中央再次提“三權(quán)分置”，并將其置于歷史高度，意味著未來(lái)的土地改革將迎來(lái)深入推進(jìn)。
日前，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》》(下稱《意見(jiàn)》)，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”)分置并行視為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。
業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)稱，這是近年來(lái)土地制度改革中非常重大的改革，也是對(duì)之前土改思路的進(jìn)一步確認(rèn)。下一步會(huì)為土地法律的修訂做準(zhǔn)備，最終將其法律化。不過(guò)，一方面肯定“三權(quán)分置”是一項(xiàng)比過(guò)去都有進(jìn)步的制度安排，另一方面還需要正視制度創(chuàng)新之外所面臨的難題。
兩次土地權(quán)利的分離
改革開(kāi)放近四十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村形成了“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的基本經(jīng)營(yíng)制度，且“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”或“家庭承包經(jīng)營(yíng)”還被正式載入憲法。
需要說(shuō)明的是，這期間經(jīng)歷了兩次土地權(quán)利的分離。
相對(duì)于人民公社“大鍋飯”，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”的勞動(dòng)分配方式顯然更加吸引農(nóng)民。就有第一次的權(quán)利分離，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地集體所有權(quán)上分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”。此前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者專訪表示，大包干的本質(zhì)意義實(shí)際上就是調(diào)整農(nóng)民、集體、國(guó)家之間的收入分配關(guān)系。
“兩權(quán)分離”后，由于土地的承包經(jīng)營(yíng)主體和實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者是高度統(tǒng)一的，弊端并沒(méi)有暴露出來(lái)。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)民大量轉(zhuǎn)移，承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新日趨迫切。為了更好地適應(yīng)承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離的客觀趨勢(shì)，就有必要“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，即第二次的權(quán)利分離，土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。
這其實(shí)是為了解決提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保障農(nóng)民集體土地承包權(quán)之間的難題，而承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離起到的這是這種兼顧作用，具體來(lái)說(shuō)，第三方得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后僅得到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，承包權(quán)仍然為原先集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有。抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)的客體僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非承包權(quán)。
而三權(quán)分離的現(xiàn)象，早前就已經(jīng)發(fā)生。1984年，中央“1號(hào)文件”首次明確“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，允許承包地流轉(zhuǎn)。這已經(jīng)是經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的分離。
2013年年末，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，已經(jīng)具備“三權(quán)分置”的雛形。在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)之上，這可謂中央不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式所進(jìn)行的制度創(chuàng)新。
葉興慶說(shuō)，之前對(duì)土地流轉(zhuǎn)比較謹(jǐn)慎。將“三權(quán)分置”上升到國(guó)家政策層面上，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)實(shí)的追認(rèn)，對(duì)未來(lái)趨勢(shì)的順應(yīng)。
30多年來(lái)的政策脈絡(luò)
關(guān)于集體土地，第一輪土地承包時(shí)，中央提出承包期15年不變。1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，決定在原承包期15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年。
2003年，《土地承包法》出臺(tái)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由原來(lái)農(nóng)民和集體之間的合同關(guān)系上升為國(guó)家的賦權(quán)關(guān)系。2007年，《物權(quán)法》頒布，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。
在這個(gè)過(guò)程中，葉興慶認(rèn)為，國(guó)家已經(jīng)將相當(dāng)一部分處分權(quán)給了農(nóng)民，如出租、轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)等都是處分權(quán)的具體形式。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能。只是，仍然未將繼承權(quán)、交易權(quán)賦予農(nóng)民。
由此可以看出過(guò)去30多年來(lái)很明顯的政策脈絡(luò)，即在政策層面，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)分割不斷從集體所有權(quán)向農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)傾斜，這代表著中央將保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為重要的政策傾向。其中的原因，在于防止村干部、村集體以各種名義侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。
盡管農(nóng)民的土地承包權(quán)一直被中央政策強(qiáng)調(diào)，但是過(guò)分地強(qiáng)調(diào)也會(huì)造成諸多負(fù)面影響。比如，中央每年對(duì)“三農(nóng)”投入大量的補(bǔ)貼，不過(guò)這些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是分配給享有土地承包權(quán)的農(nóng)民的。也就意味著，承包土地但是不種地的人會(huì)拿到補(bǔ)貼，種地的人反而拿不到補(bǔ)貼。但是，最終我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化需要依靠經(jīng)營(yíng)者，特別是租地的農(nóng)場(chǎng)主。葉興慶稱，這是不符合補(bǔ)貼政策的本意的。補(bǔ)貼一定要兼顧到承包者和經(jīng)營(yíng)者的利益平衡。因?yàn)檠a(bǔ)貼就是要補(bǔ)貼先進(jìn)生產(chǎn)力，補(bǔ)貼出農(nóng)民的種糧積極性來(lái)。
多年來(lái)這一系列的改革，在華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華看來(lái)，出現(xiàn)了一個(gè)滑稽的現(xiàn)象，即“終于將土地確權(quán)到不種地的人手中”。他接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，土地制度改革的初衷本來(lái)是“誰(shuí)種地誰(shuí)擁有土地”，只有這樣才能地盡其利物盡其用，但是城鎮(zhèn)化帶來(lái)了人地分離，結(jié)果出現(xiàn)了擁有土地的人不再種地的荒誕現(xiàn)象，導(dǎo)致土地要么撂荒，要么流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中。這跟改革初衷是相違背的。
他說(shuō)，真正種地的人不掌握土地資源，真正種地的人不擁有土地權(quán)利。這是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新所面臨的困境。
