日前，人力資源和社會保障部副部長邱小平透露，2017年農(nóng)民工工作將以有序推進農(nóng)民工市民化為目標。據(jù)了解，截至2016年底，我國農(nóng)民工總量已達2.82億。2.82億農(nóng)民已離開家鄉(xiāng)、走進城市，獲得城市戶籍、享受市民同等公共服務(wù)和社會福利者卻僅為少數(shù)，我國也因此而延展出了常住人口和戶籍人口兩種城市化率統(tǒng)計指標。就此現(xiàn)象，中國網(wǎng)特別采訪了中國城市經(jīng)濟學會副會長、中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所前所長牛鳳瑞。
農(nóng)民工市民化是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)
中國網(wǎng)：據(jù)2016年末的城市化率統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國城市常住人口已占總?cè)丝诘?7.36%，戶籍人口卻僅為總?cè)丝诘?1.2%。您如何理解二者之間的數(shù)值差？該數(shù)值差隱含著我國社會的哪些需要改進之處？
牛鳳瑞：其實，過去我國的城市化率都是按照戶籍人口來統(tǒng)計的；只是最近十多年來，因為大量的非戶籍人口——2億多農(nóng)民工進入城市，他們中的很多人因為沒有戶口而不能享受城市平等的公共服務(wù)，由此形成了一種半城市化現(xiàn)象，為了提升城市化質(zhì)量，我們才再次提出戶籍人口的城市化率統(tǒng)計指標，將其與常住人口的城市化率統(tǒng)計指標區(qū)分開來，這其實是一種回歸。農(nóng)村人口進入城市，在城市工作、生活、納稅，成為城市建設(shè)的一員，為城市發(fā)展作出了巨大貢獻。如今，農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但是我們長期不給他們正式、公平的市民身份，這不符合社會主義的本質(zhì)要求，也違反了社會公平的原則，所以我們現(xiàn)在強調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。
中國網(wǎng)：所以推進農(nóng)民工市民化既是一個戶籍問題，也是一個社會平等問題？
牛鳳瑞：戶籍只是政府管理的一種方式，更重要的還是農(nóng)民工享受到平等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等有含金量的公共服務(wù)，這才是根本。戶籍管理背后是很大的含金量，我們更注重含金量，而不是戶籍本身。
中國網(wǎng)：您覺得在推進農(nóng)民工市民化的過程中，怎樣才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到與市民同等的公共服務(wù)和社會福利？
牛鳳瑞：這需要從中央到地方的政策設(shè)置。現(xiàn)在，中央已經(jīng)出臺了轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量掛鉤、建設(shè)用地與轉(zhuǎn)移數(shù)量掛鉤等政策，但我覺得，僅僅做到這一步還不夠，這些舉措還要進一步細化，其中的關(guān)鍵在于地方政府的意愿、能力——特別是公共財政的支撐能力，以及具體操作。地方政府過去長期享受外來務(wù)工人員帶來的好處，又不負責他們的公共服務(wù)，因為這樣可以減輕地方的公共財政負擔；現(xiàn)在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，地方公共財政要提供的服務(wù)數(shù)量增加了，壓力必然變大。如果這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是當?shù)卣爡^(qū)的，問題相對容易解決，政府可以通過地方財政轉(zhuǎn)移支付來自我消化；如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是跨區(qū)域的，地方政府的積極性就會減弱很多，中央就要在頂層設(shè)計上解決區(qū)域之間的利益再平衡問題。
中國網(wǎng)：推進農(nóng)民工市民化的舉措下是否隱藏著一個不容忽視的事實，就是我國目前土地的城市化速度要快于人口的城市化速度？
