“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，深化農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中的這一表述，引起了廣泛的社會關(guān)注。《法制日報》記者注意到，連日來，圍繞如何深化農(nóng)村土地制度改革，確保農(nóng)民相關(guān)權(quán)益落實(shí)變現(xiàn)，一些代表紛紛建言獻(xiàn)策。
制度障礙致農(nóng)民權(quán)利變現(xiàn)受阻
2016年11月至12月期間，中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，多次強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并提出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。對此，社會各界尤其是理論界給予了高度肯定，認(rèn)為這是我國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。
“農(nóng)村集體土地、農(nóng)戶宅基地等物權(quán)是農(nóng)民依法享有的財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)民最為重要的財(cái)產(chǎn)，但受土地管理法禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地（特別是宅基地）入市的強(qiáng)制性規(guī)定，農(nóng)民難以基于土地的用益物權(quán)而增加財(cái)產(chǎn)性收入。同時，該法規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，必須申請使用國有土地，致使國有建設(shè)用地供不應(yīng)求，部分地方政府不斷擴(kuò)大土地征收范圍，甚至違規(guī)征收，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地、城鎮(zhèn)國有建設(shè)土地兩者的價值嚴(yán)重失衡，容易激化農(nóng)村與城市、農(nóng)民與政府之間的矛盾。”湖南秦希燕聯(lián)合律師事務(wù)所主任秦希燕代表在接受《法制日報》記者采訪時認(rèn)為，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷深入，涉及到農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)活動、交易行為會越來越多，如果不能從立法層面改變農(nóng)村集體土地禁止入市的現(xiàn)狀，將會影響農(nóng)民的合法權(quán)益，影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利推進(jìn)。
秦希燕進(jìn)一步分析認(rèn)為，土地使用權(quán)等用益物權(quán)體現(xiàn)價值的主要因素在于入市流通、交易。如果財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能上市流通，則根本就難以產(chǎn)生價值。因現(xiàn)行土地管理法和建設(shè)用地市場的影響，農(nóng)村集體土地難以入市流轉(zhuǎn)，而城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的供不應(yīng)求造就了國有建設(shè)用地價格的不斷飆升。農(nóng)村集體土地、國有建設(shè)用地同屬于用益物權(quán)，但同權(quán)不同價，損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的合法權(quán)益。
秦希燕表示，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，就必須賦予其更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加快農(nóng)民進(jìn)城落戶的市民化進(jìn)程。然而，農(nóng)民一方面難以通過流轉(zhuǎn)集體土地（尤其是宅基地）而獲得財(cái)產(chǎn)收益，另一方面又因城鎮(zhèn)國有土地價格飆升、房價居高不下而難以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，這就會嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，阻礙農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果。
“有恒產(chǎn)者才有恒心，產(chǎn)權(quán)必須給予長久的保護(hù)。”秦希燕說，目前土地管理法雖然規(guī)定為了公共利益可征收集體所有的土地、個人房屋等，但并未對公共利益進(jìn)行明確的界定，致使公共利益被擴(kuò)大解釋，甚至部分房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)項(xiàng)目也利用公共利益的名義進(jìn)行征收，不利于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民產(chǎn)權(quán)的長久保護(hù)。
同時，當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)制度和農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，尤其是農(nóng)村土地承包法有關(guān)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，沒有區(qū)分承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而且承包權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，本身就具有局限性，也與現(xiàn)實(shí)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置不相符合，無論是承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，還是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，都還存在一些法律層面的障礙，容易引發(fā)糾紛。
加緊修法確保農(nóng)民權(quán)利變現(xiàn)
十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”后，黨中央、國務(wù)院先后出臺了一系列相關(guān)政策，為修訂土地管理法提供了政策支撐。而落實(shí)黨中央、國務(wù)院的政策，全面深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要對土地管理法進(jìn)行修改。
“首先，需要完善土地征收征用制度，合理界定公共利益范圍。”秦希燕提出，為了防止公共利益被濫用，應(yīng)當(dāng)以立法形式合理界定公共利益的范圍，國務(wù)院可采用制定目錄的方式，確定公共利益的范圍；也可以采用排除法，明確不得以公共利益為名進(jìn)行征收的范圍。
“其次，要允許農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)入城市市區(qū)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。”秦希燕建議，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，但新增的城市市區(qū)的土地也可以屬于農(nóng)民集體所有。
“其三，要建立健全統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善流轉(zhuǎn)制度。”秦希燕指出，目前我國國土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓市場、交易程序已基本完善，但針對農(nóng)村集體土地，受禁止入市的影響，相關(guān)交易市場、交易規(guī)則尚未形成。因此，在允許農(nóng)村集體土地入市的情形下，應(yīng)當(dāng)建立健全統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善流轉(zhuǎn)制度。
“其四，要改變建設(shè)用地必須使用國有土地的現(xiàn)狀，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)入市。”秦希燕認(rèn)為，要想徹底解決農(nóng)村集體土地、國有土地同權(quán)不同價的現(xiàn)狀，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體土地入市，但應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。
針對目前我國農(nóng)民對其宅基地以及房屋主要功能為居住使用，收益、處分等權(quán)能作用尚未充分發(fā)揮，農(nóng)民難以基于宅基地而獲得財(cái)產(chǎn)性收益。秦希燕提出，要充分保障宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，擴(kuò)大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)直接相關(guān)，宅基地歸集體所有，但房屋歸農(nóng)民所有。
“此外，要允許農(nóng)民集體所有土地可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但應(yīng)當(dāng)符合土地總體規(guī)劃。”秦希燕說。
對于如何防止土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)用地用途被不正當(dāng)?shù)母淖儯叵Ｑ嘟ㄗh，土地承包法應(yīng)明確規(guī)定土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)雙方都負(fù)有防止土地農(nóng)業(yè)用途改變的義務(wù)，明確發(fā)包人、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介及監(jiān)督管理主體對防范土地用途改變同樣具有監(jiān)管職責(zé)或義務(wù)；明確規(guī)定土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包人、土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中介及監(jiān)督管理主體，未盡相應(yīng)義務(wù)都應(yīng)承擔(dān)明確可行的法律責(zé)任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法制網(wǎng)
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