被稱為“三塊地”的農(nóng)村土地改革推進，一年多來推進如何？
2014年12月，中央深改組審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（下稱《意見》），對“三塊地”改革提出了明確目標(biāo)和要求。然而從目前33個試點的情況來看，各地的推進速度并不快，原因何在？
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田是“三農(nóng)”專家，曾受邀參加有關(guān)方面組織對《意見》的討論。他認(rèn)為，農(nóng)地改革與全體農(nóng)民的切身利益、地方政府的利益緊密相關(guān)，也關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，需要協(xié)調(diào)好多方利益，想要快速推進的難度很大，雖然現(xiàn)在33個改革試點的步子都走得慢一點，但也已經(jīng)把一些問題暴露出來，這就需要有關(guān)部門盡快制定相關(guān)土地改革的配套制度。
風(fēng)險必須可控
經(jīng)濟觀察報：去年《意見》實施之后，有專家提出，國土部等方面推進土地改革、尤其是農(nóng)地入市的速度太慢，比如，這次只選定了33個試點縣（市），而且到2017年底才能結(jié)束。
鄭風(fēng)田：“三塊地”改革為什么要試點先行？原因很簡單，這“三塊地”太復(fù)雜了，牽一發(fā)而動全身，需要協(xié)調(diào)好多方面的利益。《意見》中對試點提出的要求是：堅持小范圍試點。主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點和農(nóng)村改革試驗區(qū)中安排，選擇在30多個有基礎(chǔ)、有條件的縣或縣級市先行開展試點，而且試點的期限是3年，而且還明確堅守三條改革底線，即土地公有制性質(zhì)不能改變，耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損，這些都說明中農(nóng)辦、國土部等方面對這次改革非常“審慎”，要確保在整個改革過程中能夠“風(fēng)險可控”。
通過試點先行來推動改革是中國自改革開放以來最成功的經(jīng)驗之一，與歐美國家有很大的不同。他們一般是先立法，之后就全面執(zhí)行。中國由于國家龐大，人口眾多，看似一個好的政策，但往往在執(zhí)行起來會出現(xiàn)各種預(yù)想不到的問題。所以對“三塊地”改革通過試點先行，用3年的期限來推進，雖然改革的步子走得慢一點，但也會把政策有可能出現(xiàn)的問題充分暴露出來，便于各地總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步來推進整個土地改革。
經(jīng)濟觀察報：《意見》中提到改革要堅持三條底線，其中第一條就是堅持土地公有制性質(zhì)不能改變，突出強調(diào)土地公有制性質(zhì)有什么背景和特殊意義嗎？
鄭風(fēng)田：對于中國農(nóng)村土地制度改革，前些年有一種聲音，那就是實行農(nóng)地私有化。持土地私有化的人認(rèn)為，但凡“涉公”的基本上都被釘在恥辱柱上，而“涉私”的基本上都是“高效率”。在發(fā)達資本主義人均土地資源得天獨厚的背景下，有其正確的一面，但用這個理論來套中國，顯然并不合適。中國改革開放之所以能夠成功，是因為結(jié)合中國的國情，采取拿來主義而不是全盤照搬照抄西方理論，這是充分考慮了中國國情的一種特殊制度安排。
其實，近年來，中國的農(nóng)村土地公有制已進行了大幅度的制度演進，早已不是西方所說的“公有”，它對這個“集體公有”進行了嚴(yán)格的限制，把集體土地充分授權(quán)給承包地的農(nóng)民，把農(nóng)民的承包權(quán)界定為財產(chǎn)權(quán)，其實也是一種準(zhǔn)所有制，不準(zhǔn)集體亂收回農(nóng)民的承包權(quán)。在此基礎(chǔ)上還衍生出“三權(quán)分置”，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的格局，對于農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)，政策是允許以抵押、出租的方式流轉(zhuǎn)的，這本身就是一種進步，在中國這樣人多地少的國家，這樣的制度安排是合理的。
經(jīng)濟觀察報：《意見》中的第二條底線是耕地紅線不能突破，對此有很多人抱有不同的觀點。
鄭風(fēng)田：中央強調(diào)耕地紅線不能突破，主要是防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化現(xiàn)象加劇。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查顯示，現(xiàn)在全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)占到農(nóng)民承包地的30%，其中流轉(zhuǎn)至工商企業(yè)的農(nóng)地是10%。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)非農(nóng)化的問題，主要是集中在工商企業(yè)租賃的農(nóng)地當(dāng)中。一些商業(yè)資本為了尋求資本高回報，總是想方設(shè)法走賺錢的“捷徑”，鉆政策的空子，打各種擦邊球，有的是在農(nóng)地上蓋房子，建工廠，甚至建了旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等，有的干脆就是沖著各種農(nóng)地補貼、糧食補貼去的，與國家扶持農(nóng)業(yè)、保障糧食安全、土地改革的政策方向背道而馳。