牛鳳瑞：“土地的城市化速度快于人口的城市化速度”，意思是城市建設(shè)用地的增長速度高于人口的城市化速度，這是最近十幾年的情況，也是城市化加速時期一個階段性的必然現(xiàn)象，因為土地的城市化過程是政府以小區(qū)、新城區(qū)、新園區(qū)為單元進行規(guī)劃、征地、建設(shè)的過程，只要這些工作完成，土地的城市化就完成了；而人口的城市化是以自然人為單位來統(tǒng)計的，相比土地的城市化，人口進入、填滿一個區(qū)域的過程肯定要滯后。但是到城市化后期，土地的城市化已結(jié)束或趨近于零時，人口的城市化仍將繼續(xù)，這就是現(xiàn)在很多城市中心區(qū)人口密度一直在增加的原因。
中國網(wǎng)：您認為，推進農(nóng)民工市民化對于中國社會發(fā)展的最大意義是什么？
牛鳳瑞：如果不解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題，我們將給未來中國的城市治理、社會和諧留下極大的隱患。我國改革開放已近40年，現(xiàn)在第二代農(nóng)民工都已走進城市、每年約有幾百萬農(nóng)村學生在城市畢業(yè)——每年是幾百萬人、十年就是幾千萬人，這是不容忽視的。相比他們的父輩，這些人更有文化、更有思想、信息更充分，融入城市的心情更迫切、更強烈，如果他們無法享受到平等的市民待遇，那么其對社會的離心傾向、對政府的不滿傾向、矛盾激化程度都是他們的父輩不可比擬的。與此同時，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)民工進入城市后雖然沒能及時地享受到平等的福利待遇，但農(nóng)民工進城本身已是社會的進步，在這一過程中產(chǎn)生的問題也都是發(fā)展中的問題，我們要通過發(fā)展來解決，而不能否定農(nóng)民工進城。因此，我認為，農(nóng)民工市民化是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，從宏觀的國家治理層面看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)該是一個戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的舉措，我們應(yīng)該加大力度去推進。
哪些農(nóng)民可以就地、就近市民化？
中國網(wǎng)：有觀點認為，如果把廣大的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展起來，使農(nóng)民在本地就可以享受與城市市民同等的公共服務(wù)，農(nóng)民在自己的家鄉(xiāng)就地、就近市民化是有可能的。對此您怎么看？
牛鳳瑞：就近城市化是城市化的一種方式，但不是主流，少數(shù)人（如近郊農(nóng)民）可以實現(xiàn)就近城市化，多數(shù)人（如遠郊農(nóng)民）還是要異地城市化，離開原來的居所、進城就意味著異地。以縣域為例，一個縣域面積為幾百到幾千平方公里，縣城原住民可以實現(xiàn)就地城市化，而其他人本質(zhì)上還是異地城市化，只是城市化的距離比較近而已。所以，就地、就近城市化只對一小部分農(nóng)村人口有實際意義，比如近郊農(nóng)民，比如通過外來人口集聚發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)原住民。鄉(xiāng)村地帶如果沒有外來人口的集聚，它本身城市化的幾率很小，我們對此要給予正確的界定，不能夸大就地、就近城市化的作用，更不能把它作為一種政策。
中國網(wǎng)：您提到異地城市化為多數(shù)、就近城市化偏向于城市近郊，這是否意味著越偏遠地方的農(nóng)民越難以就近、就地市民化呢？
牛鳳瑞：有些偏遠地區(qū)本身可能就不適合人類居住，所以現(xiàn)在有一個異地移民扶貧問題，這些貧困人口變?yōu)槭忻竦倪^程就更多地表現(xiàn)為異地城市化，因為當?shù)貨]有條件發(fā)展為城鎮(zhèn)。而位于交通節(jié)點、旅游景區(qū)的農(nóng)村有可能變成旅游城市、商貿(mào)城市、交通樞紐城市等，但這種情況只是少數(shù)，不會是大量的。
中國網(wǎng)：您剛才提到了縣域的問題，現(xiàn)在北上廣深等大城市已經(jīng)人滿為患、農(nóng)村又受條件制約難以發(fā)展，所以發(fā)展縣城是否是推進農(nóng)民就地、就近市民化的一個有效途徑呢？
