近日，《環(huán)球財經(jīng)》記者來到中財辦、中農(nóng)辦副主任韓俊的辦公室，向他請教了深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相關(guān)問題。在過去許多年，身為一名學(xué)者型官員，面對中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，他不僅做了大量實地調(diào)查和研究，同時一直筆耕不輟、著述甚多。當談起農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)話題，他更是語速飛快，思維敏捷。
為什么要積極推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？推進背后有什么深層原因？中國農(nóng)業(yè)深化改革未來之路又將走向何方？2017年開年之際，回顧剛剛過去的12月份，韓俊接《環(huán)球財經(jīng)》記者獨家專訪時的詳細解讀，無疑對未來有著重要的參照意義。
推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深層因素
【在國內(nèi)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同時，必須充分利用世界農(nóng)場品市場和農(nóng)業(yè)資源，統(tǒng)籌利用好國內(nèi)、國外兩個市場，兩種資源】
相比于目前外界更傾向于單純的農(nóng)產(chǎn)品供需分析，在韓俊的敘述場域中，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅針對中國農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性問題，同時也是一個宏觀全局問題。在這條主線上，不僅中國30多年來城鎮(zhèn)化進程中，“人”在城鄉(xiāng)之間不斷往來和變化，放眼至全球市場，國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和環(huán)境也在變化。
“從宏觀全局看，它有三個層面的變化。”韓俊說。
所謂第一層面，即農(nóng)民不斷進城、快速城鎮(zhèn)化與城市中等收入群體不斷壯大帶來的需求端變化。
比較1978年至今的數(shù)據(jù)，可以清晰地看到其中變化。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1978年時，中國城鎮(zhèn)人口規(guī)模只有1.72億人，城鎮(zhèn)化率僅有17.92%，至2015年，城鎮(zhèn)人口已攀升至56.1%，規(guī)模則達到了7.7億人。
“我們一年有一千四五百萬人到城市里定居，這幾乎相當于一個中型國家的規(guī)模，預(yù)計到2020年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率約60%。”韓俊說，與城鎮(zhèn)人口增加，快速城鎮(zhèn)化進程相伴，則是中等收入群體規(guī)模的迅速擴大。
以個人擁有5萬到50萬美元即屬中產(chǎn)階級的美國標準，目前中國中產(chǎn)階級規(guī)模已達1.09億人，超過了中產(chǎn)階級規(guī)模9200萬人的美國，已躍居全球第一；倘若按照國家統(tǒng)計局對中等收入階層的定義——家庭可支配收入9萬到45萬元，對應(yīng)的這一人數(shù)更達3.34億人，占總?cè)丝诒壤?span>24.3%。
與收入水平的提高與城鎮(zhèn)化同步發(fā)生的，是人們食品消費結(jié)構(gòu)的升級——從過去的“吃飽”向“吃得更好、更營養(yǎng)、更健康”轉(zhuǎn)變，對肉、蛋、奶等食品需求的增加，又間接刺激了飼料糧的增加，它為農(nóng)產(chǎn)品供給體系的升級提出了更高要求。
“我這一年跑了很多貧困地區(qū)，回想過去物質(zhì)匱乏時，確實有些地方豆腐都吃不上，更不用說是吃肉、吃蛋、喝牛奶，但收入提高后，這些需求一定會上來，但現(xiàn)在我們還滿足不了。”韓俊說，“新形勢下農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求與供給不足并存。”
結(jié)構(gòu)性矛盾的另一面，則是日益趨于緊張的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢還沒有得到有效遏制，在農(nóng)村則是如化肥、農(nóng)藥過量使用，畜禽糞污排放，農(nóng)膜等廢棄物殘留等這樣的面源污染，這也要求通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來解決。
第二層面則從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置著眼，中國勞動力供求結(jié)構(gòu)正在起變化，折射到現(xiàn)實，就是普遍能感受到的情況，隨著勞動年齡人口數(shù)量的下降，農(nóng)業(yè)勞動力變得越來越貴。僅僅從2012年到2015年，16周歲至60周歲的勞動年齡人口就一共減少了1500多萬人，盡管放松了生育政策，但到2040年，勞動人口降幅仍將超過10%。
“減少9000萬人，相當于德國的總?cè)丝凇！痹澜玢y行的數(shù)據(jù)，韓俊說道。
韓俊對比了中美兩國勞動力成本所占農(nóng)產(chǎn)品總成本的比例，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這兩年大量農(nóng)產(chǎn)品進口，不是國內(nèi)缺了，就是國內(nèi)貴了。“美國絕大部分農(nóng)產(chǎn)品勞動力占總成本的比例，沒有超過10%的，平均大約就在5%左右，棉花的比例最高，但也只有10.8%。我們大部分都在30%以上，有些蔬菜、甘蔗、棉花，比例甚至超過了50%。”
這意味著什么呢？“如果你不改善農(nóng)業(yè)要素配置，不提高農(nóng)業(yè)的機械化水平，不用機器不斷替代人力，你這個產(chǎn)業(yè)就守不住了。”韓俊說，再比如甘蔗，一畝地需要五個勞動力砍一天，過去每人20元/天的人力成本，現(xiàn)在則到了100元/天，一畝甘蔗的人力成本就是500元，“你根本沒辦法和南美競爭，因為它全部機械化了。”
