日前，人力資源和社會保障部副部長邱小平透露，2017年農民工工作將以有序推進農民工市民化為目標。據了解，截至2016年底，我國農民工總量已達2.82億。2.82億農民已離開家鄉、走進城市，獲得城市戶籍、享受市民同等公共服務和社會福利者卻僅為少數，我國也因此而延展出了常住人口和戶籍人口兩種城市化率統計指標。就此現象，中國網特別采訪了中國城市經濟學會副會長、中國社會科學院城市發展與環境研究所前所長牛鳳瑞。
農民工市民化是構建和諧社會的基礎環節
中國網：據2016年末的城市化率統計數據，我國城市常住人口已占總人口的57.36%，戶籍人口卻僅為總人口的41.2%。您如何理解二者之間的數值差？該數值差隱含著我國社會的哪些需要改進之處？
牛鳳瑞：其實，過去我國的城市化率都是按照戶籍人口來統計的；只是最近十多年來，因為大量的非戶籍人口——2億多農民工進入城市，他們中的很多人因為沒有戶口而不能享受城市平等的公共服務，由此形成了一種半城市化現象，為了提升城市化質量，我們才再次提出戶籍人口的城市化率統計指標，將其與常住人口的城市化率統計指標區分開來，這其實是一種回歸。農村人口進入城市，在城市工作、生活、納稅，成為城市建設的一員，為城市發展作出了巨大貢獻。如今，農民工已成為我國產業工人的主體，但是我們長期不給他們正式、公平的市民身份，這不符合社會主義的本質要求，也違反了社會公平的原則，所以我們現在強調農業轉移人口的市民化。
中國網：所以推進農民工市民化既是一個戶籍問題，也是一個社會平等問題？
牛鳳瑞：戶籍只是政府管理的一種方式，更重要的還是農民工享受到平等的養老、醫療、教育、住房等有含金量的公共服務，這才是根本。戶籍管理背后是很大的含金量，我們更注重含金量，而不是戶籍本身。
中國網：您覺得在推進農民工市民化的過程中，怎樣才能使農業轉移人口享受到與市民同等的公共服務和社會福利？
牛鳳瑞：這需要從中央到地方的政策設置。現在，中央已經出臺了轉移支付與農業轉移人口市民化的數量掛鉤、建設用地與轉移數量掛鉤等政策，但我覺得，僅僅做到這一步還不夠，這些舉措還要進一步細化，其中的關鍵在于地方政府的意愿、能力——特別是公共財政的支撐能力，以及具體操作。地方政府過去長期享受外來務工人員帶來的好處，又不負責他們的公共服務，因為這樣可以減輕地方的公共財政負擔；現在推進農業轉移人口的市民化，地方公共財政要提供的服務數量增加了，壓力必然變大。如果這些農業轉移人口是當地政府轄區的，問題相對容易解決，政府可以通過地方財政轉移支付來自我消化；如果農業轉移人口是跨區域的，地方政府的積極性就會減弱很多，中央就要在頂層設計上解決區域之間的利益再平衡問題。
中國網：推進農民工市民化的舉措下是否隱藏著一個不容忽視的事實，就是我國目前土地的城市化速度要快于人口的城市化速度？
牛鳳瑞：“土地的城市化速度快于人口的城市化速度”，意思是城市建設用地的增長速度高于人口的城市化速度，這是最近十幾年的情況，也是城市化加速時期一個階段性的必然現象，因為土地的城市化過程是政府以小區、新城區、新園區為單元進行規劃、征地、建設的過程，只要這些工作完成，土地的城市化就完成了；而人口的城市化是以自然人為單位來統計的，相比土地的城市化，人口進入、填滿一個區域的過程肯定要滯后。但是到城市化后期，土地的城市化已結束或趨近于零時，人口的城市化仍將繼續，這就是現在很多城市中心區人口密度一直在增加的原因。
中國網：您認為，推進農民工市民化對于中國社會發展的最大意義是什么？
