新增建設(shè)用地總量緊縮，“十三五”每年需盤活的存量用地保守估計(jì)超過130萬畝，2015年國土資源部下達(dá)的掛鉤指標(biāo)為90萬畝，在城市內(nèi)部挖潛空間有限情況下，這意味著增減掛鉤的規(guī)模和范圍面臨擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)壓力
過去粗放發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，使得耕地紅線約束下的城市發(fā)展面臨著越來越突出的空間制約。國土資源部日前表示，“十三五”期間，安排新增建設(shè)用地總量將由“十二五”期間的3925萬畝壓縮至3256萬畝，推進(jìn)地方盤活存量建設(shè)用地。
國土資源部規(guī)劃司巡視員、副司長鞠建華指出，新增建設(shè)用地的大大壓縮，并不是說用地量就小了，而是要推進(jìn)地方通過盤活低效用地和廢棄地的利用，來解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于土地的需求。
國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云對本刊表示，實(shí)現(xiàn)用地總量的平衡，“核心是要在存量上做文章，增減掛鉤是存量內(nèi)部調(diào)整的主要方式。”
達(dá)到“十二五”期間的用地規(guī)模，“十三五”每年需盤活的存量用地就超過130萬畝，遠(yuǎn)高于2015年國土資源部下達(dá)的90萬畝的掛鉤指標(biāo)。在城市內(nèi)部挖潛空間有限情況下，這是否意味著增減掛鉤的規(guī)模和范圍面臨擴(kuò)大？
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司城鎮(zhèn)化推進(jìn)協(xié)調(diào)處調(diào)研員王俊灃對《瞭望》新聞周刊表示，目前我國人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地為140多平方米，而農(nóng)村人均建設(shè)用地為270多平方米。通過制度設(shè)計(jì)，將農(nóng)村的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，就可以更好滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，并實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)。
今年2月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確提出，規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。具體則要求總結(jié)完善并推廣有關(guān)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑鎸?shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策。高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量推進(jìn)村莊整治，在規(guī)范管理、規(guī)范操作、規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模和范圍。
相關(guān)部委人士在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，前述文件起草過程中的表述是“總結(jié)完善并推廣地票等經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健薄Ｕ轿募氨M管‘地票’二字刪除了，但從決策層面觀察，有擴(kuò)大增減掛鉤范圍的意圖。”
用地矛盾之下，重慶、廣東等地在承擔(dān)相關(guān)改革試點(diǎn)任務(wù)時，已開展了更大范圍增減掛鉤的探索。而一些地方，則是在政策明確松動前先期進(jìn)行了省域內(nèi)城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌的嘗試。
政策層面上，圍繞著打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣調(diào)劑被視作支持地方發(fā)展的特殊政策已在相關(guān)區(qū)域開了“綠燈”。
城鄉(xiāng)增減掛鉤突破縣域
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策試點(diǎn)始于2008年。指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。
政策的用意在于解決部分地區(qū)建設(shè)用地供需矛盾突出的問題，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，同時實(shí)現(xiàn)耕地面積和質(zhì)量不下降。
這一限定在縣域范圍內(nèi)的增減掛鉤已經(jīng)成為地方政府獲取土地的重要渠道之一。試點(diǎn)過程中，對增減掛鉤能否跨縣調(diào)劑也有觸及，但一些地方出現(xiàn)了片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等問題。個別地方一度出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”的情況。
此種情況下，國務(wù)院于2010年底印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，嚴(yán)令“所在省（區(qū)、市）要嚴(yán)格按照國家下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，組織審批和實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目，嚴(yán)禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)設(shè)立掛鉤項(xiàng)目區(qū)，嚴(yán)禁項(xiàng)目區(qū)跨縣級行政區(qū)域設(shè)置，嚴(yán)禁循環(huán)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)”。
自此，增減掛鉤試點(diǎn)跨縣調(diào)劑被明文制止。
但增減掛鉤政策并未在上述爭議和規(guī)范中止步。面對城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的情況，一些地方實(shí)際操作中在更大范圍內(nèi)尋求統(tǒng)籌。
