導讀:在中國快速的城市化建設序列中，小城鎮的發展建設長期以來處于被忽視的地位。2015年底以來，隨著中央領導的系列批示，以及國家各部委的推進，特色小鎮與小城鎮建設得到了全面推進。
十九大報告中提出新時代中國特色社會主義思想和基本方略。對于未來的城鎮化和城市發展戰略，特別是在實施區域協調發展戰略中，強調了要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。
中國小城鎮現狀如何？未來將會如何發展？今天，我們一起“說清小城鎮”。
一、小城鎮的發展歷史
我國1955年設立建制鎮制度，小城鎮由建國前的自發狀態開始制度化發展。人民公社和“文革”期間小城鎮發展出現停滯。改革開放后，人民公社恢復為鄉鎮，加之鄉鎮企業異軍突起和撤鄉設鎮，小城鎮迅速發展，僅數量就從1978年的2850個增加到2002年的1.84萬個。2002年暫停撤鄉設鎮，小城鎮數量也基本穩定下來，到2015年為1.88萬個。
1、改革開放前的城鎮化與小城鎮發展
新中國成立后，經過短暫而全面的土地改革，中國成為最大的小農經濟體。1951年頒布的《城市戶口管理條例》，1953年進行第一次全國人口普查，并將戶口登記和遷移管理正式擴展到農村。1954年《憲法》規定中華人民共和國公民擁有居住和遷徙的自由。1958年《戶口登記管理條例》正式頒布，登記辦法區分了城市和鄉村，戶籍制度開始成型。
這一時期自由遷徙的城鎮化政策，加上經濟快速恢復和“一五計劃”“大躍進”的全面展開，中國的城鎮人口迅速膨脹，到1960年城鎮人口比重達到改革開放前的高峰（19.75%），幾乎是建國初期（10.64%）的兩倍，從而給城市就業、居住和治安帶來極大的壓力。
伴隨三年困難時期和此后中蘇關系分裂、“文革”等內外因素影響，城鎮人口比例出現小幅波動和下降，之后長期穩定在17%～18%之間。
其中1963年，在經過大躍進和“自然災害”后，公安部依據是否吃商品糧將戶口類別劃分為農業戶口和非農戶口，城鄉二元體制逐步形成，糧食供給、就業、教育、社會保障、婚姻等全面以城鎮為導向。
張立認為，城鄉戶籍政策對城鎮人口的限制雖然抑制了城鎮化水平，但也一定程度上避免了中國的拉美化現象（高城鎮化率、高貧困率）的出現。
在這一過程中，計劃經濟和國有企業的特點，面對快速自然增長的人口，城市無法提供充分就業，直接導致了知青的上山下鄉。小城鎮的建設和發展在建國以來的這段時間也出現了一些變化。
中國城鄉人口變動：藍色為鄉鎮人口，黃色為城市人口。
2、1980年代，小城鎮和鄉鎮企業的全盛時期
1978年后，中國的改革開放從農村到城市全面展開。在中央一系列鼓勵支持鄉鎮企業的政策和地方主創性的互動下，鄉鎮企業的生產力得到了極大釋放，小城鎮的就業居住人口也得到迅速提升。
到1987年，鄉鎮企業產值首次超過農業產值，增加值從633億元增至1742億元，到1980年代末從業人員從5028萬增加到9545萬人。農村工業化得到實踐檢驗，費孝通“小城鎮、大戰略”的構想也得到初步實踐。
與此同時，1989年《城市規劃法》頒布，指出國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和大小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。
1990年6月，國務院頒布實施《中華人民共和國鄉村集體所有制企業條例》，從法規上保障鄉鎮企業發展，表明中央對鄉鎮企業的方針、政策沒有變，具有一貫性、堅定性和穩定性。雖然這段時期國內國際經濟社會形勢發生突變，但小城鎮相關的法律、政策制定并沒有停止。
3、1990年代以來，小城鎮的跌宕起伏
1992年鄧小平南巡講話后，經濟制度繼續向市場經濟轉軌，城市相關改革進一步深入，此后一系列的“城市傾向”的政策直接導致了小城鎮和鄉鎮企業發展的衰退。