牛鳳瑞：這話有道理，但是不完整，這樣說的前提是我們要發(fā)展縣城鎮(zhèn)、把大部分縣城鎮(zhèn)建設(shè)成中小城市。事實上，中國現(xiàn)在至少有100—200個縣城鎮(zhèn)已經(jīng)是有10多萬—20多萬人口的中小城市了，只是沒有城市的名號而已，這是一個行政審批的問題。我個人認為，中國現(xiàn)在可能還有1000多個縣城鎮(zhèn)有條件成長為中小城市；一個縣域有幾十萬乃至上百萬人口，其中出現(xiàn)一個20—30萬或40—50萬人口的中小城市，這是正常現(xiàn)象。現(xiàn)在我國的很多大城市就是過去的中小城市成長起來的，小城鎮(zhèn)成長為中小城市、有條件的中小城市成長為大城市、大城市成長為特大城市，這恐怕是今后20—30年內(nèi)中國的基本現(xiàn)象。但是，這1000多個可能成長為中小城市的縣城鎮(zhèn)不會成為中國城市化的龍頭，中國城市化的龍頭還是在中心城市，比如具備成長為特大城市的條件和可能、正處于極化階段的省會城市，這些區(qū)域性、全國性的中心城市將引領(lǐng)中國未來的經(jīng)濟社會發(fā)展，這一點不可動搖也不會動搖。以上是事情的兩個方面，我們不能只強調(diào)一個方面而否定另一個方面。
中國網(wǎng)：現(xiàn)在國家大力扶持的工商資本下鄉(xiāng)，是否也能促使農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)民就地、就近市民化呢？
牛鳳瑞：對于資本下鄉(xiāng)我們要有清醒的認識，資本是逐利的，它客觀上會對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生很大影響，可能是正面影響，也有些是負面影響，應(yīng)該實事求是地看。如果政府在其中牽線搭橋，這對農(nóng)村現(xiàn)代化是一個很大的幫助，技術(shù)下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)至少能夠起到示范的作用，但我們不能保證每一項都成功，一旦風險出現(xiàn)，資本的理性選擇是及時撤出、轉(zhuǎn)嫁負擔，這樣一來，風險就被轉(zhuǎn)嫁給了信息、資金等方面不對稱的分散農(nóng)戶，這也是我們應(yīng)該防范的。
中國網(wǎng)：對于中國農(nóng)村的未來、農(nóng)民的未來，您有怎樣的預期呢？
牛鳳瑞：農(nóng)村是和城市對應(yīng)的一個人口聚集的社會形態(tài)，城市化的本質(zhì)是農(nóng)村人口大量減少、向城市聚集，農(nóng)村人口減少必然造成農(nóng)村居民點的大量消失和撤并，但是農(nóng)村不會完全消亡，還會保留一些，只是數(shù)量減少。其中有兩個必然趨勢：第一，農(nóng)村人口大量減少，從事農(nóng)業(yè)勞動的人口也大量減少，而這個過程首先是青壯年勞動力、高素質(zhì)勞動力的大量減少；第二，農(nóng)村居民點和務(wù)農(nóng)人口的減少與農(nóng)村現(xiàn)代化是同步推進的、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程是相輔相成的。隨著農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化裝備水平越來越高、過去的重體力勞動被機械化代替，留守農(nóng)村的剩余人口就可以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求；而伴隨農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的大發(fā)展，農(nóng)業(yè)商品化、農(nóng)業(yè)專業(yè)化等也都將成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志。
農(nóng)村與城市的區(qū)別在于地域分工
中國網(wǎng)：如您所說，農(nóng)村與城市是兩種不同的社會形態(tài)，推進農(nóng)民工市民化和探索農(nóng)民就地、就近城市化道路的過程，也是進一步調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的過程，那么我們應(yīng)該如何理解現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分化的社會結(jié)構(gòu)呢？