牛鳳瑞：如果不解決農業轉移人口市民化的問題，我們將給未來中國的城市治理、社會和諧留下極大的隱患。我國改革開放已近40年，現在第二代農民工都已走進城市、每年約有幾百萬農村學生在城市畢業——每年是幾百萬人、十年就是幾千萬人，這是不容忽視的。相比他們的父輩，這些人更有文化、更有思想、信息更充分，融入城市的心情更迫切、更強烈，如果他們無法享受到平等的市民待遇，那么其對社會的離心傾向、對政府的不滿傾向、矛盾激化程度都是他們的父輩不可比擬的。與此同時，我們也應該看到，農民工進入城市后雖然沒能及時地享受到平等的福利待遇，但農民工進城本身已是社會的進步，在這一過程中產生的問題也都是發展中的問題，我們要通過發展來解決，而不能否定農民工進城。因此，我認為，農民工市民化是構建和諧社會的基礎環節，從宏觀的國家治理層面看，農業轉移人口市民化應該是一個戰略性、基礎性的舉措，我們應該加大力度去推進。
哪些農民可以就地、就近市民化？
中國網：有觀點認為，如果把廣大的農村地區發展起來，使農民在本地就可以享受與城市市民同等的公共服務，農民在自己的家鄉就地、就近市民化是有可能的。對此您怎么看？
牛鳳瑞：就近城市化是城市化的一種方式，但不是主流，少數人（如近郊農民）可以實現就近城市化，多數人（如遠郊農民）還是要異地城市化，離開原來的居所、進城就意味著異地。以縣域為例，一個縣域面積為幾百到幾千平方公里，縣城原住民可以實現就地城市化，而其他人本質上還是異地城市化，只是城市化的距離比較近而已。所以，就地、就近城市化只對一小部分農村人口有實際意義，比如近郊農民，比如通過外來人口集聚發展起來的小城鎮原住民。鄉村地帶如果沒有外來人口的集聚，它本身城市化的幾率很小，我們對此要給予正確的界定，不能夸大就地、就近城市化的作用，更不能把它作為一種政策。
中國網：您提到異地城市化為多數、就近城市化偏向于城市近郊，這是否意味著越偏遠地方的農民越難以就近、就地市民化呢？
牛鳳瑞：有些偏遠地區本身可能就不適合人類居住，所以現在有一個異地移民扶貧問題，這些貧困人口變為市民的過程就更多地表現為異地城市化，因為當地沒有條件發展為城鎮。而位于交通節點、旅游景區的農村有可能變成旅游城市、商貿城市、交通樞紐城市等，但這種情況只是少數，不會是大量的。
中國網：您剛才提到了縣域的問題，現在北上廣深等大城市已經人滿為患、農村又受條件制約難以發展，所以發展縣城是否是推進農民就地、就近市民化的一個有效途徑呢？
牛鳳瑞：這話有道理，但是不完整，這樣說的前提是我們要發展縣城鎮、把大部分縣城鎮建設成中小城市。事實上，中國現在至少有100—200個縣城鎮已經是有10多萬—20多萬人口的中小城市了，只是沒有城市的名號而已，這是一個行政審批的問題。我個人認為，中國現在可能還有1000多個縣城鎮有條件成長為中小城市；一個縣域有幾十萬乃至上百萬人口，其中出現一個20—30萬或40—50萬人口的中小城市，這是正常現象。現在我國的很多大城市就是過去的中小城市成長起來的，小城鎮成長為中小城市、有條件的中小城市成長為大城市、大城市成長為特大城市，這恐怕是今后20—30年內中國的基本現象。但是，這1000多個可能成長為中小城市的縣城鎮不會成為中國城市化的龍頭，中國城市化的龍頭還是在中心城市，比如具備成長為特大城市的條件和可能、正處于極化階段的省會城市，這些區域性、全國性的中心城市將引領中國未來的經濟社會發展，這一點不可動搖也不會動搖。以上是事情的兩個方面，我們不能只強調一個方面而否定另一個方面。
中國網：現在國家大力扶持的工商資本下鄉，是否也能促使農村向城鎮轉變，推動農民就地、就近市民化呢？
牛鳳瑞：對于資本下鄉我們要有清醒的認識，資本是逐利的，它客觀上會對農村發展產生很大影響，可能是正面影響，也有些是負面影響，應該實事求是地看。如果政府在其中牽線搭橋，這對農村現代化是一個很大的幫助，技術下鄉、資本下鄉至少能夠起到示范的作用，但我們不能保證每一項都成功，一旦風險出現，資本的理性選擇是及時撤出、轉嫁負擔，這樣一來，風險就被轉嫁給了信息、資金等方面不對稱的分散農戶，這也是我們應該防范的。
中國網：對于中國農村的未來、農民的未來，您有怎樣的預期呢？