首先，在1994年推行的分稅制改革，使得中央與地方財政的關系從“分灶吃飯”恢復為“中央主導”，這導致了財力分配在鄉鎮和縣級以上的不均、財權和事權的高度分化、地方土地財政的興起等。
其次，1990年代后期開始，所有制結構發生了巨大變化，城市中的國有企業大規模改制，產生大量城市貧困階層和社會問題；鄉鎮集體企業95%實行各種形式的產權制度改革，這使得大量的農民轉移到縣級以上城市就業生活，造成了之后農民工問題的長期化。
在這一系列改革轉型中，小城鎮和中小城市的發展緩慢甚至收縮，資本和人流等開始向大城市和特大城市集中。
2001年中國加入WTO，正式參與國際經濟大循環，珠三角和長三角相繼成為外向型經濟的集中地，資源和人流進一步集中。鄉鎮企業雖然憑借之前的積累仍在增長，但勢頭已大幅放緩。
到21世紀頭幾年，“三農問題”全面凸顯，成為中央不得不重視的問題。2005年后，中央開始新一輪城鄉戰略部署，新農村建設、城鄉統籌發展、產業結構調整、取消農業稅等都開始逐步扭轉90年代對“三農”和小城鎮發展的欠賬。
市場導向下的人口流動：1990年、2000年和2010年跨省流動人口流向圖
二、我國小城鎮發展現狀
當前總體看，我國小城鎮缺乏政策支持，沒有發揮應有的作用，人口向大中城市集中越來越明顯，小城鎮建設發展總體還相當滯后。
一是在城鎮化中的作用過小。我國城鎮人口中僅有25%居住在小城鎮，遠低于發達國家，如德國70%的人口居住在小城鎮。
二是尚未成為人們長期穩定的居住地。小城鎮基礎設施和公共服務落后，78%的鎮污水沒有處理，50%服務設施差，不斷有居民遷移進城。
三是建設缺乏特色。規劃建設照搬和模仿城市，大多數小城鎮都缺乏地域、民族和傳統文化特色。
小城鎮發展滯后最根本的原因、也是面臨的最大挑戰，就是我國塔式級別化行政體制使優質資源向上一級行政中心集聚，處于最底層的小城鎮很難發展。
另外，缺乏內生動力、缺乏扶持政策、重城輕鎮的錯誤觀念等也是重要原因。
1、當前加快發展小城鎮有何重要意義？
小城鎮是一種很好發展模式，尤其適合中國國情，對推進我國新型城鎮化和經濟社會發展具有十分重要且不可替代的作用。
小城鎮是促進城鄉協調發展最直接最有效的途徑，農民教育、就醫、購物、休閑等日?；顒?0％在小城鎮；小城鎮也是促進就近就地城鎮化的重要載體。住建部對100個發展較好鎮的調查顯示，58%的農村富余勞動力在鎮內實現了向二、三產業轉移就業和穩定居住。
小城鎮具有城市不可比擬的綠色發展優勢，如交通能耗方面，北京人均汽油消費量是浙江發達小城鎮的7倍。小城鎮街區尺度宜人，看得見山、望得見水、記得住鄉愁；小城鎮也是大眾創業萬眾創新的新平臺。
阿里、京東等公司已在小城鎮設立了一萬多家電商服務站，浙江首批37個特色小鎮不到兩年就已集聚3300多家企業，引進各類人才1.3萬名。
2、小城鎮面臨哪些發展新機遇？
大量調研顯示，經濟發展新常態下，小城鎮發展面臨前所未有的新機遇：
一是農民收入提高帶來機遇。2015年農民人均純收入首次超過1萬元，是10年前的3.2倍，“小鎮青年”的消費理念和生活追求與城市居民已無太大差別，亟須完善小城鎮功能、改善環境。
二是產業轉移和農民工回鄉創業帶來機遇。一個鄉鎮外出務工人員往往集中在同一行業，隨著農民工返鄉增多，一些小城鎮集中了一大批同一行業的熟練工人，從而具有承接產業轉移的優勢。
三是基礎設施完善帶來機遇。隨著高鐵、公路、橋梁、機場等重大基礎設施建成和完善，過去許多偏僻的鄉鎮一躍成為具有良好區位優勢的地區。
據住建部調查，小城鎮至特大城市的平均車程時間由上世紀90年代4.5小時縮短到現在2小時，至高速公路出入口縮短到半小時，農民進鎮只需20分鐘。
