中央財經領導小組辦公室副主任韓俊在中國經濟50人論壇（長安講堂）上就目前的中國城鎮化問題發表演講，他認為目前中國的土地財政政策不僅損害了農民的利益，也損害了城市中產階級的利益。城鎮化中的戶籍制度不符合基本公共服務的均等化，消除戶籍制度有共識，但是需要觸動既得利益。城鎮化的推進需要民營資本來打破壟斷。
以下是韓俊先生演講內容精編：
城鎮化飛速發展，但處理不好也會帶來負面效應，新型城鎮化是必由之路
我們國家現在城鎮化水平已經超過了50%，去年城鎮化率是53.7%。我們的城鎮常住人口已經超過7億，去年是7.3億。過去20年，我們城鎮化的速度是非常快的。我們現在仍然處在快速城鎮化的過程當中，這個過程還遠遠沒有結束。我們國家的城鎮化峰值估計是在70%到75%。到2020年，按照國家新型城鎮化報告標準，我們的城鎮化率是60%，到2030年，相對達到66%左右。也就是說從現在到2030年，中國還要新增城鎮3個億畝，到2020年還要新增是1.26億畝。
這是一個什么概念呢？也就是說到2030年，中國肯定有10億人口是住在城市。其中相當一部分人可能是中等收入階層。那么全世界都在討論，中國的城鎮化率達到70%以上，10億多人口居住在城市，而且其中一部分又是中等收入階層。所以世界銀行為什么要跟我們合作呢？他們高度關注中國的城鎮化。斯汀.格里斯曾經講過，21世紀對世界發展有影響的兩件大事，一個是美國的高科技，另一個就是中國的城鎮化。
斯汀.格里斯教授大約是五六年以前講的這句話，可以說中國城鎮化的速度和規模在直線前進。但是我知道現在大家已經越來越達成一個共識，城鎮化可以創造巨大的內需，可以給我們的經濟增長注入新的動力。人口向城鎮的積聚，產業向城鎮的集中，可以產生積聚效應，可以提高生產率。那么經濟波動下城市的積聚也有利于新思想的傳播，有利于創新和產業結構的優化，服務業可以植入城鎮化，同步推進，服務業才能夠發展起來。
這都是城鎮化產生的一些積極的影響，說城鎮化是現代化的必由之路，中國要解決農業農村農民問題，不能單純地就農業論農業，就農村論農村，只有通過城鎮化來轉移農民，才能夠最終從根本上打破城鄉二元結構。但是現在從全世界的經驗來看，城鎮化也可能會帶來一些負面的影響。
我這幾年去非洲和拉美，到亞洲一些國家考察，有些國家城鎮化就意味著貧富分化，貧民窟大量地出現，失業率很高。把鄉下人都集中到城市來，這對社會管理和穩定也提出了新的挑戰，所以說城鎮化如果急于求成，片面追求城鎮化率。如果政府像崇拜GDP一樣崇拜城鎮化率，那一定會帶來很大的風險。
這絕對不是危言聳聽，04年地級市以下很少有要求統計城鎮化率，04年以后每個縣、每個鎮都在說自己城鎮化率是多少，這些數在很多地方是普及出來的，不是真正建立在一個科學的統計制度的基礎上的。
那么現在中央提出了要走新型城鎮化道路，李克強總理在政府工作報告中對新型城鎮化給出了一個定義：堅持走以人為本，四化同步（四化指的是農業現代化、工業化、信息化、城鎮化），優化布局，生態文明，傳承文化的新型城鎮化道路。這是一個最新的表述。
中央提出走新型城鎮化道路必須處理好三大關系
國務院發展研究中心在研究這個問題的過程當中，提出走新型城鎮化道路要處理好三大關系。
第一個關系就是產業發展、就業吸納和人口聚集的關系。城鎮化是一個人口聚集的過程，如果我們片面的追求讓人到城里來，沒有產業的支撐，沒有就業機構的吸納，那么一定會帶來人口的擁堵，所以一定要處理這三者的關系。
第二個關系是城市的發展、資源利用和環境承載能力的關系。現在城市常住人口已經達到7.3億，像北京、上海已經是超級城市。任何一個城市的資源和環境承載是有極限的。
第三個關系就是城市優化、城市空間布局和城鄉協調發展的關系，中國不可能完全搞出一個城鎮化的國家，像新加坡那樣，中國的現代化程度無論多么高，將來一定會有一部分人是住在農村的，而且到了一定的階段，一定會出現逆城鎮化。現在韓國就鼓勵一些老人到農村去，整個國家有一個國家計劃，每年有5萬人到農村去，幫助你找住所，幫助你在農村重新創業，中國總有一天也會走到這個階段。