至于第三個層面，要將目光轉(zhuǎn)向國內(nèi)的超市，飄洋過海的農(nóng)產(chǎn)品越來越多，種類也越來越豐富。從中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）的2002年至2015年，進口農(nóng)產(chǎn)品的總額也從當年的124.7億美元增至1168.8億美元，增長了近9倍。這說明，農(nóng)產(chǎn)品進口的增長，也積極增加了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。
“這就是說，隨著國內(nèi)居民收入水平的提高，僅僅局限于國內(nèi)市場和資源，仍然是滿足不了需求的。在國內(nèi)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同時，必須充分利用世界農(nóng)場品市場和農(nóng)業(yè)資源，統(tǒng)籌利用好國內(nèi)、國外兩個市場，兩種資源，這樣才有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。”韓俊說。
國內(nèi)外市場和資源具體又如何統(tǒng)籌利用好呢？以廣受關(guān)注的玉米為例，2012年至2016年2月，美國玉米價格跌了一半，同時發(fā)生的是，國產(chǎn)玉米價格因政府收購價不斷攀升，2008年至2015年，價格漲了一半，一跌一漲的后果就是——一邊中國大量進口玉米及替代品，另一邊國產(chǎn)玉米大量進入糧庫，庫存積壓嚴重。
但至2016年前三季度，因國內(nèi)玉米去庫存、玉米收購儲備制度改革的實施，國外進口的玉米及替代品已出現(xiàn)減少之勢，在韓俊看來，這是市場機制恢復(fù)起作用的自然結(jié)果，隨著改革的深化，預(yù)計2017年將繼續(xù)減少。它對應(yīng)的深化改革基本方向，就是盡量消除對市場價格的直接干預(yù)，構(gòu)建起更加注重綠色、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。
面對國際農(nóng)產(chǎn)品市場，“我們的基本政策是：確保口糧自給，適度進口國內(nèi)緊缺的農(nóng)產(chǎn)品，鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)‘走出去’，深化同主要農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴國家的戰(zhàn)略合作。”韓俊說，“鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)‘走出去’，不是鼓勵買地屯田，而是要加強產(chǎn)業(yè)鏈方面的深度參與，提高投資效率。”韓俊說。
將前述三個層面的問題放在一起，韓俊說：“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是關(guān)起門來搞自給自足，而是該進口的就進口，該擋在門外的就擋在門外，而最核心的，還是怎么樣來提高中國農(nóng)業(yè)的競爭力。”
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)把握好的重點
【推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的六個重點任務(wù)及需要把握好的四個方面】
在韓俊看來，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，矯正要素配置扭曲，提高全要素生產(chǎn)率，提高供給體系的質(zhì)量和效率，提高投資有效性，加快培育經(jīng)濟發(fā)展新動能，是解決中國經(jīng)濟中長期健康發(fā)展的根本之道。而農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是整體供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)業(yè)自身發(fā)展問題倒逼下的客觀要求。
那已被中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議確定、2017年即將積極推進的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，具體應(yīng)該如何來操作呢？
韓俊認為有六個方面的重點任務(wù)。一是要優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)；二是要在提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平上下功夫；三是推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；四是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和營銷成本；五是去庫存，比如前述玉米庫存，為當前的去庫存重點；六是大力彌補農(nóng)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。
與此相對應(yīng)，韓俊認為，有如下四個方面始終需要把握好：
其一，在糧食生產(chǎn)方面，“保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線，必須把保障糧食安全始終作為頭等大事、把產(chǎn)能建設(shè)作為根本，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。要防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)大起大落，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給發(fā)生大的起伏，確保口糧絕對安全，谷物基本自給。”
其二，要推動農(nóng)業(yè)發(fā)展綠色化，即加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，推動農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜減量化使用。擴大退耕還林還草，開展退還濕、退養(yǎng)還灘，“把超過資源環(huán)境承載能力的生產(chǎn)退出來，把過量使用的化學(xué)投入品減下來，把農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用起來，讓透支的資源環(huán)境得到休養(yǎng)生息。”