“三權(quán)分置”面臨的難題
脫胎于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)面臨著法律上以及學(xué)術(shù)理論上的尷尬，2007年頒布的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)，還是債權(quán)，尚未明確。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)接受本報(bào)記者采訪時(shí)稱，這是一個(gè)很大的問(wèn)題，但是理論上尚未有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
桂華也提到，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)不清楚是一個(gè)非常大的制度障礙。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從本質(zhì)上說(shuō)都是為了解決使用權(quán)的問(wèn)題。如果經(jīng)營(yíng)權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物一權(quán)，一個(gè)物上不能設(shè)兩個(gè)物權(quán)。如果是債權(quán)的話，那么意義不大。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個(gè)債權(quán)，實(shí)際上仍然面臨著投資沒(méi)有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。
桂華認(rèn)為，這是制度的缺陷。而且《意見(jiàn)》也沒(méi)有解決這一問(wèn)題，可能會(huì)在未來(lái)的相關(guān)法律修訂中予以解決。
此外，《意見(jiàn)》提到，推行“三權(quán)分置”要尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。但在實(shí)踐中，各地差別很大。桂華稱，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)從分散走向集中，流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中，但是這樣做的成本是很高的。
他舉例稱，一個(gè)村莊，總是有想種地，有不想種地的，土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是無(wú)法將大家的意愿統(tǒng)一起來(lái)，流轉(zhuǎn)到大戶手中。于是，就會(huì)出現(xiàn)村支書(shū)給農(nóng)戶做工作的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn)，不然讓大戶單獨(dú)去跟那么多農(nóng)戶談判，是會(huì)受到反復(fù)刁難的，導(dǎo)致交易成本很高。土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)條件下本應(yīng)該是自由的，但實(shí)際上未必如此。
根據(jù)河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授樊明組織團(tuán)隊(duì)進(jìn)行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，就全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，一般而言，小范圍小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶通過(guò)自發(fā)談判實(shí)現(xiàn)，而大規(guī)模和較大范圍的土地流轉(zhuǎn)一般由地方政府的介入，至少是村委會(huì)從中協(xié)調(diào)。
關(guān)于高交易成本的問(wèn)題，他說(shuō)，根據(jù)團(tuán)隊(duì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)農(nóng)戶戶均承包地為7畝、分4塊左右。要想實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一方面種田大戶要與眾多農(nóng)戶談判租賃協(xié)議，另一方面由于租賃期最長(zhǎng)為土地剩余承包期，所以要經(jīng)常進(jìn)行這種談判。較高的交易成本自然就限制了農(nóng)戶的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而大規(guī)模租賃一般由政府或村委會(huì)介入，但這又難以避免土地流轉(zhuǎn)一定的強(qiáng)制性，有可能損壞農(nóng)民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時(shí)由某一方撕毀，困難就更大了。
還有需要警惕“新型地主”的出現(xiàn)。樊明稱，按照制度設(shè)計(jì)，將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，盡管可能已經(jīng)落戶到城鎮(zhèn)，但是仍然享有承包權(quán)，而流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶每年將付地租或其它利益給這些“地主”。當(dāng)出現(xiàn)這種租佃關(guān)系的時(shí)候，農(nóng)民也就分成了利益上具有對(duì)立的兩個(gè)階層：種地農(nóng)民和不種地的所謂“農(nóng)民”。問(wèn)題是，該如何評(píng)價(jià)這種租佃制度，又該保護(hù)誰(shuí)的利益呢?
土地制度改革仍無(wú)窮期
《意見(jiàn)》對(duì)完善農(nóng)地“三權(quán)分置”提出了基本原則，其中包括“充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地制度改革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，由點(diǎn)及面開(kāi)展，不操之過(guò)急，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排。”對(duì)于農(nóng)村土地集體所有制，《意見(jiàn)》視為改革的政策底線，不容許突破，“必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。”
此次文件更強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民集體的作用。比如“農(nóng)民集體……有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。……確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。”
葉興慶也曾表示，農(nóng)村土地集體所有是必須堅(jiān)持的底線之一。他對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，改變農(nóng)村土地所有制的性質(zhì)，所產(chǎn)生的新問(wèn)題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問(wèn)題還要多。
樊明接受本報(bào)記者采訪時(shí)稱，要評(píng)價(jià)中國(guó)的改革，就要既看過(guò)去，又要看世界。所謂看過(guò)去，就是與過(guò)去比，是否在改善;所謂看世界，就是從全球競(jìng)爭(zhēng)的視角，能否參與全球競(jìng)爭(zhēng)。落腳到“三權(quán)分置”，跟過(guò)去比較，應(yīng)該肯定這是一項(xiàng)比過(guò)去有進(jìn)步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可謂是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上前所未有的制度安排，問(wèn)題在所難免。
放眼全球，他說(shuō)，這是一個(gè)全球化不斷向前推進(jìn)的時(shí)代，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品將更多地參與到全球競(jìng)爭(zhēng)，而背后是農(nóng)業(yè)制度的競(jìng)爭(zhēng)，包括土地制度。西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式是建立在私有土地基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場(chǎng)，要是按照中國(guó)的理論來(lái)解釋的話，是土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)合一”。這種制度安排的好處在于，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，克服了土地租佃制度的諸多問(wèn)題，如經(jīng)營(yíng)土地的短期行為;家庭農(nóng)場(chǎng)就意味著經(jīng)營(yíng)者與實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者合一，避免了集體勞動(dòng)的低激勵(lì)和管理成本問(wèn)題。
針對(duì)此，樊明疑慮道，土地制度“三權(quán)分離”下的中國(guó)農(nóng)業(yè)目前面臨的一些困難，在當(dāng)前的土地制度框架下是不可避免的，因?yàn)橛行┦蔷哂兄贫鹊膬?nèi)生性。這也就意味著中國(guó)的土地制度改革仍無(wú)窮期。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)
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