一、寫作背景及主要內容
這本書創作于社會轉型的大背景之下，這個時期，從發展階段看，正處在工業化城鎮化加速推進、經濟體制和政府管理方式正在朝著完善的市場經濟體制和建設法治政府轉變的過程中，土地管理制度、土地政策的制定和調整必須努力與這個進程相協調，有些制度和政策，也必然帶有這個時期過渡性的特征。土地一直以來都是人類生存與發展的物質基礎，因土地產生的問題往往是影響國家與社會發展的重大問題。現階段我國正處于經濟高速發展的時期，道路、住宅及其他基礎設施建設蓬勃發展。尤其是近年來城鎮化建設成為我國一個重要的發展方向，在城鎮化的過程中，對于農地的占用問題日益突出，更需要清晰明確的國土規劃和土地制度來協調與處理資源與社會經濟發展的關系。
《社會轉型與中國土地管理制度改革》這本書以社會轉型中中國土地問題的特殊性為理論依據，回顧了中國土地制度的歷史沿革，總結了現行土地立法和現行土地制度的內容和特點，分析了以土地為核心的資源立法的趨勢。并圍繞土地權利、用途管制、耕地保護、土地整治、節約集約用地、土地征收、土地資本與土地財政、土地增值收益分配、農村土地管理制度的改革等熱點問題進行了深度研究。
二、《社會轉型與中國土地管理制度改革》中關于土地用途管制制度存在的問題
農地流轉是實現土地價值的有效手段，而土地用途管制的出發點則是保護土地資源。兩者的協調是實現土地資源優化配置的重要前提，但在當下的環境中，盲目追求眼前利益的行為普遍存在。這類行為的普遍存在，究其原因，具體包括了目標不平衡、手段不全面、利用體系不合理、法規的不完善等方面。
（一）管制目標重數量指標，輕質量指標
“由于土地管理的核心就是要嚴格限制農用地轉為建設用地，所以才有了規模限制，要控制農地轉為建設用地的速度、規模、總量、時序，著力保護18億畝耕地紅線。”（P9）這段話揭示了土地管理的一個重要目標，就是保護耕地，重點強調了要保護耕地的數量，守住紅線。但是在土地的利用過程中僅僅對數量做要求就夠了嗎？如果土地用途管制忽視耕地質量的保護，往往會使得建設單位占優補劣，這樣雖然保持了耕地總量的動態平衡，卻實際上降低了耕地質量，浪費了土地資源，損害了糧食安全。
（二）管制手段重行政管制，輕責任監管
“土地用途管制是指土地所有者和使用者必須嚴格按照國家確定的土地用途使用土地的制度。土地的利用必須按照規劃確定的用途，這在西方國家是比較成功的一個制度。這和很多經濟學家和民法學家的認識發生沖突。民法學家認為，物權有絕對的對抗性和排他性，想怎么用就怎么用。這是不正確的，因為土地權利等于私法權利加公法管制，光靠私法權利不夠，還要加上公法管制。在這個問題上,西方做得比較好，規劃制定需經過十分嚴格的民主討論程序，土地規劃一旦確定不能改變，也有一個比較好的規劃裁決體系。”( P19)這段話主要強調用行政手段，靠政府對土地用途進行監管，但其實在日常生活中往往主動違法、消極管制的主體就是地方政府，他們用行政手段，將農地強制集中，把農戶的承包地強制轉租給企業以及其他經濟組織經營，又或者借著土地流轉之名，進行招商引資，而隨意的去改變土地的農業用途。
（三）管制成效重經濟發展，輕生態管理
“經濟效益、社會效益和生態效益相統是土地整治遵循的基本原則。在推進土地整治過程中，針對一些地區土地退化程度較為嚴重，以及自然災害損毀和生產建設破壞土地現象較為普遍的情況，綜合運用工程、生物等措施，著力改善土地生態環境，修復、提升土地生態功能。”（P152）這一點是土地用途管制的原則之一，即將經濟效益和生態效益相結合。土地用途管制制度實踐過程中一些地區的政府為了搞政績, 提高GDP, 把目標瞄準了農用地，一味強調經濟的發展速度, 過于強調城市化、工業化的步伐, 一再突破國家土地利用計劃規定的農地占用指標, 往往無視土地用途管制的相關規定, 非法把農用地轉為非農建設用地, 以達到借地生財的目的，全然不顧當地的實際情況，盲目圍墾灘涂、大肆毀林開發，以求實現耕地總量的動態平衡,造成了一系列新的環境生態問題。
（四）管制法規不完善