所以說一方面要講推進城鎮化，另一方面人口在大中小城市之間、城鄉之間怎么布局，這是在做頂層設計的時候，必須要考慮的一個問題。
中國的新型城鎮化道路應該是高效的、包容的、可持續的
在過去15個月的時間里，世界銀行和國務院發展研究中心，包括財政部三家聯合啟動了一項重大課題的研究。這項研究對于新型城鎮化給出了一個從學術研究角度的定義，我們認為中國的新型城鎮化應該是高效的、包容的、可持續的。這項龐大的研究主要是圍繞這三個關健詞來展開的。
什么叫高效的城鎮化？就是要促進生產要素在城鄉之間、城城之間、城市內部優化配置，增強城市的創新能力，實現了城鎮化的積聚效應。人類在現代化過程當中，之所以出現城鎮化，最根本的原因是有聚積效應，實現高效。包容的城鎮化呢？關鍵詞就兩個，一個是參與，一個是貢獻，要讓全體人民，特別是農民、弱勢階層參與到發展中來，公平分享城鎮化的成果，最重要的是平等公平的分配制度。可持續的城鎮化呢？就是以生態文明的理念為引領，構建綠色產業體系，形成綠色消費模式，增強綠色保障能力，實現人與自然的和諧相處。以上是我們對高效，包容，可持續的定義。下面我主要圍繞這三個方面講我們的一些發現和判斷。
關于高效，我們在這項研究里認為城鎮在增進經濟效益方面的作用還沒有城鎮化快，城鎮的積聚效應在增強，城鎮資源的利用配置效率還不高。我們在資源利用方面，最突出的問題是土地的利用效率，土地市場在配置土地資源方面發揮的作用還遠遠不夠。現在中國的城鎮開發強度比例很高，什么叫城鎮開發強度？就是建成區的面積占城鎮國土面積的比例。北京的開發強度已經到達57%，上海43%，深圳47%。而日本三大都市圈開發強度只有16%。
我們現在的城市從利用結構來看明顯不合理，比如工業用地占得比重偏高，大約占到30%，居住用地占的比重偏低。這跟我們城市產業結構是有關系的，比如說像倫敦、紐約、東京這些大都市GDP中工業都不超過10%，北京的工業仍然占到30%以上，天津占到50%以上。而北京的居住用地只占30%，為什么現在房子越來越貴？居住用地占得比重還是偏低的。現在北京的住宅用地容積率限制在2.5以下，容積率定得太低了，使得城市的人口密度低。這就很好理解為什么很多人在北京郊區買房了。這種城鎮規劃模式就對我們的交通造成了巨大的壓力，也使得中心城區的房價非常高，這個城市病非常嚴重。
土地財政政策損害了農民和市民利益，是不可持續的
城市的目的是提高效率，但城市規劃布局不合理，城市本身也會造成損失，我們國家土地的城鎮化明顯快于人口的城鎮化。過去十年我們城市的人口密度下降了25%，主要就是很多城市搞新區、開發區，人口密度很多都在五千以下，使到整個城市人口密度大幅度下降。可能在世界上找不到任何一個國家，地方政府這么依賴賣地來維持城市基礎設施的運營，包括通過外匯的收入來搞城市基礎設施建設。但政府靠賣地來賺錢越來越不可持續。政府用很低的價錢把地征過來，但是政府把土地市場完全壟斷起來，用一個很高的價格把土地賣出去，尤其是房地產的用地，這樣就使得土地價格過高。地價越來越貴，房價越來越高，那么使得城市普通的老百姓承受這么高的房價。所以現在我們的土地財稅政策可以說是兩頭都傷害了民生，既損害了農民的利益，也損害了城市普通收入階層的利益，是不合理的、不可持續的。
我講這些就是想說明我們土地利用非常粗放，土地收益的分配是不公平的，這是我們國家城鎮化發展面臨的第一個也是最突出的一個問題，我們必須要解決的一個問題。
第二，是城市的包容性。我們城市內部的二元結構越來越突出。農村大量勞動力轉移出來，但是我們中國的戶籍制度使得這些人來到城市只是打工，他不能夠融入城市，他不能夠跟城市居民享有同等的權利，這是一個非常突出的問題。目前三個城鎮常住人口當中，就有一個是農民工和他的家屬，這是一種典型的城市內部的二元結構。李克強講我們一定要下決心打破雙二元結構，一個是城鄉的二元結構，一個是城市內部的二元結構。由于這種城市內部二元結構的存在，使得中國在快速的工業化和城鎮化過程當中，收入差距沒有出現明顯的縮小。