四是城市居民生活方式變化帶來機遇。隨著鄉村旅游成為城市居民的消費熱點，小鎮旅游方興未艾。另外空氣污染、交通擁堵等“大城市病”使城市居民越來越向往宜居環境，環境好的小城鎮正成為房地產開發和養老項目的首選地。
8月26日至27日，2017年中國城市規劃學會（以下稱“學會”）小城鎮規劃學術委員會年會在鄂爾多斯市召開。與會專家就“小城鎮的特色化發展”等相關議題進行了溝通討論，為我國小城鎮發展“出謀劃策”
學會常務理事、小城鎮學委會主任委員彭震偉指出，要將小城鎮的發展放在城鎮化進程中考慮，在不可回避的巨大的城鄉差距下，小城鎮的發展能力就要看它吸納資源的能力，而這就要有特色，要跟其他地方有差異化，要挖掘小城鎮在區域發展中的特色。
學會理事、小城鎮規劃學委會副主任委員、華中科技大學城市規劃系主任耿紅強調在認識特色的同時，要認識到大量小城鎮發展是有困難的，要有大量承上啟下的小城鎮，使其在農村中發展壯大起來。
三、新時代背景下需要對我國小城鎮進行再認識
1、小城鎮是更符合國情的大戰略
小城鎮可以成為城鎮化的重要載體。城鎮化由城市和小城鎮兩者的發展所支撐，小城鎮可以成為其重要支撐。雖然我國小城鎮的作用不是很大，但縱觀世界，已完成城鎮化和工業化的歐美發達國家，小城鎮是城鎮化的主要載體，如德國70%的人口居住在2萬人以下的小城鎮。發達國家的小城鎮往往是城鎮化的高端形態，其人居環境質量高于城市，更加舒適優美，居住的人多為中產階層甚至富裕階層。
小城鎮更加有利于協調發展。小城鎮是促進城鄉協調發展最直接、最有效的途徑。小城鎮是農民生活圈的核心，提供農民就業崗位，滿足農民上學、看病、辦事、購物、娛樂等生活需求。小城鎮發展帶動農民增收效果十分明顯，農民的生活現代化是靠小城鎮實現的，這是城市力所不能及的。
近年來，外出農民工呈現回到小城鎮就業創業，實現就近就業和家庭團圓，極大地促進了社會和諧與穩定。小城鎮的發展有利于區域協調發展。新疆、云南、廣西等西部省，依靠特色小鎮發展，促進了城鎮化和經濟增長。
小城鎮可以成為經濟增長新的一批“小發動機”。在城市和縣域，我國產業空間布局的特點體現為政府主導、統一規劃、一點集中式布局。我國一個縣的面積很大，往往在一千平方公里以上，對如此遼闊的疆域，通過統一規劃，將高附加價值的二三產業幾乎全部集中布局在縣城，而其他遼闊的地區只留下農業、農村、農民，這種模式在世界上也是不多見的。實際上城市以及縣城以外存在著許多不可移動資源，有較大的發展潛力。
有重點地發展小城鎮，有特色地發展小城鎮，可以把城市以外的發展潛力調動起來，成為發展的新動力。小城鎮經濟往往是綠色的、內需的、有文化的，有利于經濟新常態下的轉型升級。
小城鎮具有城市不可比擬的綠色發展優勢。北京市人均汽油消耗量是我國浙江最發達小城鎮人均汽油消耗量的7倍。城市的高層建筑單位面積的建造和使用能耗，是小城鎮低層和多層建筑的1.5倍。小城鎮空氣質量更好，各類排放更容易治理。小城鎮生活比城市生活更綠色。
小城鎮可以讓國家建設更有中國特色，更加豐富多彩。我國的傳統文明是農耕文明，廣大鄉村地區蘊藏著大量的歷史文化資源，閃爍著豐富多彩的地區和民族特色，每一個鎮都有一段歷史、一種文化、一種精神。此外在空間上，小城鎮更容易體現傳統文化和地區特色。
由于城市用地限制，不可避免建設高層建筑，而高層建筑要實現美觀，一般采用簡潔風格，因此容易導致千城一面。
而小城鎮以低層小體量的建筑為主，建筑設計上更具靈活性，更容易體現地域特色和民族特色。因此，將1.8萬個小城鎮建設好，可使我們的國家建設更具中國特色，更加豐富多彩。
2、小城鎮發展得并不好
雖然小城鎮對我國協調發展、可持續發展具有重要意義，并且我國在80年代就提出了“小城鎮、大戰略”，后來又提出大中小城市和小城鎮協調發展的目標，但是從實際結果看，我國小城鎮發展明顯滯后，大中小城市和小城鎮發展并不十分協調，“小城鎮、大戰略”沒有成為現實。