2014年2月，浙江省政府辦公廳發(fā)布的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理的通知明確提出，鼓勵耕地后備資源比較豐富的地方加大墾造耕地力度，在完成省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的前提下，有補(bǔ)充耕地指標(biāo)結(jié)余的，可通過省補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑平臺，以合理的價格調(diào)劑給耕地后備資源匱乏的地方。對國家和省重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及省政府確定的重大工程項(xiàng)目，實(shí)行省、市、縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡。
不僅是浙江。2014年12月，四川省在研究出臺支持四川天府新區(qū)建設(shè)發(fā)展若干政策時也指出，天府新區(qū)建設(shè)占用耕地可在全省范圍內(nèi)實(shí)行異地占補(bǔ)平衡。今年4月，四川首次在省內(nèi)流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，成都市高新區(qū)與巴中市簽署國土資源領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，約定2016年內(nèi)高新區(qū)以29.5萬元/畝的價格有償使用巴中市4500畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，流轉(zhuǎn)指標(biāo)費(fèi)用總額為13億元。
江蘇也探索建立“耕地易地補(bǔ)充機(jī)制”，在全省范圍內(nèi)建立資源調(diào)控機(jī)制，實(shí)施耕地易地補(bǔ)充、易地開發(fā)，即利用蘇南的資金在蘇北地區(qū)開展整理土地，用蘇北的新增耕地調(diào)劑蘇南的占補(bǔ)指標(biāo)。
受訪人士對本刊表示，在管理制度沒有改變之前，這些做法一定程度上都突破了政策限制。不過經(jīng)歷多年的探索后，都比較好地避免了過去為了追求指標(biāo)而忽視農(nóng)民權(quán)益的情況。
改革引領(lǐng)下的跨區(qū)域探索
隨著試點(diǎn)的深入推進(jìn)，掛鉤指標(biāo)封閉運(yùn)行帶來的問題也逐漸顯現(xiàn)。
湖北、廣西等地干部認(rèn)為，當(dāng)前不允許跨地區(qū)指標(biāo)交易的規(guī)定，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源浪費(fèi)，而發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源緊張。
湖北省國土資源廳副廳長鄒清平撰文指出，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，跨縣（區(qū)）交易指標(biāo)受限，由于尚未建立相對完善的指標(biāo)交易平臺，剩余掛鉤指標(biāo)市場化交易程度不高，導(dǎo)致發(fā)展建設(shè)急需建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域，由于拆舊潛力小等原因無法開展增減掛鉤，而拆舊潛力大、能夠提供掛鉤指標(biāo)的區(qū)域因找不到需求方而缺乏推進(jìn)動力。
這對于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地資源匱乏、而城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)需求卻愈加強(qiáng)烈的縣域經(jīng)濟(jì)來說，構(gòu)成了極大的限制。相反，農(nóng)村集體建設(shè)用地資源較為寬松的地區(qū)，往往又因其縣域經(jīng)濟(jì)不活躍，土地價值未能真正體現(xiàn)，存量建設(shè)用地指標(biāo)難以挖掘和盤活。
面對現(xiàn)實(shí)制約，地方對增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣使用具有強(qiáng)烈愿望。業(yè)內(nèi)也有選擇部分地方探索節(jié)余指標(biāo)在省內(nèi)跨縣有償調(diào)劑的建議。
政策層面雖未對此項(xiàng)試點(diǎn)作出明確表態(tài)，但一些地方已在承擔(dān)其他改革任務(wù)的過程中開展了此類探索。
比如，2013年6月，國土資源部批準(zhǔn)《廣東省深入推進(jìn)節(jié)約集約用地示范省建設(shè)工作方案》，同意廣東省按照以人定地、基本公共服務(wù)均等化等原則，開展土地利用總體規(guī)劃評估修訂工作，合理配置新增建設(shè)用地。廣東省2014年選擇清遠(yuǎn)和云浮兩市作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)跨縣域流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。政策考量是待試點(diǎn)成熟后，逐步在全省推開，構(gòu)建與人口轉(zhuǎn)移相配套的土地支撐政策。
重慶地票模式更是受到業(yè)界的廣泛關(guān)注。
與其他地區(qū)指標(biāo)限定在縣域范圍使用不同，重慶市于2007年被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在城鎮(zhèn)化過程中要實(shí)現(xiàn)人、地有效聯(lián)動。建設(shè)用地增減掛鉤由此得以在全市范圍內(nèi)推行。
重慶將制度設(shè)計(jì)聚焦于盤活農(nóng)村建設(shè)用地之上，借鑒增減掛鉤政策，設(shè)計(jì)啟動了地票改革。即以耕地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價值為目標(biāo)，建立市場化復(fù)墾激勵機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。
中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會常務(wù)副會長、中央政策研究室原副主任鄭新立對本刊指出，這一制度激發(fā)了重慶市城鄉(xiāng)一體化的巨大潛力。建立城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場，讓土地資源活起來，是加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展巨大潛力的根本舉措。
