近年來，城市近郊農民要求收回原已出賣的房屋引發的農村房屋買賣糾紛案件日益增多。農村宅基地上房屋可否有償轉讓問題也日益引人注目，筆者結合廣東省政府辦公廳發布的《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》對該問題展開剖析，目的是給買賣雙方提供參考。
一、司法機關處理農村宅基地上建造房屋轉讓問題的幾種意見
由于目前相關法律、法規對此問題的規定不夠明確，在審判實踐中，司法機關對農村房屋買賣合同效力認識存在差異，從而導致不同的裁判結果。從目前人民法院審理農村房屋買賣合同糾紛案件的情況來看，對農村房屋買賣合同效力的認定主要有三種意見：
（一）合同有效。理由是根據《中華人民共和國合同法》的規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同方為無效。《〈合同法〉解釋》進一步規定，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。我國對農村房屋買賣至今未進行專門立法，我國法律、行政法規對農村房屋買賣行為亦未作禁止性規定，因此，農村房屋買賣合同有效。
（二）合同無效，但不返還。合同無效的理由是違反了十一屆三中全會作出的關于土地承包經營權流轉“不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的精神。轉讓房屋不返還的理由是出賣方的行為本身可以視為對宅基地使用權的一種放棄，而法律并不禁止這種放棄行為。另外，《合同法》第58條中規定：“……不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償……”。其中“不能返還”是指事實上的不能返還，“沒有必要返還”是指根據實際情況的需要，而使用擴張解釋來理解“沒有必要返還”能更好的倡導誠實信用原則，維護交易安全，保障農村社會秩序穩定。
（三）合同無效，相互返還。反悔一方對另一方作出賠償，處理原則是不誠信者不得益。
二、農村宅基地及房屋轉讓法律法規及司法解釋的歷史演變
（一）法律法規規定的歷史演變
1、1982年時國務院制定過《村鎮建房用地管理條例》，該條例第四條規定“嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地”；第十四條規定“農村社員、回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，……建房需要宅基地的，應向所在生產隊申請……報公社管理委員會批準；確實需要占有耕地、園地的，必須報經縣級人民政府批準。批準后，由批準機關發給宅基地使用證明”。第十五條規定“由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的，應按第十四條的規定辦理申請、審查、批準手續。”“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地”“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一按排使用”。從上述規定看，當時的法律禁止建房用地的直接買賣，并不禁止房屋的買賣，只是規定了房屋的買賣需要經過有關機關申請、審查、批準。但該條例于1986年被《土地管理法》明令廢止。
2、1986年的《土地管理法》第三十八條規定（1988年未修改）“農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的，經鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準；使用原有的宅基地、村內閑地和其他土地的，由鄉級人民政府批準。”“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。”
3、1999年第二次修正的《土地管理法》第六十二條“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予以批準”。第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。
4、國務院辦公廳1999年5月6日發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定：“農村的住宅不得向城市居民出售。
5、2004年12月24日，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”
（二）有關司法解釋的歷史演變
1、1963年最高法院《關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見》規定“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地都歸生產隊集體所有，一律不能出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變。宅基地上的附著物如房屋、樹林、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。”
2、1984年最高法院《關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》則認為，村鎮公民之間由于買賣房屋轉移宅基地使用權而發生的糾紛，應根據國務院《村鎮建房用地管理條例》中規定的審查、批準手續處理。
3、1991年全國人大法工委給浙江省人大的回復中稱，不宜將農村房屋買賣行為按《土地管理法》第四十七條規定的買賣或以其他形式非法轉讓土地行為予以處罰。
上述法律法規及司法解釋只是禁止農村的宅基地轉讓和出租，但沒有禁止農村的宅基地上建造房屋的買賣和租賃，村民出賣房屋的后果是不能再審批宅基地。2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，禁止城鎮居民購置農村宅基地和住宅。
三、廣東省擬開放轉戶農民有償轉讓農村承包地、宅基地
在2013年3月7日廣東省政府辦公廳發布的《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》中提出，“推動異地務工人員融入城鎮”，“加快異地務工人員入戶城鎮配套制度改革。完善異地務工人員子女教育、住房保障、農村宅基地和承包土地處置、城鄉社會保險制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉戶農民權益保障機制，允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益，解除農村勞動力進城落戶的后顧之憂。”該提法的潛在意思是，“允許資本到農村去購買農村承包地、宅基地”。
該《規劃》提出允許轉戶農民出讓承包地，合規面積的宅基地是一大突破，意味著真正賦予了承包土地財產權的概念，特別是宅基地和房屋的財產權概念。只有這樣，農民才可以獲得財產性收益。如果操作得好，這將是繼家庭聯產承包責任制后，我國土地制度的新一輪改革，具有重大的宏觀價值。農民有可能不僅是勞動者，還可能是占有股份的股東，而這也將是未來經濟真正的增長點。
但從運作層面來看，運作的過程必須謹慎，運作得好產生的意義重大，運作不好后果將不堪設想。對于土地流轉交易的規則，必須有明確規定，出讓土地的交易雙方必須限制在一個區域范圍內，最合理的方案是限制在縣域范圍內，否則會加大區域不平衡，短期內農民收益看似提高了，但未來將后患無窮。同時，必須明確三個原則：一必須保障農民權益，二必須保護耕地，三不能引發投機現象。
當然也有不同的意見指出，《規劃》中允許農民出讓承包地違背了我國憲法精神和法律規定。首先，它違反了十七屆三中全會關于土地承包經營權流轉“不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的精神。農村土地歸集體所有，土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益。同時，農村土地屬于農村集體，個體農民無權轉讓農地。改革必須在法治的前提下進行，如果要推行該規定，就必須先修改憲法，然后由全國人大授權國務院實施，一句話就是目前實施仍然缺乏立法和司法保障。
四、結語
關于宅基地及房屋的自由流轉，以前法律政策沒有放開，但民間私下交易已經十分普遍，只是從來沒有一個合法、規范的交易平臺。但目前法律法規禁止直接轉讓承包地、宅基地，禁止城鎮居民購買農民房屋，廣東省在《城鎮化發展“十二五”規劃》率先嘗試革新土地政策，在現行土地法律法規框架下頗具突破性，具有強烈的創新精神和極大的勇氣魄力，其實踐成果是值得期待的。
中國鄉村發現網轉自：搜狐焦點網 2016-12-13
(掃一掃，更多精彩內容！)