我國小城鎮在城鎮化中的作用很弱。除縣城城關鎮以外的建制鎮有1.8萬多個，但承載人口能力比較低，居住在1.8萬個小城鎮上的人口占城鎮人口的比例為24%，占全國人口比例僅為12%，遠低于發達國家。小城鎮尚未成為人們長期穩定的居住地。
小城鎮基礎設施建設落后，全國建制鎮2015年污水處理率僅51%，生活垃圾無害化處理率僅45%[1]，產業薄弱，教育醫療服務水平較低，環境臟亂差，許多年輕人選擇離開，一些鎮的人口在減少。
小城鎮的建設缺乏特色。許多確定作為重點鎮或中心鎮的規劃建設照搬和模仿城市，缺乏小城鎮特色，缺乏地域、民族和傳統文化特色。從全國范圍來看，人口越來越向大中城市或特大城市集中；從省市范圍來看，人口更多地向地級市、縣城集中。
3、對小城鎮的認識不全、不透
過去相當長的時間里，我國對小城鎮有大量研究。研究方向主要包括小城鎮的發展過程和機制、土地利用與經濟效益、流動人口、就近就地城鎮化、產業與企業發展、人居環境改善、規劃建設等。
這些研究通常運用歷史資料梳理、統計數據分析、案例研究和社會調查的方法，部分對小城鎮空間的研究開始引入遙感等新技術。
這些研究中，一部分主要是由政府部門結合工作需要組織開展的，如住房城鄉建設部村鎮建設司、國務院發展研究中心、國家發展改革委的城市與小城鎮改革發展中心等都組織過了大量小城鎮調研；江蘇、浙江、湖北、山西、陜西等地方政府也進行過本地區的小城鎮調查研究，形成了針對性的研究報告和政策建議。
另一部分主要由高校、規劃設計與科研機構、商業咨詢機構組織開展，調查角度和調查工具相對多元，多圍繞特定主題或為解決具體問題開展，如小城鎮建設情況調查、社會生活調查、企業調查、市場調查等。既有的研究成為形成了寶貴經驗，為進一步研究小城鎮、說清小城鎮奠定了良好的基礎。
但總體來看，這些研究在對小城鎮的認識上，存在全面性、透徹性的局限，由此導致對小城鎮的作用認識不足。
4、小城鎮建設怎么做？
“十三五”規劃《綱要》明確提出，要“因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”。在國家政策的引導下，一批特色小鎮正在全國各地迅猛發展。
2017年3月23日，住房城鄉建設部召開全國特色小鎮培訓會。會議指出，小城鎮在推進城鄉協調發展、國家可持續發展及城鎮化健康發展等方面具有十分重要的作用，小城鎮建設可使國家建設更有中國特色、更顯中國文化、更加豐富多彩。但從總體來看，我國小城鎮發展滯后，沒有發揮應有的作用，必須加大力度，積極推進。
針對小城鎮建設中的問題，住建部總經濟師趙暉提出了十項基本要求：
一是堅持小城鎮大戰略，加大投入，扭轉“重城輕鎮”的觀念。
二是堅持有重點發展，科學確定重點鎮和特色小鎮，合理控制數量，有序有效推進，避免重點鎮、特色小鎮培育工作一哄而上。
三是堅持有特色發展，培育特色鮮明的產業形態，防止產業發展跟風。
四是堅持有特色建設，尊重山水環境和原有街區肌理，控制建設高度、密度和體量，突出特色風貌，避免千鎮一面。
五是堅持鄉村中心主要職責，補齊基礎設施和公共服務的短板，防止脫離農村、農業和農民。
六是堅持產業市場主導，以就業為基礎規劃人口和用地，力求項目空間落地，避免盲目造鎮。
七是堅持集約節約，科學確定鎮建設總體規模，防止工業、商業、旅游、文化等大型項目建設規模過大，強化依規建設，防止違法違規圈地搞開發。
八是堅持以人為本，將更多土地、資金投入生活區建設，合理減少工業用地，降低工業園區道路和綠化美化等建設標準，避免寬馬路大廣場等形象工程。
九是堅持突出文化與內涵，注重挖掘展現本地傳統文化，保護傳承文化遺產，讓文化成為重要發展力和發展目的。
十是堅持多規合一，統籌確定建設項目，提升規劃的實用性。
中國鄉村發現網轉自：中國城市規劃網
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