受訪者：
杜曉山，中國社會科學院農村發展研究所副所長
程郁，國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員
日前，中國人民銀行、國家發改委、財政部等七部門聯合印發了《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從準確把握總體要求、精準對接多元化融資需求、大力推進普惠金融發展、充分發揮各類金融機構主體作用、完善精準扶貧保障措施和工作機制等方面提出了金融助推脫貧攻堅的細化落實措施，對深入推進新形勢下金融扶貧工作作出具體安排部署。
亮點一：設立扶貧再貸款加大政策支持力度
此次《意見》的一大亮點就是設立扶貧再貸款，以完善精準扶貧金融支持保障措施。同時，《意見》提出扶貧再貸款利率在正常支農再貸款利率基礎上下調1個百分點，引導地方法人金融機構切實降低貧困地區涉農貸款利率水平，適當提高貧困地區不良貸款容忍度。
《意見》發布后不久，中國人民銀行便宣布設立扶貧再貸款，動作之迅速可見醞釀已久。扶貧再貸款設立在支農再貸款下，為地方法人金融機構支持脫貧攻堅提供成本較低、期限較長的資金來源，并實行比支農再貸款更優惠的利率，以引導降低貧困地區扶貧貸款利率水平；同時累計展期次數最多達到4次，從而使扶貧再貸款的實際使用期限最長達到4年。
對于扶貧再貸款在金融扶貧中起到的作用，國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員程郁在接受中國經濟時報記者采訪時表示，扶貧再貸款是央行給金融機構提供資金的一種方式。她認為，正常情況下，資金會朝高利潤地區流動。扶貧再貸款的作用就是引導資金流入欠發達地區，這其實是一個資金注入機制。貧困地區的金融機構存款資源有限，能提供的金融支持也有限，扶貧再貸款的利率很低，可以降低金融機構的募資成本，同時增加金融機構的可貸資金。
同時，如果某一金融機構的用戶中，農戶比例較多，就會得到扶貧再貸款更多的支持。從這種意義上來說，扶貧再貸款實際上也是一種金融機構的激勵和考核機制。
中國社會科學院農村發展研究所副所長杜曉山在接受中國經濟時報記者采訪時也表達了類似的觀點：“扶貧再貸款可以解決專項貸款不外流的現象。”他認為，目前，我國大部分貧困地區的金融機構都存在一些不合理的現象，即資金外流，而且不論是全國性的還是地方性的金融機構都存在這類問題。如何保證貧困地區的儲蓄存款留在貧困地區、用在貧困地區，目前還沒有完整的解決方案。但是，扶貧再貸款的設立可以從一定程度上解決這個問題。
亮點二：設立扶貧金融事業部凸顯政策功能
此前，《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》要求國家開發銀行、中國農業發展銀行分別設立扶貧金融事業部，依法享受稅收優惠。此次《意見》再次提出，要國家開發銀行、中國農業發展銀行加快設立扶貧金融事業部，可見政府對其的重視程度。那么，扶貧金融事業部在充分發揮各類金融機構助推脫貧攻堅主體的作用中，有何重要意義呢？
杜曉山認為，這兩個銀行是政策性銀行和開發性銀行，主要作用是負責國家重大項目，如重點扶持的項目和企業的融資。因此，這兩個銀行建立扶貧金融事業部也是為了解決貧困地區的重大項目（如金融基礎設施的發展和經濟社會項目），起到統籌安排整個貧困地區金融工作的作用。
同時，政策性銀行還有“批發性”資金支持功能。農信社等小型金融機構吸蓄能力比較差，當其因資金短缺而無力支持貧困戶時，可以由扶貧金融事業部統一“批發”利率較低的資金給這些小型金融機構的總社，然后逐級下發，最后由這些終端金融機構“零售”，直接精準到戶。
程郁也表達了相同的觀點。“原來這兩個銀行也有相關的業務，只是沒有單獨拿出來管理。單獨設立的好處是，可以把不同的業務和功能按不同的風險擔當進行控制。雖然這是首次設立扶貧金融事業部，但其實是把這兩個銀行的政策功能更有效地凸顯出來，使政策性的扶持機制更明確，也使金融機制的激勵約束和監督考核更有手段一些。”
亮點三：深化服務能力提高扶貧效果
《意見》提出，各金融機構要積極對接扶貧部門確定的建檔立卡貧困戶，深入了解貧困戶的基本生產、生活信息和金融服務需求信息，建立包括貧困戶家庭基本情況、勞動技能、資產構成、生產生活、就業就學狀況、金融需求等內容的精準扶貧金融服務檔案，實行“一戶一檔”，以此找準切入點，了解農民的需求，在特色種植、旅游業、教育、搬遷、基礎設施、社會保障等方面讓金融扶貧發揮作用。