糧食安全是一個關(guān)系到國計民生的重要問題，它既是一個重要的經(jīng)濟問題，又是一個重要的政治問題，正因為如此，中央一直把保障糧食安全擺在重要的戰(zhàn)略位置。如果有太多的人放棄糧食生產(chǎn)，就會危及國家糧食安全。從這個意義上來講，強調(diào)耕地紅線，其實是強調(diào)糧食安全。
立法刻不容緩
經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在《意見》已經(jīng)實施一年多了，外界對農(nóng)地征收補償、農(nóng)地該如何入市、宅基地流轉(zhuǎn)等問題，還存在一些爭議，為什么會出現(xiàn)這種情況？
鄭風(fēng)田：過去的征地制度詬病很大，包括征地范圍過大、程序不規(guī)范、對被征地農(nóng)民補償偏低等。這次農(nóng)地改革的目標(biāo)是要縮小土地征收范圍，制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍。當(dāng)然理想的狀態(tài)是讓地方政府不要過多過深的介入土地市場，商業(yè)性用地的應(yīng)該由買賣雙方共同協(xié)商，但要實現(xiàn)這一步目前的時間還未成熟。《意見》中提出要規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。這些都是想通過完善征地程序，建立公平透明的土地征收程序，緩解目前征地帶來的問題和矛盾。
至于現(xiàn)在很多專家強調(diào)的土地應(yīng)該同地同權(quán)同價，要實現(xiàn)這一目標(biāo)還需要不少基礎(chǔ)性的工作。中國自改革開放30多年來，農(nóng)村土地發(fā)生了很大變遷，如何對這些問題進行清楚的界定，需要完善相關(guān)制度，清理各種不規(guī)范的做法，比如文件規(guī)定要針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題，這就需要逐步完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，包括要對《憲法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等涉及土地管理制度的法律法規(guī)進行修改。
經(jīng)濟觀察報：在農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)方面，《意見》的規(guī)定也很嚴(yán)格，要求每戶農(nóng)民只能有一處宅基地，農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須限制在本村村民之間。有人認(rèn)為，這對農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)也是一種嚴(yán)格的限制，并不利于宅基地流轉(zhuǎn)。
鄭風(fēng)田：農(nóng)村宅基地是很多農(nóng)村居民與城市居民都關(guān)心的大問題，農(nóng)村居民關(guān)心這個是否能夠允許交易，城市居民希望以后可以到農(nóng)村買房養(yǎng)老，在鄉(xiāng)村過悠閑自在的生活。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，在未來幾年內(nèi)，中國將會有大量的農(nóng)民需要進城。目前中國農(nóng)民進城之后，多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村的土地與房屋。目前農(nóng)民工在城市基本上買不起房子，在城鎮(zhèn)擁有房屋的還不到1%。因此只能多人擠在一塊，在城市住“老鼠窩”，而他們老家的房子大部分是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。造成這種問題的原因是現(xiàn)在的半截子城鎮(zhèn)化，城市的房價太高了，農(nóng)民工根本買不起。農(nóng)民工在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果這些農(nóng)民工能夠在城市買得起房子，他們老家的房子與村莊則可置換出來，把家鄉(xiāng)的承包地給轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地給賣了，多出土地來種糧。從整個國家來講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠(yuǎn)看應(yīng)該是增加的。因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠(yuǎn)比在農(nóng)村居住少。
如何解決進城農(nóng)民的“在城市住老鼠窩，農(nóng)村房子讓老鼠住”的困境，這就需要對農(nóng)村宅基地制度進一步深化改革。從《意見》中的規(guī)定來看，中國在農(nóng)村宅基地的改革方面還是審慎推進。如何既推動農(nóng)村宅基地改革，又能夠提高資源利用，還需要耐心與等待。
（記者：降蘊彰）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟觀察報2016-02-28
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