中央再次提“三權分置”，并將其置于歷史高度，意味著未來的土地改革將迎來深入推進。
日前，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》》(下稱《意見》)，將所有權、承包權、經營權(以下簡稱“三權”)分置并行視為繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。
業內評價稱，這是近年來土地制度改革中非常重大的改革，也是對之前土改思路的進一步確認。下一步會為土地法律的修訂做準備，最終將其法律化。不過，一方面肯定“三權分置”是一項比過去都有進步的制度安排，另一方面還需要正視制度創新之外所面臨的難題。
兩次土地權利的分離
改革開放近四十年來，中國農村形成了“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的基本經營制度，且“家庭聯產承包責任制”或“家庭承包經營”還被正式載入憲法。
需要說明的是，這期間經歷了兩次土地權利的分離。
相對于人民公社“大鍋飯”，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的勞動分配方式顯然更加吸引農民。就有第一次的權利分離，將土地承包經營權從土地集體所有權上分離出來，實現“一權變兩權”。此前，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶接受《第一財經日報》記者專訪表示，大包干的本質意義實際上就是調整農民、集體、國家之間的收入分配關系。
“兩權分離”后，由于土地的承包經營主體和實際的經營者是高度統一的，弊端并沒有暴露出來。但是，隨著工業化、城鎮化的深入發展，農民大量轉移，承包主體和經營主體不斷分離，農業經營體制創新日趨迫切。為了更好地適應承包主體和經營主體不斷分離的客觀趨勢，就有必要“兩權變三權”，即第二次的權利分離，土地的承包權與經營權的分離。
這其實是為了解決提高農業生產效率和保障農民集體土地承包權之間的難題，而承包權與經營權的分離起到的這是這種兼顧作用，具體來說，第三方得到土地經營權后僅得到從事農業生產經營的權利，承包權仍然為原先集體經濟組織成員所享有。抵押、擔保、流轉的客體僅是經營權，而非承包權。
而三權分離的現象，早前就已經發生。1984年，中央“1號文件”首次明確“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，允許承包地流轉。這已經是經營權和承包權的分離。
2013年年末，中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”，已經具備“三權分置”的雛形。在完善農村基本經營制度的基礎之上，這可謂中央不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式所進行的制度創新。
葉興慶說，之前對土地流轉比較謹慎。將“三權分置”上升到國家政策層面上，實際上是對現實的追認，對未來趨勢的順應。
30多年來的政策脈絡
關于集體土地，第一輪土地承包時，中央提出承包期15年不變。1998年起，各地第一輪承包陸續到期，中央決定賦予農民長期而穩定的土地承包權，決定在原承包期15年的基礎上再延長30年。
2003年，《土地承包法》出臺，農民的土地承包經營權由原來農民和集體之間的合同關系上升為國家的賦權關系。2007年，《物權法》頒布，將土地承包經營權界定為用益物權。
在這個過程中，葉興慶認為，國家已經將相當一部分處分權給了農民，如出租、轉包、流轉等都是處分權的具體形式。十八屆三中全會進一步賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保的權能。只是，仍然未將繼承權、交易權賦予農民。
由此可以看出過去30多年來很明顯的政策脈絡，即在政策層面，農地的產權分割不斷從集體所有權向農戶的承包經營權傾斜，這代表著中央將保護農民的土地承包經營權作為重要的政策傾向。其中的原因，在于防止村干部、村集體以各種名義侵犯農民的土地承包經營權的權利。
盡管農民的土地承包權一直被中央政策強調，但是過分地強調也會造成諸多負面影響。比如，中央每年對“三農”投入大量的補貼，不過這些農業補貼是分配給享有土地承包權的農民的。也就意味著，承包土地但是不種地的人會拿到補貼，種地的人反而拿不到補貼。但是，最終我國農業的現代化需要依靠經營者，特別是租地的農場主。葉興慶稱，這是不符合補貼政策的本意的。補貼一定要兼顧到承包者和經營者的利益平衡。因為補貼就是要補貼先進生產力，補貼出農民的種糧積極性來。
多年來這一系列的改革，在華中科技大學中國鄉村治理研究中心副研究員桂華看來，出現了一個滑稽的現象，即“終于將土地確權到不種地的人手中”。他接受《第一財經日報》記者采訪時表示，土地制度改革的初衷本來是“誰種地誰擁有土地”，只有這樣才能地盡其利物盡其用，但是城鎮化帶來了人地分離，結果出現了擁有土地的人不再種地的荒誕現象，導致土地要么撂荒，要么流轉到新型農業經營主體手中。這跟改革初衷是相違背的。
他說，真正種地的人不掌握土地資源，真正種地的人不擁有土地權利。這是農業經營體制創新所面臨的困境。
“三權分置”面臨的難題
脫胎于承包經營權的承包權、經營權，其實面臨著法律上以及學術理論上的尷尬，2007年頒布的《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，但分離出來的經營權在法律層面是應該被視為物權，還是債權，尚未明確。