牛鳳瑞：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”這個概念并不準確，應(yīng)該叫“城鄉(xiāng)二元體制”，“結(jié)構(gòu)”是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間的地域分工決定了城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)是永遠解決不了的。我們現(xiàn)在的很多概念都不十分準確，比如“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)村工業(yè)化”，大規(guī)模的工業(yè)化要依賴于工業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的空間聚集，而這種集聚過程就是城市化的過程，最終形成的就是城市，農(nóng)產(chǎn)品加工只是工業(yè)化一個小的組成部分，所以“城市化”、“農(nóng)村現(xiàn)代化”才是正確的表述；此外，城市化為農(nóng)產(chǎn)品提供市場、為農(nóng)業(yè)剩余勞動力提供就業(yè)空間，工業(yè)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化裝備提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，所以我們說，“工業(yè)化是城市化的動力”，“城市化為工業(yè)化提供依托”，“城市化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化的一個重要前提條件”，“城市化是我國現(xiàn)代化的必由之路”，三者應(yīng)當是這樣的互動關(guān)系。
中國網(wǎng)：農(nóng)村人口大量減少，意味著城市人口將大量增加，這不僅會影響城市規(guī)模，也會影響城市的發(fā)展方式和發(fā)展方向。您認為，這一過程對我國城市的未來發(fā)展將產(chǎn)生怎樣的影響？
牛鳳瑞：相比農(nóng)村，城市有更高的要素配置效率，在一定的范圍內(nèi)，城市規(guī)模越大，資源配置效率越高、生產(chǎn)率越高，但城市環(huán)境壓力也越大，我們要做的是把握合理的度。我國有十幾個都市密集區(qū)，它們的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模都要繼續(xù)提升，這是一個大趨勢，而在規(guī)模擴張的同時，我們也要注重質(zhì)量提升。在思考城市的發(fā)展時，我們要清除幾個誤區(qū)：第一，我國的城市按人口規(guī)模分為大、中、小不同的等級，不應(yīng)只以北京、上海等超大城市為例來思考問題，我國像北京、上海這樣市區(qū)人口超過1000萬的超大城市寥寥無幾，市區(qū)人口超過500萬的也只有數(shù)個；第二，中國的城市統(tǒng)計是有城市、沒有城市統(tǒng)計，現(xiàn)在的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都是按照行政區(qū)劃來統(tǒng)計的，比如重慶的統(tǒng)計人口有3000多萬，但這是整個行政區(qū)劃8萬平方公里的3000多萬人口，而不是城市中心區(qū)幾百平方公里的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對于我們研究城市并沒有實際意義。
中國網(wǎng)：您剛才提到了規(guī)模擴張與質(zhì)量提升并重的問題，那么“推進農(nóng)民工市民化”是否釋放出了城市發(fā)展應(yīng)從更注重速度向更注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變的信號？
牛鳳瑞：“要速度還是要質(zhì)量”是一種單向、機械性的思維，速度和質(zhì)量應(yīng)該是統(tǒng)一的，不應(yīng)是對立關(guān)系。城市發(fā)展本質(zhì)上是一個自然、歷史的過程，在這個過程的某個時期中，因為內(nèi)外部的各種因素，發(fā)展速度更快一些，而在另一個時期，質(zhì)量提升的權(quán)重可能更大一些，這都是正常現(xiàn)象，不能把“速度”與“質(zhì)量”割裂開來。城市發(fā)展進程應(yīng)遵循其自身規(guī)律，比如，當特大城市的規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)出來后、當城市擴張的邊際效應(yīng)為零時，它就從極化階段進入到了外溢階段，這就是城市自身的發(fā)展規(guī)律。因此，正確的說法應(yīng)該是，在正常的城市化推進過程中，我們要重視城市化質(zhì)量的提高。（武鳳珠）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)
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