牛鳳瑞：農村是和城市對應的一個人口聚集的社會形態，城市化的本質是農村人口大量減少、向城市聚集，農村人口減少必然造成農村居民點的大量消失和撤并，但是農村不會完全消亡，還會保留一些，只是數量減少。其中有兩個必然趨勢：第一，農村人口大量減少，從事農業勞動的人口也大量減少，而這個過程首先是青壯年勞動力、高素質勞動力的大量減少；第二，農村居民點和務農人口的減少與農村現代化是同步推進的、與農業現代化的進程是相輔相成的。隨著農業的現代化裝備水平越來越高、過去的重體力勞動被機械化代替，留守農村的剩余人口就可以滿足農業生產的需求；而伴隨農業社會化服務的大發展，農業商品化、農業專業化等也都將成為農業現代化的重要標志。
農村與城市的區別在于地域分工
中國網：如您所說，農村與城市是兩種不同的社會形態，推進農民工市民化和探索農民就地、就近城市化道路的過程，也是進一步調整城鄉關系的過程，那么我們應該如何理解現行城鄉二元分化的社會結構呢？
牛鳳瑞：“城鄉二元結構”這個概念并不準確，應該叫“城鄉二元體制”，“結構”是指產業結構、就業結構，城鄉之間的地域分工決定了城鄉的二元結構是永遠解決不了的。我們現在的很多概念都不十分準確，比如“農村城市化”、“農村工業化”，大規模的工業化要依賴于工業企業、產業的空間聚集，而這種集聚過程就是城市化的過程，最終形成的就是城市，農產品加工只是工業化一個小的組成部分，所以“城市化”、“農村現代化”才是正確的表述；此外，城市化為農產品提供市場、為農業剩余勞動力提供就業空間，工業化為農業現代化裝備提供物質基礎和技術支撐，所以我們說，“工業化是城市化的動力”，“城市化為工業化提供依托”，“城市化是農業現代化、農村現代化的一個重要前提條件”，“城市化是我國現代化的必由之路”，三者應當是這樣的互動關系。
中國網：農村人口大量減少，意味著城市人口將大量增加，這不僅會影響城市規模，也會影響城市的發展方式和發展方向。您認為，這一過程對我國城市的未來發展將產生怎樣的影響？
牛鳳瑞：相比農村，城市有更高的要素配置效率，在一定的范圍內，城市規模越大，資源配置效率越高、生產率越高，但城市環境壓力也越大，我們要做的是把握合理的度。我國有十幾個都市密集區，它們的人口規模、產業規模都要繼續提升，這是一個大趨勢，而在規模擴張的同時，我們也要注重質量提升。在思考城市的發展時，我們要清除幾個誤區：第一，我國的城市按人口規模分為大、中、小不同的等級，不應只以北京、上海等超大城市為例來思考問題，我國像北京、上海這樣市區人口超過1000萬的超大城市寥寥無幾，市區人口超過500萬的也只有數個；第二，中國的城市統計是有城市、沒有城市統計，現在的統計數據都是按照行政區劃來統計的，比如重慶的統計人口有3000多萬，但這是整個行政區劃8萬平方公里的3000多萬人口，而不是城市中心區幾百平方公里的統計數據，對于我們研究城市并沒有實際意義。
中國網：您剛才提到了規模擴張與質量提升并重的問題，那么“推進農民工市民化”是否釋放出了城市發展應從更注重速度向更注重質量轉變的信號？
牛鳳瑞：“要速度還是要質量”是一種單向、機械性的思維，速度和質量應該是統一的，不應是對立關系。城市發展本質上是一個自然、歷史的過程，在這個過程的某個時期中，因為內外部的各種因素，發展速度更快一些，而在另一個時期，質量提升的權重可能更大一些，這都是正常現象，不能把“速度”與“質量”割裂開來。城市發展進程應遵循其自身規律，比如，當特大城市的規模效應顯現出來后、當城市擴張的邊際效應為零時，它就從極化階段進入到了外溢階段，這就是城市自身的發展規律。因此，正確的說法應該是，在正常的城市化推進過程中，我們要重視城市化質量的提高。（武鳳珠）
中國鄉村發現網轉自：中國網
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