新增建設用地總量緊縮，“十三五”每年需盤活的存量用地保守估計超過130萬畝，2015年國土資源部下達的掛鉤指標為90萬畝，在城市內部挖潛空間有限情況下，這意味著增減掛鉤的規模和范圍面臨擴大的現實壓力
過去粗放發展的城鎮化模式，使得耕地紅線約束下的城市發展面臨著越來越突出的空間制約。國土資源部日前表示，“十三五”期間，安排新增建設用地總量將由“十二五”期間的3925萬畝壓縮至3256萬畝，推進地方盤活存量建設用地。
國土資源部規劃司巡視員、副司長鞠建華指出，新增建設用地的大大壓縮，并不是說用地量就小了，而是要推進地方通過盤活低效用地和廢棄地的利用，來解決經濟社會發展對于土地的需求。
國土資源部中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云對本刊表示，實現用地總量的平衡，“核心是要在存量上做文章，增減掛鉤是存量內部調整的主要方式。”
達到“十二五”期間的用地規模，“十三五”每年需盤活的存量用地就超過130萬畝，遠高于2015年國土資源部下達的90萬畝的掛鉤指標。在城市內部挖潛空間有限情況下，這是否意味著增減掛鉤的規模和范圍面臨擴大？
國家發展改革委規劃司城鎮化推進協調處調研員王俊灃對《瞭望》新聞周刊表示，目前我國人均城鎮建設用地為140多平方米，而農村人均建設用地為270多平方米。通過制度設計，將農村的宅基地進行復墾，就可以更好滿足城鎮建設用地需求，并實現耕地的有效保護。
今年2月印發的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確提出，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。具體則要求總結完善并推廣有關經驗模式，全面實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。高標準、高質量推進村莊整治，在規范管理、規范操作、規范運行的基礎上，擴大城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍。
相關部委人士在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，前述文件起草過程中的表述是“總結完善并推廣地票等經驗模式”。正式文件“盡管‘地票’二字刪除了，但從決策層面觀察，有擴大增減掛鉤范圍的意圖。”
用地矛盾之下，重慶、廣東等地在承擔相關改革試點任務時，已開展了更大范圍增減掛鉤的探索。而一些地方，則是在政策明確松動前先期進行了省域內城鄉用地統籌的嘗試。
政策層面上，圍繞著打贏脫貧攻堅戰，增減掛鉤節余指標跨縣調劑被視作支持地方發展的特殊政策已在相關區域開了“綠燈”。
城鄉增減掛鉤突破縣域
城鄉建設用地增減掛鉤政策試點始于2008年。指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
政策的用意在于解決部分地區建設用地供需矛盾突出的問題，滿足城鎮建設用地的需求，同時實現耕地面積和質量不下降。
這一限定在縣域范圍內的增減掛鉤已經成為地方政府獲取土地的重要渠道之一。試點過程中，對增減掛鉤能否跨縣調劑也有觸及，但一些地方出現了片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意愿強拆強建等問題。個別地方一度出現了農民“被上樓”的情況。
此種情況下，國務院于2010年底印發了《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，嚴令“所在省（區、市）要嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，組織審批和實施試點項目，嚴禁突破掛鉤周轉指標設立掛鉤項目區，嚴禁項目區跨縣級行政區域設置，嚴禁循環使用周轉指標”。
自此，增減掛鉤試點跨縣調劑被明文制止。
但增減掛鉤政策并未在上述爭議和規范中止步。面對城鎮建設用地緊張的情況，一些地方實際操作中在更大范圍內尋求統籌。
2014年2月，浙江省政府辦公廳發布的關于進一步加強耕地占補平衡管理的通知明確提出，鼓勵耕地后備資源比較豐富的地方加大墾造耕地力度，在完成省統籌補充耕地任務的前提下，有補充耕地指標結余的，可通過省補充耕地指標調劑平臺，以合理的價格調劑給耕地后備資源匱乏的地方。對國家和省重大基礎設施建設項目以及省政府確定的重大工程項目，實行省、市、縣（市、區）統籌耕地占補平衡。
不僅是浙江。2014年12月，四川省在研究出臺支持四川天府新區建設發展若干政策時也指出，天府新區建設占用耕地可在全省范圍內實行異地占補平衡。今年4月，四川首次在省內流轉增減掛鉤節余指標，成都市高新區與巴中市簽署國土資源領域戰略合作框架協議，約定2016年內高新區以29.5萬元/畝的價格有償使用巴中市4500畝增減掛鉤節余指標，流轉指標費用總額為13億元。
江蘇也探索建立“耕地易地補充機制”，在全省范圍內建立資源調控機制，實施耕地易地補充、易地開發，即利用蘇南的資金在蘇北地區開展整理土地，用蘇北的新增耕地調劑蘇南的占補指標。
受訪人士對本刊表示，在管理制度沒有改變之前，這些做法一定程度上都突破了政策限制。不過經歷多年的探索后，都比較好地避免了過去為了追求指標而忽視農民權益的情況。
改革引領下的跨區域探索
隨著試點的深入推進，掛鉤指標封閉運行帶來的問題也逐漸顯現。
湖北、廣西等地干部認為，當前不允許跨地區指標交易的規定，造成欠發達地區土地資源浪費，而發達地區土地資源緊張。
湖北省國土資源廳副廳長鄒清平撰文指出，根據有關規定，跨縣（區）交易指標受限，由于尚未建立相對完善的指標交易平臺，剩余掛鉤指標市場化交易程度不高，導致發展建設急需建設用地指標的區域，由于拆舊潛力小等原因無法開展增減掛鉤，而拆舊潛力大、能夠提供掛鉤指標的區域因找不到需求方而缺乏推進動力。