其三，樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念。“面向整個國土資源，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求，基本形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，并推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。”
此外，應(yīng)在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體上尋求突破。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位同時，應(yīng)加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務(wù)，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍，讓更少的農(nóng)民種更多的地。”
從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到“三農(nóng)”政策未來走向
【“深化農(nóng)民與土地關(guān)系的認識”是理解農(nóng)村深化各項改革的主線】
如果說農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更相關(guān)于中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，那跳出這個范疇，韓俊又如何看整個“三農(nóng)”政策走向？
在過去韓俊的很多場合和論述中，他一直提到，新階段從根本上破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，必須由農(nóng)村內(nèi)部利益關(guān)系的調(diào)整，轉(zhuǎn)向工農(nóng)、城鄉(xiāng)、以及國民經(jīng)濟部門之間的利益格局調(diào)整。過去30多年里，工農(nóng)、城鄉(xiāng)利益關(guān)系發(fā)生了很大的變化。
“多予、少取、放活。”對于過去的變化，韓俊用這六個字來概括。
“30多年前，對農(nóng)村是取遠大于予，從義務(wù)教育到農(nóng)村水、電、路等，都要農(nóng)村集資解決，農(nóng)民還要繳納‘三提五統(tǒng)’，但接下來，通過農(nóng)村稅費改革，以及隨之帶動的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、縣鄉(xiāng)財政體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)等領(lǐng)域改革的深化，農(nóng)村綜合性制度創(chuàng)新和城鄉(xiāng)分配關(guān)系發(fā)生了重大調(diào)整，這些都不‘取’了，開始向‘工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村’的‘多予’轉(zhuǎn)變，而目前，公共財政已實現(xiàn)了對農(nóng)村全方位的覆蓋。”韓俊說。
“放活”，則指改革開放后，隨市場機制的引入，城鄉(xiāng)要素交流的范圍和規(guī)模明顯擴大，并發(fā)生了更為充分的流動。這其中，不僅是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品隨市場化交換程度提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟日趨緊密，更是人口在城鄉(xiāng)之間可以自由流動。
“那時候離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城，但現(xiàn)在農(nóng)民可以全方位流動，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，未來還會有更多農(nóng)民進城。”韓俊說，“從過去幾十年的城鄉(xiāng)變遷來看，城鄉(xiāng)一體化與構(gòu)建新型的工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，已經(jīng)取得了突破性進展，但還有幾座堡壘沒突破，這是需要改革的地方。”
這便是新型城鎮(zhèn)化過程中如何解決好農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和市民化的問題，也只有不斷推進城鎮(zhèn)化，并讓進城農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢拍茉谵r(nóng)村擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模，并為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件。
韓俊用“史無前例”來形容目前所處的城鎮(zhèn)化過程，“我國這樣一個13億人口的大國，推進城鎮(zhèn)化沒有先例可循，不能照搬國外模式，必須從社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律、因勢利導(dǎo)、把握好方向，積極推進以‘人’為核心的新型城鎮(zhèn)化。”
2015年，中國城鎮(zhèn)化率已達56.1%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達39.9%，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年—2020年）》，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右，這意味著，“十三五”時期要實現(xiàn)1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶。
