多部門主導(dǎo)狀態(tài)。
許漢澤認(rèn)為，農(nóng)村危房改造作為精準(zhǔn)扶貧治理的一部分，同樣存在多元治理問題。住建、交通、扶貧等部門及涉少數(shù)民族村寨保護(hù)管理的民族宗教等部門的介入，使得農(nóng)村危房改造項(xiàng)目管理“條塊化”問題嚴(yán)重，“各部門建房驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不一樣、資金下達(dá)時間也不一樣”。
許漢澤稱，他在全國較早進(jìn)行農(nóng)村危房改造試點(diǎn)工作的貴州某地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匕凑沼嘘P(guān)標(biāo)準(zhǔn)為貧困戶建了兩層小樓，并在二樓為老百姓安裝了抽水馬桶，但“當(dāng)?shù)厝彼居貌涣恕保S多農(nóng)戶最后還像原來一樣在大門側(cè)邊建了露天廁所。
這一點(diǎn)老王深有體會。2015年6月，王村搬遷工程完畢后，縣扶貧辦相關(guān)人員驗(yàn)收時，認(rèn)為王村搬遷點(diǎn)新居布局散亂，規(guī)劃參差不齊，有的存在偽造亂改現(xiàn)象，不符合國家危房改造標(biāo)準(zhǔn)及新農(nóng)村建設(shè)要求。因此，工程驗(yàn)收遲遲未通過，許多村民難以搬入新居。
原來，這次移民搬遷工程搬遷點(diǎn)的選址及搬遷戶房屋構(gòu)造、設(shè)計，均由王村所在鎮(zhèn)土管所負(fù)責(zé)。當(dāng)?shù)赝凉芩鶕?jù)王村的地質(zhì)、地形構(gòu)造及避災(zāi)等特點(diǎn)進(jìn)行了新居規(guī)劃，但項(xiàng)目完工后，縣扶貧辦驗(yàn)收時表示，該設(shè)計不符合他們的思路，故遲遲不予通過驗(yàn)收。
此后，為通過驗(yàn)收，王村村干部利用各種人情關(guān)系疏通縣扶貧辦，以至于搬遷戶入住新住所后，老王還向20戶移民搬遷戶每戶征收了4000元“管理費(fèi)”，用以支付村干部為張羅移民搬遷而開銷的交通費(fèi)、通訊費(fèi)、招待費(fèi)、工程驗(yàn)收費(fèi)等。
王村村民遇到的問題不是個案。現(xiàn)已住進(jìn)易地扶貧搬遷房的云南省昌寧縣卡斯鎮(zhèn)人羅金海，按照政府規(guī)劃，新建的340平方米小康型搬遷房花費(fèi)30多萬元，但財政補(bǔ)助僅6.4萬元，其包括地質(zhì)災(zāi)害搬遷安置、農(nóng)村危房改造、易地搬遷、扶貧安居四項(xiàng)，涉及多個部門。
李博研究發(fā)現(xiàn)，地方政府部門在精準(zhǔn)扶貧中大多錯誤地認(rèn)為，扶貧就是扶貧辦的事，與其他行政部門沒有關(guān)系。這導(dǎo)致危房改造過程中各部門項(xiàng)目管理的條塊化、分散化明顯，由此致使危房改造效果不盡如人意，甚至引發(fā)了部分村民因危房改造而出現(xiàn)二次貧困。
班濤認(rèn)為，多頭管理是導(dǎo)致普惠性的農(nóng)村危房變成少數(shù)村干部謀私工具的根源。他認(rèn)為，改變這種現(xiàn)狀，需要將危房改造指標(biāo)分配決定權(quán)交給村民，并運(yùn)用民主協(xié)商機(jī)制，暢通村民參與資源配置及監(jiān)督渠道。
邢成舉建議，國家調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村危房改造項(xiàng)目管理體制，將單一時間的申請受理、實(shí)施和申報變?yōu)橐荒昕啥啻芜x擇申請的管理體制。在加大項(xiàng)目資金扶持力度基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)選擇改造項(xiàng)目、篩選扶持對象，確保精準(zhǔn)分配、使用扶持資金，強(qiáng)化房屋改造質(zhì)量精準(zhǔn)管理。
曹小琳實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有農(nóng)村危房改造政策多存在資金使用不規(guī)范、對象選拔不準(zhǔn)、組織管理混亂、監(jiān)督管理缺位等問題。左停表示，如果現(xiàn)有以職能為中心的“鴿籠式”部門設(shè)置不改變，將使國家、地方政府部門、貧困戶在扶貧工作中陷入一定制度性困境。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：民主與法制時報
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