相比于增減掛鉤中行政化主導(dǎo)可能給農(nóng)民利益造成的侵害，地票在農(nóng)民利益與城鎮(zhèn)用地需求之間找到了市場化的平衡機(jī)制，且耕地保護(hù)得到了有效執(zhí)行。
對于重慶地票模式，有地方干部表達(dá)了借鑒的期望。在國家發(fā)展改革委召開的城鄉(xiāng)要素高效配置交流座談會上，一位來自河南的干部表示，在自己所在的縣域內(nèi)，一畝宅基地價格也就六七萬元，如果復(fù)墾指標(biāo)能夠在更大范圍使用，一畝地的價格就能提升到20萬元左右，就能給農(nóng)戶帶來更大的收益。
平衡好當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益
國土資源部印發(fā)的《關(guān)于下達(dá)2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的通知》明確提出，國家確定的11個連片特困地區(qū)和其他國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，以及納入國家相關(guān)規(guī)劃的生態(tài)移民搬遷地區(qū)，在優(yōu)先保障本縣發(fā)展用地的前提下，可將部分增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)掛鉤使用，增加返還農(nóng)村資金。
在2016年印發(fā)的《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》中，國土資源部再次明確，加大對扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)支持。集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，充分顯化土地級差收益，加大對扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的支持力度。
特殊支持外，國土資源部對增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣使用持謹(jǐn)慎態(tài)度。
西南政法大學(xué)黨委副書記劉俊認(rèn)為，增減掛鉤政策推行中出現(xiàn)問題，是執(zhí)行偏了，而不是制度本身的問題。他對本刊表示，“確保農(nóng)民自愿，并切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，同時把好復(fù)墾耕地質(zhì)量關(guān)，擴(kuò)大增減掛鉤的規(guī)模和范圍肯定是趨勢。”
具體到擴(kuò)圍方式上，劉俊說，重慶地票模式是可供選擇的路徑，四川等地也在節(jié)余指標(biāo)跨縣調(diào)劑方面進(jìn)行了有效探索。
重慶地票模式，需要真正做到擴(kuò)權(quán)賦能，并在全省范圍內(nèi)建立起土地交易平臺，政府引導(dǎo)，價格主要由市場形成。這一打破省域內(nèi)行政區(qū)劃限制的探索，其收益主要分配給農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織，從重慶的實(shí)踐來看，基層政府從中只收取3.7萬元每畝的土地復(fù)墾成本。
跨縣流轉(zhuǎn)方面，貴州省5月份宣布建成了全國首個城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)交易平臺。首次流轉(zhuǎn)交易面積6050畝，流轉(zhuǎn)交易金額超過17.29億元。具體包含三種方式：跨市易地省域交易，體現(xiàn)省域土地級差收益；跨縣易地市域交易，體現(xiàn)市域土地級差收益；縣域就地招拍掛出讓交易，體現(xiàn)土地增值收益。這是相比浙江、江蘇等地更市場化的探索。
對指標(biāo)轉(zhuǎn)出區(qū)域的補(bǔ)償問題，劉俊指出，“從法理上說，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶所有，集體建設(shè)用地歸集體所用，指標(biāo)流轉(zhuǎn)的收益主要得給農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)?shù)卣]有參與收益分配的權(quán)利，但這又涉及到積極性如何調(diào)動的問題。”
針對在更大范圍推行掛鉤指標(biāo)跨縣流轉(zhuǎn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為需要警惕。
華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心學(xué)者撰文指出，要在確保指標(biāo)供給縣區(qū)的用地需求得到滿足的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能犧牲當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。準(zhǔn)確估量縣域發(fā)展的用地需求是關(guān)鍵。對于那些供給掛鉤指標(biāo)的區(qū)縣來說，出售掛鉤指標(biāo)本質(zhì)上是出售了當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)，如果不能協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的短期和長遠(yuǎn)利益，以犧牲當(dāng)?shù)貞?zhàn)略利益為代價，就會拉大區(qū)域間的差距。
鄒曉云指出，節(jié)余指標(biāo)可以跨縣流轉(zhuǎn)后，在利益補(bǔ)償驅(qū)動下，地方政府會否再次掀起用地指標(biāo)交易的沖動，需要高度警惕。
此外，無論是推行哪種增減掛鉤的模式，都必須嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，牢牢把握建設(shè)用地規(guī)模不突破、耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量提高的主旨，從而優(yōu)化城鄉(xiāng)用地格局，釋放農(nóng)村建設(shè)用地潛力，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：瞭望2016年07月09日
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