對于此，韓俊表示，我國城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題突出，現(xiàn)有城鎮(zhèn)常住人口中有2.34億農(nóng)民工及其家屬，每近四個城鎮(zhèn)常住人口中，就有一個是流動人口，“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會保障沒有普遍、均等地惠及農(nóng)民工階層，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)‘就業(yè)不穩(wěn)、家庭不全、居住不定、服務(wù)不均’。”
解決這一問題，即在于農(nóng)民工市民化，在韓俊看來，這一過程，即實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的過程。即以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動“農(nóng)民工個人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。”
這其中，不僅要建立各級政府公共服務(wù)成本的合理分擔機制，對比如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)等已具備條件的公共服務(wù)項目率先實現(xiàn)同等對待，與城市戶籍緊密掛鉤的低保和保障性住房等，逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工，同時，也應(yīng)切實維護好農(nóng)民工的合法權(quán)益。
“農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利來交換，不能把放棄承包地和宅基地作為農(nóng)進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農(nóng)民退地，現(xiàn)階段農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄在農(nóng)村承包的土地，必須完全尊重農(nóng)民意愿。”韓俊說。
一部分農(nóng)民進城了，還有一部分還在農(nóng)村的土地上。即便城鎮(zhèn)化順利推進，至2020年和2030年，農(nóng)村人口預(yù)計仍會多達5.8億人和4.8億人，“推進城鎮(zhèn)化并不意味著可以忽視農(nóng)村的發(fā)展，不能一邊是繁榮的城市，一邊是凋敝的農(nóng)村。”韓俊說。
除了堅持精準扶貧、精準脫貧的基本方略，確保2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，韓俊認為還要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，并深入開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，同時還要加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，以及對農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的大力扶持。
“深化農(nóng)民與土地關(guān)系的認識”，韓俊認為這是理解農(nóng)村深化各項改革的主線。它不僅事關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，同時也關(guān)系著社會和諧穩(wěn)定大局。
以農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”，放活經(jīng)營權(quán)為例，韓俊說，這三權(quán)是同等重要的，當前要強調(diào)放活經(jīng)營權(quán)，主要是強調(diào)要流轉(zhuǎn)，形成一個適度規(guī)模。“如果要形成適度規(guī)模，就要推進‘三權(quán)分置’，既要維護集體所有權(quán)和農(nóng)民的承包權(quán)，也要考慮到要讓經(jīng)營者有一個穩(wěn)定的可持續(xù)經(jīng)營預(yù)期。”
對于目前出現(xiàn)的非農(nóng)資本下鄉(xiāng)圈地和大規(guī)模流轉(zhuǎn)，韓俊說，資本是追逐利潤的，它去大規(guī)模流轉(zhuǎn)和圈占承包地，它對種糧食不會有興趣，而且中國種糧成本已經(jīng)很高了，大公司流轉(zhuǎn)土地種糧成本更高，它一定不會集中精力去搞糧食生產(chǎn)，這就是非糧化，它的另一面就是非農(nóng)化。
“規(guī)模化經(jīng)營一定要防止非糧化、非農(nóng)化，我們耕地保護有紅線，谷物要基本自給，農(nóng)業(yè)還是要堅持以家庭經(jīng)營為主，擴大經(jīng)營規(guī)模，必須和當?shù)厣a(chǎn)力水平相適應(yīng)。單純強調(diào)規(guī)模化，忽略適度性，追求發(fā)展大規(guī)模農(nóng)場，土地租金這么高，規(guī)模效應(yīng)是很難發(fā)揮出來的。現(xiàn)在看糧價下跌真正能承受的也是家庭經(jīng)營，規(guī)模化有個調(diào)整的過程，但越大越痛苦，不是說規(guī)模化不是方向，而是要適度。”韓俊說。
除了目前仍需探索的建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，對于外界所普遍關(guān)注的農(nóng)村宅基地，“現(xiàn)在資本和資產(chǎn)荒，不能把它引導(dǎo)到農(nóng)村，大規(guī)模圈占承包地和宅基地。宅基地制度是農(nóng)村保證農(nóng)民居住權(quán)的基本制度，我們法律定的是一戶一宅，現(xiàn)在收入差距已經(jīng)很大了，不能再造成對土地占有上的巨大差距，這既不符合我們的基本制度，也不符合中國國情。這方面的政策不會有一個急劇的變化。”韓俊說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：：《環(huán)球財經(jīng)》2017年1~2月合刊《戰(zhàn)略2017》特輯（記者 郭濤濤）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
