近日，《環球財經》記者來到中財辦、中農辦副主任韓俊的辦公室，向他請教了深化農業供給側結構性改革的相關問題。在過去許多年，身為一名學者型官員，面對中國農業改革與發展的基礎性問題，他不僅做了大量實地調查和研究，同時一直筆耕不輟、著述甚多。當談起農業供給側結構性改革相關話題，他更是語速飛快，思維敏捷。
為什么要積極推進農業供給側結構性改革？推進背后有什么深層原因？中國農業深化改革未來之路又將走向何方？2017年開年之際，回顧剛剛過去的12月份，韓俊接《環球財經》記者獨家專訪時的詳細解讀，無疑對未來有著重要的參照意義。
推進農業供給側結構性改革的深層因素
【在國內推進農業供給側結構性改革同時，必須充分利用世界農場品市場和農業資源，統籌利用好國內、國外兩個市場，兩種資源】
相比于目前外界更傾向于單純的農產品供需分析，在韓俊的敘述場域中，農業供給側結構性改革，不僅針對中國農業的結構性問題，同時也是一個宏觀全局問題。在這條主線上，不僅中國30多年來城鎮化進程中，“人”在城鄉之間不斷往來和變化，放眼至全球市場，國際農產品貿易和環境也在變化。
“從宏觀全局看，它有三個層面的變化。”韓俊說。
所謂第一層面，即農民不斷進城、快速城鎮化與城市中等收入群體不斷壯大帶來的需求端變化。
比較1978年至今的數據，可以清晰地看到其中變化。據國家統計局數據，1978年時，中國城鎮人口規模只有1.72億人，城鎮化率僅有17.92%，至2015年，城鎮人口已攀升至56.1%，規模則達到了7.7億人。
“我們一年有一千四五百萬人到城市里定居，這幾乎相當于一個中型國家的規模，預計到2020年，中國常住人口城鎮化率約60%。”韓俊說，與城鎮人口增加，快速城鎮化進程相伴，則是中等收入群體規模的迅速擴大。
以個人擁有5萬到50萬美元即屬中產階級的美國標準，目前中國中產階級規模已達1.09億人，超過了中產階級規模9200萬人的美國，已躍居全球第一；倘若按照國家統計局對中等收入階層的定義——家庭可支配收入9萬到45萬元，對應的這一人數更達3.34億人，占總人口比例24.3%。
與收入水平的提高與城鎮化同步發生的，是人們食品消費結構的升級——從過去的“吃飽”向“吃得更好、更營養、更健康”轉變，對肉、蛋、奶等食品需求的增加，又間接刺激了飼料糧的增加，它為農產品供給體系的升級提出了更高要求。
“我這一年跑了很多貧困地區，回想過去物質匱乏時，確實有些地方豆腐都吃不上，更不用說是吃肉、吃蛋、喝牛奶，但收入提高后，這些需求一定會上來，但現在我們還滿足不了。”韓俊說，“新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求與供給不足并存。”
結構性矛盾的另一面，則是日益趨于緊張的農業資源環境。農業生態環境惡化趨勢還沒有得到有效遏制，在農村則是如化肥、農藥過量使用，畜禽糞污排放，農膜等廢棄物殘留等這樣的面源污染，這也要求通過供給側結構性改革來解決。
第二層面則從農業生產要素配置著眼，中國勞動力供求結構正在起變化，折射到現實，就是普遍能感受到的情況，隨著勞動年齡人口數量的下降，農業勞動力變得越來越貴。僅僅從2012年到2015年，16周歲至60周歲的勞動年齡人口就一共減少了1500多萬人，盡管放松了生育政策，但到2040年，勞動人口降幅仍將超過10%。
“減少9000萬人，相當于德國的總人口。”援引世界銀行的數據，韓俊說道。
韓俊對比了中美兩國勞動力成本所占農產品總成本的比例，結果發現，這兩年大量農產品進口，不是國內缺了，就是國內貴了。“美國絕大部分農產品勞動力占總成本的比例，沒有超過10%的，平均大約就在5%左右，棉花的比例最高，但也只有10.8%。我們大部分都在30%以上，有些蔬菜、甘蔗、棉花，比例甚至超過了50%。”
這意味著什么呢？“如果你不改善農業要素配置，不提高農業的機械化水平，不用機器不斷替代人力，你這個產業就守不住了。”韓俊說，再比如甘蔗，一畝地需要五個勞動力砍一天，過去每人20元/天的人力成本，現在則到了100元/天，一畝甘蔗的人力成本就是500元，“你根本沒辦法和南美競爭，因為它全部機械化了。”
至于第三個層面，要將目光轉向國內的超市，飄洋過海的農產品越來越多，種類也越來越豐富。從中國加入世界貿易組織（WTO）的2002年至2015年，進口農產品的總額也從當年的124.7億美元增至1168.8億美元，增長了近9倍。這說明，農產品進口的增長，也積極增加了國內農產品的有效供給。
“這就是說，隨著國內居民收入水平的提高，僅僅局限于國內市場和資源，仍然是滿足不了需求的。在國內推進農業供給側結構性改革同時，必須充分利用世界農場品市場和農業資源，統籌利用好國內、國外兩個市場，兩種資源，這樣才有利于實現農業的可持續發展。”韓俊說。
國內外市場和資源具體又如何統籌利用好呢？以廣受關注的玉米為例，2012年至2016年2月，美國玉米價格跌了一半，同時發生的是，國產玉米價格因政府收購價不斷攀升，2008年至2015年，價格漲了一半，一跌一漲的后果就是——一邊中國大量進口玉米及替代品，另一邊國產玉米大量進入糧庫，庫存積壓嚴重。
