被稱為“三塊地”的農村土地改革推進，一年多來推進如何？
2014年12月，中央深改組審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（下稱《意見》），對“三塊地”改革提出了明確目標和要求。然而從目前33個試點的情況來看，各地的推進速度并不快，原因何在？
中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田是“三農”專家，曾受邀參加有關方面組織對《意見》的討論。他認為，農地改革與全體農民的切身利益、地方政府的利益緊密相關，也關系到新型城鎮化與城鄉一體化的建設，需要協調好多方利益，想要快速推進的難度很大，雖然現在33個改革試點的步子都走得慢一點，但也已經把一些問題暴露出來，這就需要有關部門盡快制定相關土地改革的配套制度。
風險必須可控
經濟觀察報：去年《意見》實施之后，有專家提出，國土部等方面推進土地改革、尤其是農地入市的速度太慢，比如，這次只選定了33個試點縣（市），而且到2017年底才能結束。
鄭風田：“三塊地”改革為什么要試點先行？原因很簡單，這“三塊地”太復雜了，牽一發而動全身，需要協調好多方面的利益。《意見》中對試點提出的要求是：堅持小范圍試點。主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排，選擇在30多個有基礎、有條件的縣或縣級市先行開展試點，而且試點的期限是3年，而且還明確堅守三條改革底線，即土地公有制性質不能改變，耕地紅線不能突破、農民利益不能受損，這些都說明中農辦、國土部等方面對這次改革非常“審慎”，要確保在整個改革過程中能夠“風險可控”。
通過試點先行來推動改革是中國自改革開放以來最成功的經驗之一，與歐美國家有很大的不同。他們一般是先立法，之后就全面執行。中國由于國家龐大，人口眾多，看似一個好的政策，但往往在執行起來會出現各種預想不到的問題。所以對“三塊地”改革通過試點先行，用3年的期限來推進，雖然改革的步子走得慢一點，但也會把政策有可能出現的問題充分暴露出來，便于各地總結經驗，穩步來推進整個土地改革。
經濟觀察報：《意見》中提到改革要堅持三條底線，其中第一條就是堅持土地公有制性質不能改變，突出強調土地公有制性質有什么背景和特殊意義嗎？
鄭風田：對于中國農村土地制度改革，前些年有一種聲音，那就是實行農地私有化。持土地私有化的人認為，但凡“涉公”的基本上都被釘在恥辱柱上，而“涉私”的基本上都是“高效率”。在發達資本主義人均土地資源得天獨厚的背景下，有其正確的一面，但用這個理論來套中國，顯然并不合適。中國改革開放之所以能夠成功，是因為結合中國的國情，采取拿來主義而不是全盤照搬照抄西方理論，這是充分考慮了中國國情的一種特殊制度安排。
其實，近年來，中國的農村土地公有制已進行了大幅度的制度演進，早已不是西方所說的“公有”，它對這個“集體公有”進行了嚴格的限制，把集體土地充分授權給承包地的農民，把農民的承包權界定為財產權，其實也是一種準所有制，不準集體亂收回農民的承包權。在此基礎上還衍生出“三權分置”，即所有權、承包權、經營權三權分置的格局，對于農民承包土地的經營權，政策是允許以抵押、出租的方式流轉的，這本身就是一種進步，在中國這樣人多地少的國家，這樣的制度安排是合理的。
經濟觀察報：《意見》中的第二條底線是耕地紅線不能突破，對此有很多人抱有不同的觀點。
鄭風田：中央強調耕地紅線不能突破，主要是防止農地流轉中非農化現象加劇。據有關部門的調查顯示，現在全國農地流轉已經占到農民承包地的30%，其中流轉至工商企業的農地是10%。目前農地流轉過程中出現非農化的問題，主要是集中在工商企業租賃的農地當中。一些商業資本為了尋求資本高回報，總是想方設法走賺錢的“捷徑”，鉆政策的空子，打各種擦邊球，有的是在農地上蓋房子，建工廠，甚至建了旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等，有的干脆就是沖著各種農地補貼、糧食補貼去的，與國家扶持農業、保障糧食安全、土地改革的政策方向背道而馳。
糧食安全是一個關系到國計民生的重要問題，它既是一個重要的經濟問題，又是一個重要的政治問題，正因為如此，中央一直把保障糧食安全擺在重要的戰略位置。如果有太多的人放棄糧食生產，就會危及國家糧食安全。從這個意義上來講，強調耕地紅線，其實是強調糧食安全。
立法刻不容緩
經濟觀察報：現在《意見》已經實施一年多了，外界對農地征收補償、農地該如何入市、宅基地流轉等問題，還存在一些爭議，為什么會出現這種情況？
鄭風田：過去的征地制度詬病很大，包括征地范圍過大、程序不規范、對被征地農民補償偏低等。這次農地改革的目標是要縮小土地征收范圍，制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍。當然理想的狀態是讓地方政府不要過多過深的介入土地市場，商業性用地的應該由買賣雙方共同協商，但要實現這一步目前的時間還未成熟。《意見》中提出要規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。這些都是想通過完善征地程序，建立公平透明的土地征收程序，緩解目前征地帶來的問題和矛盾。
至于現在很多專家強調的土地應該同地同權同價，要實現這一目標還需要不少基礎性的工作。中國自改革開放30多年來，農村土地發生了很大變遷，如何對這些問題進行清楚的界定，需要完善相關制度，清理各種不規范的做法，比如文件規定要針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，這就需要逐步完善農村集體經營性建設用地產權制度，包括要對《憲法》、《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等涉及土地管理制度的法律法規進行修改。
經濟觀察報：在農戶宅基地的流轉方面，《意見》的規定也很嚴格，要求每戶農民只能有一處宅基地，農戶宅基地的使用權轉讓必須限制在本村村民之間。有人認為，這對農戶宅基地的流轉也是一種嚴格的限制，并不利于宅基地流轉。
鄭風田：農村宅基地是很多農村居民與城市居民都關心的大問題，農村居民關心這個是否能夠允許交易，城市居民希望以后可以到農村買房養老，在鄉村過悠閑自在的生活。隨著城鎮化的快速推進，在未來幾年內，中國將會有大量的農民需要進城。目前中國農民進城之后，多數時候表現出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農村的土地與房屋。目前農民工在城市基本上買不起房子，在城鎮擁有房屋的還不到1%。因此只能多人擠在一塊，在城市住“老鼠窩”，而他們老家的房子大部分是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。造成這種問題的原因是現在的半截子城鎮化，城市的房價太高了，農民工根本買不起。農民工在家鄉都有承包地與宅基地，如果這些農民工能夠在城市買得起房子，他們老家的房子與村莊則可置換出來，把家鄉的承包地給轉讓出去，把宅基地給賣了，多出土地來種糧。從整個國家來講，等于節約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應該是增加的。因為人口在城鎮居住所占用的耕地遠比在農村居住少。
如何解決進城農民的“在城市住老鼠窩，農村房子讓老鼠住”的困境，這就需要對農村宅基地制度進一步深化改革。從《意見》中的規定來看，中國在農村宅基地的改革方面還是審慎推進。如何既推動農村宅基地改革，又能夠提高資源利用，還需要耐心與等待。
（記者：降蘊彰）
中國鄉村發現網轉自：經濟觀察報2016-02-28
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