政府明確要求全面改進和提升扶貧金融服務，從深化服務能力的方面提高金融扶貧的效果。對此，杜曉山表示，一方面，實行建檔立卡擺脫了過去“大水漫灌式”的扶貧方式，提高了政府各個部門之間信息的溝通協調和整合，是實現精準扶貧行之有效的手段。另一方面，他認為，過去扶貧工作沒有精準的金融考核機制，出現許多機構和部門自吹自擂、好大喜功的現象。實施對接以后，可以對金融機構進行有效考核，防止道德風險。例如，扶貧工作幫助了檔案里多少戶、采取了怎樣的措施、取得了怎樣的效果等等，情況都一目了然，能真正體現扶貧的效果。
對此，程郁有不同看法。她認為，建檔立卡已經啟動了一段時間，從實際效果來看并不是很理想。事實上，由于當前人力資源有限，在扶貧過程中，并沒有太多的人手能監督到每個人。這就需要發揮金融機構的作用，通過政策機制引導金融下屬營業部門，動員更多的相關工作人員進入到每個貧困戶里。兩者相互結合，才能使精準扶貧有可操作性。
同時，對金融機構來說，過去金融機構出現“放貸難”，其主要原因是無法掌控風險。實施信息對接后，金融機構掌握了貧困戶的經營信息資料，就能更好地控制風險，從而增加貸款量。此外，隨著產業扶貧的推進，一部分貧困戶可能會發展起來，成為比較重要的產業主體，從而轉變為金融機構重要的客戶群體。
亮點四：發揮金融作用成為扶貧工作推動力
扶貧脫困是我國實現全面小康的難點和重點，要想打贏這場攻堅戰需要大量的資金。2011年發布的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書顯示，中央和地方各級政府對扶貧的財政投入，從2001年的127．5億元增加到2010年的349．3億元，年均增長11．9％，10年累計投入2043．8億元。現在，這個數字還在逐年增加。國務院扶貧開發領導小組辦公室日前召開新聞發布會表示，2016年中央和省級的財政扶貧投入都會有大幅度的增加。這意味著，僅靠政府投入可能無法能滿足扶貧開發的需要，必須使用金融手段吸引更多資金。
2015年10月，國務院扶貧辦副主任洪天云在國新辦新聞發布會上介紹，我國將啟動金融、教育、扶植民營企業等多個專項扶貧行動。那么，金融扶貧在整個扶貧工作中占據什么樣的地位？
程郁表示，相對于城市，農村貧困地區的金融基礎更薄弱。國家一直助推的普惠金融，其真正的短板就是貧困地區。不符合市場有效需求的需求者，一般金融機構很難通過市場化集資給他金融支持，但如此則會產生金融抑制，使貧困者缺少相應的資金發展，陷入更加貧困的境地，從而導致惡性循環。
“金融扶貧就是幫助困難人群解決惡性循環的重要環節，因此，它在多個專項扶貧行動中地位比較重要。”程郁說。
杜曉山認為，經濟是基礎，金融是核心，適用于任何經濟工作，這點在扶貧工作中也有體現。我國的扶貧工作已經不純粹是經濟工作，它還是社會領域的大工程，甚至上升到政治高度。金融扶貧從國家的戰略高度來講，地位特殊，是貧困地區經濟發展的推動力，其重要性毋庸置疑。然而，扶貧工作任務重、難度大，仍需要各方面統籌發展、相互配合。
政策期待：民間融資還需政府著力引導
近年來，農村信貸這杯“羹”吸引了眾多民間資本，特別是去年阿里巴巴、京東等電商巨頭的加入，讓公眾將目光聚焦到了成本高、壞帳多、信用體系難以建立的農村金融上。盡管如此，民間融資進入農村市場，必然會給扶貧工作帶來積極作用。此次《意見》就明確提出要規范發展民間融資，可是，在政府為主導的金融扶貧工作中，民間融資能發揮多大作用呢？
杜曉山認為，民間資本是發揮社會力量扶貧的一個主要組成部分。民間融資有特定的優勢，如投放的靈活性、市場化運作等，若能有效地發揮民間資本“短平快”的特點，則可作為一種補充手段進入扶貧資金池。但其缺點是追逐效益性。“為何京東、百度、阿里巴巴這些民間資本現在都在向農村靠攏？還是因為，它們覺得農村有利潤空間，不僅可避開大銀行的比較優勢，還可以在龐大的藍海里先試水。”杜曉山說。因此，民間資本雖然發展空間巨大，還需要政策規范和引導。
程郁表示，扶貧金融和一般商業銀行的金融服務不同，它利率低，風險控制較難，需要有一些政策性的機制來扶持。但即便有政策性的機制來扶持，也仍有很多貧困地區的金融機構難以被覆蓋。此時，民間金融將顯得更有優勢。
她認為，政策杠桿可以深入民間金融，為貧困人口服務。例如，銀監會曾推出過農村互助合作社，但由于大量風險事件的發生，在發展方向沒有明確的情況下，銀監會停止了批準這種互助社形式的民間金融機構。但事物要一分為二來看，并不能因為一些風險事件的發生就否定這種方式，如果政府能有正式的引導經營機制，民間資本發揮的作用將不可小覷。
中國鄉村發現網轉自：《中國經濟時報》2016年03月30日（見習記者：王麗娟）
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