這對于轄區內農村集體建設用地資源匱乏、而城鎮建設用地指標需求卻愈加強烈的縣域經濟來說，構成了極大的限制。相反，農村集體建設用地資源較為寬松的地區，往往又因其縣域經濟不活躍，土地價值未能真正體現，存量建設用地指標難以挖掘和盤活。
面對現實制約，地方對增減掛鉤節余指標跨縣使用具有強烈愿望。業內也有選擇部分地方探索節余指標在省內跨縣有償調劑的建議。
政策層面雖未對此項試點作出明確表態，但一些地方已在承擔其他改革任務的過程中開展了此類探索。
比如，2013年6月，國土資源部批準《廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案》，同意廣東省按照以人定地、基本公共服務均等化等原則，開展土地利用總體規劃評估修訂工作，合理配置新增建設用地。廣東省2014年選擇清遠和云浮兩市作為城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標跨縣域流轉試點。政策考量是待試點成熟后，逐步在全省推開，構建與人口轉移相配套的土地支撐政策。
重慶地票模式更是受到業界的廣泛關注。
與其他地區指標限定在縣域范圍使用不同，重慶市于2007年被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。按照統籌城鄉發展的要求，在城鎮化過程中要實現人、地有效聯動。建設用地增減掛鉤由此得以在全市范圍內推行。
重慶將制度設計聚焦于盤活農村建設用地之上，借鑒增減掛鉤政策，設計啟動了地票改革。即以耕地保護和實現農民土地財產價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展后，節余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉規劃建設范圍內使用。
中國城鎮化促進會常務副會長、中央政策研究室原副主任鄭新立對本刊指出，這一制度激發了重慶市城鄉一體化的巨大潛力。建立城鄉一體化的建設用地市場，讓土地資源活起來，是加強農村經濟發展，增加農民收入，釋放農村經濟發展巨大潛力的根本舉措。
相比于增減掛鉤中行政化主導可能給農民利益造成的侵害，地票在農民利益與城鎮用地需求之間找到了市場化的平衡機制，且耕地保護得到了有效執行。
對于重慶地票模式，有地方干部表達了借鑒的期望。在國家發展改革委召開的城鄉要素高效配置交流座談會上，一位來自河南的干部表示，在自己所在的縣域內，一畝宅基地價格也就六七萬元，如果復墾指標能夠在更大范圍使用，一畝地的價格就能提升到20萬元左右，就能給農戶帶來更大的收益。
平衡好當前與長遠利益
國土資源部印發的《關于下達2015年城鄉建設用地增減掛鉤指標的通知》明確提出，國家確定的11個連片特困地區和其他國家扶貧開發工作重點縣，以及納入國家相關規劃的生態移民搬遷地區，在優先保障本縣發展用地的前提下，可將部分增減掛鉤節余指標在省域范圍內掛鉤使用，增加返還農村資金。
在2016年印發的《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》中，國土資源部再次明確，加大對扶貧開發及易地扶貧搬遷地區增減掛鉤指標支持。集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用，充分顯化土地級差收益，加大對扶貧開發及易地扶貧搬遷的支持力度。
特殊支持外，國土資源部對增減掛鉤節余指標跨縣使用持謹慎態度。
西南政法大學黨委副書記劉俊認為，增減掛鉤政策推行中出現問題，是執行偏了，而不是制度本身的問題。他對本刊表示，“確保農民自愿，并切實保障農民權益，同時把好復墾耕地質量關，擴大增減掛鉤的規模和范圍肯定是趨勢。”
具體到擴圍方式上，劉俊說，重慶地票模式是可供選擇的路徑，四川等地也在節余指標跨縣調劑方面進行了有效探索。
重慶地票模式，需要真正做到擴權賦能，并在全省范圍內建立起土地交易平臺，政府引導，價格主要由市場形成。這一打破省域內行政區劃限制的探索，其收益主要分配給農戶和集體經濟組織，從重慶的實踐來看，基層政府從中只收取3.7萬元每畝的土地復墾成本。
跨縣流轉方面，貴州省5月份宣布建成了全國首個城鄉建設用地增減掛鉤節余指標網上流轉交易平臺。首次流轉交易面積6050畝，流轉交易金額超過17.29億元。具體包含三種方式：跨市易地省域交易，體現省域土地級差收益；跨縣易地市域交易，體現市域土地級差收益；縣域就地招拍掛出讓交易，體現土地增值收益。這是相比浙江、江蘇等地更市場化的探索。
對指標轉出區域的補償問題，劉俊指出，“從法理上說，宅基地使用權歸農戶所有，集體建設用地歸集體所用，指標流轉的收益主要得給農戶和集體經濟組織，當地政府并沒有參與收益分配的權利，但這又涉及到積極性如何調動的問題。”
針對在更大范圍推行掛鉤指標跨縣流轉，有觀點認為需要警惕。
華中科技大學中國鄉村治理研究中心學者撰文指出，要在確保指標供給縣區的用地需求得到滿足的基礎上進行，不能犧牲當地的經濟發展機會。準確估量縣域發展的用地需求是關鍵。對于那些供給掛鉤指標的區縣來說，出售掛鉤指標本質上是出售了當地的非農建設發展權，如果不能協調縣域經濟發展戰略中的短期和長遠利益，以犧牲當地戰略利益為代價，就會拉大區域間的差距。
鄒曉云指出，節余指標可以跨縣流轉后，在利益補償驅動下，地方政府會否再次掀起用地指標交易的沖動，需要高度警惕。
此外，無論是推行哪種增減掛鉤的模式，都必須嚴格執行土地用途管制制度，牢牢把握建設用地規模不突破、耕地數量與質量提高的主旨，從而優化城鄉用地格局，釋放農村建設用地潛力，推動城鄉統籌發展。
中國鄉村發現網轉自：瞭望2016年07月09日
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