我們城市化最重要的還是體現在對龐大的農業工作階層。大家感受到中國農民工的工資比以前有大幅度提高，但是我們從1995年以來整個社會的工資水平也在提高，我們的最低工資占城市平均工資的比例是下降的趨勢，當然最近幾年稍微趨勢有點變化，但是總體來講，我們的最低工資水平相當于城市平均工資水平的比率只有25%，與世界其他國家相比是偏低的，有不少國家達到35%左右。
前幾年富士康連著13個人跳樓，媒體很多挖掘發現農民工一半的收入是靠加班，很多地方就把最低工資當成最高工資的標準。我們對世界上130多個國家的工資稅做了一個比較（工資稅是社會保障扣除占工資的比例），中國在133個國家里面，我們工資稅排在第三。所以十八屆三中全會明確講要適當降低社會保障的繳費水平，社會保障繳費水平這么高，對于龐大的農民工階層來講這個門檻太高了。
第三，可持續性。我們在研究過程中發現，現在一個非常嚴重的問題就是城市可持續發展的基礎非常脆弱。空氣污染的問題、水土資源的問題，包括交通擁擠問題等等，這都是老百姓感受最直接的問題。
中國現在缺水的大中城市有四百多個，北方城市缺水是一個非常普遍的問題，包括資源性缺水和污染性缺水。我們五百個大型城市當中，按照世界衛生組織公布的標準，只有不到1%的城市達到了世界衛生組織的空氣質量標準，全球十個污染最嚴重的城市七個在中國。
最近國務院發展研究中心下屬機構和其他有關研究機構聯合發出了一部全球環境競爭力研究報告，他們為132個國家環境做了一個評估，中國排在第87位。我們的空氣質量排在全球倒數第二，倒數第一位是印度。我們對這個研究成果感到非常沉痛，不過是基本客觀的寫照。我們現在單位GDP的能耗是世界平均水平的2.2倍，是發達國家的3倍到4倍；我們城市人均建設用地是182平方米，發達國家和其他發展中國家大都在80多平方米，我們高出了一百個平方米。 現在大家最關注的是空氣污染的問題，因為空氣污染是最能感知的。京津冀13個城市中，7個城市的空氣污染排在全國的前10位。全世界空氣質量最差的城市是在中國，中國空氣質量最差的城市是在京津。
所有的工業化國家都經歷了發展中污染的階段。我們在研究過程中對倫敦1952年的煙霧事件做了研究，對洛杉磯的煙霧和東京的空氣污染都做了些比較。空氣污染的治理是一個漫長的過程，現在京津冀已經制定了空氣污染的防治計劃，但是八九年大家不要報太高的希望，不繼續惡化我們就謝天謝地。倫敦的二氧化硫從50年代很高的水平降到100以下用了二十年，降到50以下花了三四十年。
另外，我們中國碳排放量占到全球第一。國家發改委有項研究，對中國230多個地級中等城市的產業結構做了一項研究。這些研究發現這些中等城市工業占比都非常高，都是工業主導型，服務業占的比重都是偏低的。所以中國碳排放這么高，是因為我們工業碳排放過高，工業跟能源占到了70%以上。所以說結構不調整，工業比重這么高的話碳排放是降不下來的。
城市要提高包容性，必須進行戶籍制度的改革，消除戶籍人口和非戶籍人口之間不平等的待遇和差距
解決這些問題我們要實現什么？一個高效的包容的可持續發展，還是要靠推進重點領域和環境的改革。第一，城市要提高包容性，特別是戶籍制度的改革。改革方向上基本上是有共識的，就是促進社會公平，實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋。消除戶籍人口和非戶籍人口之間不平等的待遇和差距，保障外來人口與本地居民平等相處，逐步創造居民自由遷徙的公共環境等等。大家對這些目標也有基本的認識，但是怎么實現這個目標，就要觸動相關利益群體了。
從1958年開始，計劃經濟體制下形成的制度存續時間最長的就是戶籍制度，我們現在不可能在很短的時間里徹底廢除。還需要一個過程，所以說要實行差別化落戶的政策。這個政策就是小城市落戶全面放開，城區人口50到100萬的城市落戶有序放開，100到300萬的合理放開，300到500萬的在政策上謹慎合理確定落戶的條件。但是500萬以上的城市要嚴格控制。在北京、天津、上海、廣州這些大城市要采用積分落戶制，實行居住證制度。