農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂接受本報記者采訪時稱，這是一個很大的問題，但是理論上尚未有統一認識。
桂華也提到，經營權的性質不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經營權和經營權，從本質上說都是為了解決使用權的問題。如果經營權還是物權的話，那么一物一權，一個物上不能設兩個物權。如果是債權的話，那么意義不大。當初改革的目的就是為了將資源配置給生產者，但是生產者現在擁有的只是一個債權，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權容易違約。
桂華認為，這是制度的缺陷。而且《意見》也沒有解決這一問題，可能會在未來的相關法律修訂中予以解決。
此外，《意見》提到，推行“三權分置”要尊重農民意愿，不搞強迫命令、不搞一刀切，把選擇權交給農民。但在實踐中，各地差別很大。桂華稱，土地的經營權通過土地產權交易市場從分散走向集中，流轉到新型農業經營主體手中，但是這樣做的成本是很高的。
他舉例稱，一個村莊，總是有想種地，有不想種地的，土地產權交易市場是無法將大家的意愿統一起來，流轉到大戶手中。于是，就會出現村支書給農戶做工作的情況，甚至會出現強迫土地流轉，不然讓大戶單獨去跟那么多農戶談判，是會受到反復刁難的，導致交易成本很高。土地產權交易市場條件下本應該是自由的，但實際上未必如此。
根據河南財經政法大學教授樊明組織團隊進行的調研發現，就全國范圍來說，一般而言，小范圍小規模的土地流轉由農戶通過自發談判實現，而大規模和較大范圍的土地流轉一般由地方政府的介入，至少是村委會從中協調。
關于高交易成本的問題，他說，根據團隊調查發現，現農戶戶均承包地為7畝、分4塊左右。要想實現土地的規模經營，一方面種田大戶要與眾多農戶談判租賃協議，另一方面由于租賃期最長為土地剩余承包期，所以要經常進行這種談判。較高的交易成本自然就限制了農戶的大規模經營。而大規模租賃一般由政府或村委會介入，但這又難以避免土地流轉一定的強制性，有可能損壞農民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時由某一方撕毀，困難就更大了。
還有需要警惕“新型地主”的出現。樊明稱，按照制度設計，將土地流轉出去的農戶，盡管可能已經落戶到城鎮，但是仍然享有承包權，而流轉土地的農戶每年將付地租或其它利益給這些“地主”。當出現這種租佃關系的時候，農民也就分成了利益上具有對立的兩個階層：種地農民和不種地的所謂“農民”。問題是，該如何評價這種租佃制度，又該保護誰的利益呢?
土地制度改革仍無窮期
《意見》對完善農地“三權分置”提出了基本原則，其中包括“充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。”對于農村土地集體所有制，《意見》視為改革的政策底線，不容許突破，“必須得到充分體現和保障，不能虛置。”
此次文件更強調了農民集體的作用。比如“農民集體……有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地;有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。……確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。”
葉興慶也曾表示，農村土地集體所有是必須堅持的底線之一。他對本報記者說，改變農村土地所有制的性質，所產生的新問題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問題還要多。
樊明接受本報記者采訪時稱，要評價中國的改革，就要既看過去，又要看世界。所謂看過去，就是與過去比，是否在改善;所謂看世界，就是從全球競爭的視角，能否參與全球競爭。落腳到“三權分置”，跟過去比較，應該肯定這是一項比過去有進步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎之上，通過土地流轉實現農業規模經營，可謂是世界農業發展史上前所未有的制度安排，問題在所難免。
放眼全球，他說，這是一個全球化不斷向前推進的時代，農產品市場全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國的農產品將更多地參與到全球競爭，而背后是農業制度的競爭，包括土地制度。西方農業發達國家的農業生產組織形式是建立在私有土地基礎上的家庭農場，要是按照中國的理論來解釋的話，是土地所有權、承包權和經營權的“三權合一”。這種制度安排的好處在于，所有權與經營權合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，如經營土地的短期行為;家庭農場就意味著經營者與實際農業生產的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。
針對此，樊明疑慮道，土地制度“三權分離”下的中國農業目前面臨的一些困難，在當前的土地制度框架下是不可避免的，因為有些是具有制度的內生性。這也就意味著中國的土地制度改革仍無窮期。
中國鄉村發現網轉自：第一財經
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