但至2016年前三季度，因國內玉米去庫存、玉米收購儲備制度改革的實施，國外進口的玉米及替代品已出現減少之勢，在韓俊看來，這是市場機制恢復起作用的自然結果，隨著改革的深化，預計2017年將繼續減少。它對應的深化改革基本方向，就是盡量消除對市場價格的直接干預，構建起更加注重綠色、生態、可持續發展導向的農業支持政策體系。
面對國際農產品市場，“我們的基本政策是：確保口糧自給，適度進口國內緊缺的農產品，鼓勵農業企業‘走出去’，深化同主要農業貿易伙伴國家的戰略合作。”韓俊說，“鼓勵農業企業‘走出去’，不是鼓勵買地屯田，而是要加強產業鏈方面的深度參與，提高投資效率。”韓俊說。
將前述三個層面的問題放在一起，韓俊說：“農業供給側結構性改革不是關起門來搞自給自足，而是該進口的就進口，該擋在門外的就擋在門外，而最核心的，還是怎么樣來提高中國農業的競爭力。”
供給側結構性改革應把握好的重點
【推進農業供給側結構性改革的六個重點任務及需要把握好的四個方面】
在韓俊看來，著力加強供給側結構性改革，矯正要素配置扭曲，提高全要素生產率，提高供給體系的質量和效率，提高投資有效性，加快培育經濟發展新動能，是解決中國經濟中長期健康發展的根本之道。而農業供給側結構性改革，是整體供給側結構性改革的重要內容，也是農業自身發展問題倒逼下的客觀要求。
那已被中央經濟工作會議和中央農村工作會議確定、2017年即將積極推進的農業供給側結構性改革，具體應該如何來操作呢？
韓俊認為有六個方面的重點任務。一是要優化農業產品產業結構、經營結構和區域結構；二是要在提升農產品質量安全水平上下功夫；三是推進一二三產業融合發展；四是降低農業生產成本和營銷成本；五是去庫存，比如前述玉米庫存，為當前的去庫存重點；六是大力彌補農業發展的薄弱環節。
與此相對應，韓俊認為，有如下四個方面始終需要把握好：
其一，在糧食生產方面，“保障國家糧食安全是農業結構性改革的基本底線，必須把保障糧食安全始終作為頭等大事、把產能建設作為根本，實現藏糧于地、藏糧于技。要防止農業生產出現大起大落，糧食等主要農產品供給發生大的起伏，確保口糧絕對安全，谷物基本自給。”
其二，要推動農業發展綠色化，即加大農業面源污染防治力度，推動農藥、化肥、農膜減量化使用。擴大退耕還林還草，開展退還濕、退養還灘，“把超過資源環境承載能力的生產退出來，把過量使用的化學投入品減下來，把農業廢棄物資源化利用起來，讓透支的資源環境得到休養生息。”
其三，樹立大農業、大食物觀念。“面向整個國土資源，全方位、多途徑開發食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，提高農業綜合效益，并推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展。”
此外，應在創新農業經營主體上尋求突破。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位同時，應加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型農業經營主體，“發展多種形式的適度規模經營，大力發展覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務，大力培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍，讓更少的農民種更多的地。”
從供給側結構性改革到“三農”政策未來走向
【“深化農民與土地關系的認識”是理解農村深化各項改革的主線】
如果說農業供給側結構性改革更相關于中國農業轉型升級，那跳出這個范疇，韓俊又如何看整個“三農”政策走向？
在過去韓俊的很多場合和論述中，他一直提到，新階段從根本上破解“三農”發展難題，必須由農村內部利益關系的調整，轉向工農、城鄉、以及國民經濟部門之間的利益格局調整。過去30多年里，工農、城鄉利益關系發生了很大的變化。
“多予、少取、放活。”對于過去的變化，韓俊用這六個字來概括。
“30多年前，對農村是取遠大于予，從義務教育到農村水、電、路等，都要農村集資解決，農民還要繳納‘三提五統’，但接下來，通過農村稅費改革，以及隨之帶動的農村義務教育管理體制、縣鄉財政體制和鄉鎮機構等領域改革的深化，農村綜合性制度創新和城鄉分配關系發生了重大調整，這些都不‘取’了，開始向‘工業反哺農業、城市支持農村’的‘多予’轉變，而目前，公共財政已實現了對農村全方位的覆蓋。”韓俊說。
“放活”，則指改革開放后，隨市場機制的引入，城鄉要素交流的范圍和規模明顯擴大，并發生了更為充分的流動。這其中，不僅是工農業產品隨市場化交換程度提高，城鄉經濟日趨緊密，更是人口在城鄉之間可以自由流動。