實際上我們核心的話題是農民工的市民化，不是簡單的給他一個居住證，給他發一個戶口。戶口的改革是形，公共服務的基本化才是實。農民工的市民化實質上是農民工的群體平等地分享城市公共服務和其他居民權利的一個過程。我們提出來農民工的市民化，就是農民個人要融入企業，農民工的子女要融入學校，農民工的家屬要融入社區，農民工群體要融入社會，四個融入。
征地過程不公平，沒有知情權和參與權，是對財產權的侵犯
第二個改革就是土地方面的。中央已經明確了我們土地制度改革總的原則就是守住集體所有制的底線，試點進行，穩步推進。
我們中國人口13億，養活13億的人口，這在城鎮化過程中面臨的壓力是非常大的。我們在研究過程中做了一個調研，調查城鎮化對糧食消費會產生什么影響。得出的結論是一個農村人口到城里來工作生活，他適應了城市現代的消費結構之后，每天消費的糧食直接或間接要增加20%。所以如果我國要保持85%的糧食自給率，耕地必須要有16億畝，保持90%的糧食自給率耕地必須是17億畝以上，糧食自給率要保持95%的耕地必須是接近18億畝。這就是為什么中央要訂18億畝耕地的紅線。
相比較來說，我們的人口比美國多十億，但是耕地比美國少十億畝；我們的人口比印度多一億人，但是耕地比印度少六億畝。所以在城市化過程中，我們還要堅守紅線。所以能不能以犧牲農民的土地權益為代價來推進城鎮化，現在的分歧還是很大的，所以中央講現在是先試。
另外，如果資本下鄉大量地圈占土地，都不種糧食，這個是完全不適合中國國情的。所以在現階段，我們的政策不能夠鼓勵土地農地集中在少數大公司手里。我們的政策是允許多種形式流轉土地，主要還是以專業大戶、加工農產、農民合作社為主。公司進來可以，但是要給準入和介入，要有一個監管部門。現在我們怎么使土地資源更加高效利用，主要是怎么更好地發揮市場的作用。
更重要的是要解決土地增值收益的關鍵問題，進行耕地制度改革。平度因為土地引發的群體事件，把我們征地制度的所有缺陷全部暴露了。大家看一下給農民一畝地的補償，其實直接補償青苗補償費、就業安置費、地上附作物的補助費，一畝地就幾萬塊錢。但是80多畝地賣了1個多億，農民到手的根本沒有十萬塊錢。
征地過程完全不公平，農民的土地被征走了，農民沒有知情權、參與權和監督權，什么權都沒有。這是典型的行政權侵犯財產權，公權侵犯私權。現在就是要提高對農民的補償標準，整個過程農民可以參與。沒有一個國家是因為保護了土地的產權，他的工業化城鎮化就會受影響的。
解決城鎮化資金問題的途徑是發行市政債，讓民營資本進來實現多元化
第三個方面的改革就是一個簡單的說法，城鎮化需要的錢從哪里來。現在我們市政債在債務當占的比重只有10%，比重是很低的，但是要讓市政債更好的發揮作用，我們需要解決市政債發行法律上面的問題，包括約束紀律要解決。最近我已經看到有很多人在研究市政債的問題，一方面市政債問題，在現行的體制下，民營資本是要進來的。所以說我們提出建一個多元可持續的村民保障機制。比如說我們要在加強監管的基礎上，使得民營資本更好的發揮作用。再比如說市政債發債規模要擴大，民營資本有些領域也可以進來，醫療、保健、教育、金融，要分頭管。另外我們一些壟斷性的行業，我們可以用經營權的方式出讓，經營權的方式來融資。包括資產證券化，都是一些很好的融資工具。
向污染宣戰，利用科技革命機遇發展綠色經濟
那么第四個方面就是我們要實現可持續發展，必須要向污染宣戰，要改變高污染高耗能的粗放城鎮化道路，要推進新城節能、節地、節水的新型城鎮化道路，形成一個格局。要利用科技革命機遇大力發展綠色經濟，加強綠色治理。
習近平總書記在中央城鎮化工作會議上，引用了亞里士多德的一句話：“人們為了活著而聚集到城市，為了生活得更美好而居留于城市。”我們搞城鎮化不是為了GDP，而是應該讓人民生活得更美好，這才是我們城鎮化的愿望。謝謝大家！
（作者簡介：現任中央財經領導小組辦公室副主任，曾任國務院發展研究中心副主任、農村經濟部部長，獲得孫冶方經濟科學獎。）
中國鄉村發現網轉自：鳳凰網
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