“那時候離土不離鄉、進廠不進城，但現在農民可以全方位流動，隨著新型城鎮化的推進，未來還會有更多農民進城。”韓俊說，“從過去幾十年的城鄉變遷來看，城鄉一體化與構建新型的工農、城鄉關系，已經取得了突破性進展，但還有幾座堡壘沒突破，這是需要改革的地方。”
這便是新型城鎮化過程中如何解決好農民轉移就業和市民化的問題，也只有不斷推進城鎮化，并讓進城農民變為市民，才能在農村擴大農業經營規模、提高農業勞動生產率和農產品市場規模，并為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件。
韓俊用“史無前例”來形容目前所處的城鎮化過程，“我國這樣一個13億人口的大國，推進城鎮化沒有先例可循，不能照搬國外模式，必須從社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律、因勢利導、把握好方向，積極推進以‘人’為核心的新型城鎮化。”
2015年，中國城鎮化率已達56.1%，戶籍人口城鎮化率達39.9%，根據《國家新型城鎮化規劃（2014年—2020年）》，2020年戶籍人口城鎮化率將達到45%左右，這意味著，“十三五”時期要實現1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶。
對于此，韓俊表示，我國城鎮內部二元結構問題突出，現有城鎮常住人口中有2.34億農民工及其家屬，每近四個城鎮常住人口中，就有一個是流動人口，“城鎮基本公共服務和社會保障沒有普遍、均等地惠及農民工階層，農民工在城鎮‘就業不穩、家庭不全、居住不定、服務不均’。”
解決這一問題，即在于農民工市民化，在韓俊看來，這一過程，即實現公共服務均等化的過程。即以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動“農民工個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會。”
這其中，不僅要建立各級政府公共服務成本的合理分擔機制，對比如義務教育、就業培訓等已具備條件的公共服務項目率先實現同等對待，與城市戶籍緊密掛鉤的低保和保障性住房等，逐步覆蓋符合條件的農民工，同時，也應切實維護好農民工的合法權益。
“農民工的市民權利不能以土地權利來交換，不能把放棄承包地和宅基地作為農進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地，現階段農民工落戶城鎮，是否放棄在農村承包的土地，必須完全尊重農民意愿。”韓俊說。
一部分農民進城了，還有一部分還在農村的土地上。即便城鎮化順利推進，至2020年和2030年，農村人口預計仍會多達5.8億人和4.8億人，“推進城鎮化并不意味著可以忽視農村的發展，不能一邊是繁榮的城市，一邊是凋敝的農村。”韓俊說。
除了堅持精準扶貧、精準脫貧的基本方略，確保2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，韓俊認為還要加大對農村基礎設施的支持力度，并深入開展農村人居環境整治工作，同時還要加快農村社會事業發展，以及對農村就業創業的大力扶持。
“深化農民與土地關系的認識”，韓俊認為這是理解農村深化各項改革的主線。它不僅事關農民權益保護，構建新型工農城鄉關系，同時也關系著社會和諧穩定大局。
以農村承包地“三權分置”，放活經營權為例，韓俊說，這三權是同等重要的，當前要強調放活經營權，主要是強調要流轉，形成一個適度規模。“如果要形成適度規模，就要推進‘三權分置’，既要維護集體所有權和農民的承包權，也要考慮到要讓經營者有一個穩定的可持續經營預期。”
對于目前出現的非農資本下鄉圈地和大規模流轉，韓俊說，資本是追逐利潤的，它去大規模流轉和圈占承包地，它對種糧食不會有興趣，而且中國種糧成本已經很高了，大公司流轉土地種糧成本更高，它一定不會集中精力去搞糧食生產，這就是非糧化，它的另一面就是非農化。
“規模化經營一定要防止非糧化、非農化，我們耕地保護有紅線，谷物要基本自給，農業還是要堅持以家庭經營為主，擴大經營規模，必須和當地生產力水平相適應。單純強調規模化，忽略適度性，追求發展大規模農場，土地租金這么高，規模效應是很難發揮出來的。現在看糧價下跌真正能承受的也是家庭經營，規模化有個調整的過程，但越大越痛苦，不是說規模化不是方向，而是要適度。”韓俊說。
除了目前仍需探索的建立統一的城鄉建設用地市場，對于外界所普遍關注的農村宅基地，“現在資本和資產荒，不能把它引導到農村，大規模圈占承包地和宅基地。宅基地制度是農村保證農民居住權的基本制度，我們法律定的是一戶一宅，現在收入差距已經很大了，不能再造成對土地占有上的巨大差距，這既不符合我們的基本制度，也不符合中國國情。這方面的政策不會有一個急劇的變化。”韓俊說。
中國鄉村發現網轉自：：《環球財經》2017年1~2月合刊《戰略2017》特輯（記者 郭濤濤）
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