“西方國家一方面強調私有權神圣不可侵犯，另一方面強調土地的利用必須符合社會利益。這是最嚴格措施管理土地的主要標志。”（P94）這一點強調的是對土地用途進行依法管制，建議完善法律體系，將土地用途管制規范化。《土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等我國現行的法律法規對于農地流轉與土地用途管制都有相關的規定，都起到了一定的規范與指導作用。但在現階段，社會經濟發生了巨大的變化，更多的因素影響了土地用途管制制度的實施，這幾部法規就顯得原則性有余而實踐操作性不足。總體來講，法規與農地流轉的實踐不配套，并且法規的更新落后于農地流轉的現實發展。由于我國土地遼闊，集體土地的范圍廣泛，如果沒能清晰明確的確定權利的邊界，將會使具體權益落實到農民個體較為困難。同時，政府部門這樣的情況下的執法過程中，一旦外部因素介入干擾，就會使得執法者無所適從，因而執法不嚴等問題就更有可能產生。這也會使得土地用途管制制度缺乏相應的法律依據而難以有效的貫徹實施。
三、心得體會——《社會轉型與中國土地管理制度改革》關于土地用途管制制度的思考
（一）平衡農地用途管制目標，實現耕地保護在數量與質量上的統一
在實施農地用途管制的過程中，不僅要關注數量指標，而且要重視質量指標，確保耕地在數量上和質量上得到統一與平衡。尤其是在目前普遍重視數量指標的背景下，更應當強調耕地質量在農地用途管制中的地位。
首先，落實耕地質量調查和評定耕地質量等級制度。雖然《土地管理法》第27條和第28條已經規定了土地質量調查和評定土地質量等級制度，然而，自該制度確立以來，除了2009年對我國耕地質量發布過調查成果以外，在實踐中并未得到充分重視。為全面掌握耕地質量等別動態變化，除了對耕地質量等別突變區域開展更新評價外，每年還要對大量耕地質量等別漸變區域，進行抽樣監測評價，并根據監測評價結果進一步完善更新后的縣級、省級、國家級耕地質量等別數據庫，同時結合年度更新評價結果，匯總分析形成年度耕地質量等別與產能變化報告。
其次，農地用途轉化的過程中，要對用地單位承擔的補償耕地義務進行監督。在農地用途轉化的過程中，要對用地單位的耕地補償義務進行必要監督，確保其補償的耕地在質量上與占用的耕地質量相當。
最后，將耕地質量指標納入管制評價指標范圍之內。例如，在下達農地轉用指標時，不僅下達數量指標，也要下達質量指標，即每個區域每年只能占用多少畝、什么質量的農用地，對于質量較高的耕地，不允許占用，或者占用要付出更高的代價等。只有將耕地質量作為量化的、可操作的指標落實到管制中，才能真正達到管制的目標。
（二）改革農地用途管制機制，健全第三方參與的監督保障機制
要減少或杜絕地方政府在農地用途管制中的消極管制或主動違法，離不開對農地用途管制權的監督。因此，建立有效的監督機制是重中之重。要加強社會監督。提高公眾參與農地保護的積極性。和國外相比，當前我國農民農地保護意識較低，一部分農民依賴土地，仍把種地作為基本的生存手段，但他們基本沒有農地可持續利用的概念，為了提高產量濫用農藥、化肥，導致大量優質農地質量降低;另一部分農民出于農業比較利益的低下，或者對農地粗放利用甚至撂荒，或者私自出讓土地使用權，形成現在所謂的土地隱形市場。因此要充分利用廣播、電視、報紙、標語等手段加強農地保護的宣傳教育，強調農用地的環境收益，鼓勵非政府組織自發地、積極地參與其中，將農地保護轉化為全民族的自覺行為。新聞輿論監督是一種非常重要而又特殊的監督。
（三）重組土地利用分類體系，保障生態用地合理開發利用
黨的十九大報告首次明確實行國土空間用途管制。國土空間用途管制源于土地用途管制的擴展，這標志著用途管制從平面的土地正式走向立體的空間，從割裂的單要素管制邁向“山水林田湖草”生命共同體的綜合生態空間管制。充分發揮生態文明建設主力軍作用，構建以國土空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，努力建設望得見山、看得見水、記得住鄉愁的美麗中國。
首先，各地要根據本地區的實際情況來確定生態用地和生態用地的保護與建設指標，以便合理確定生態用地的利用方式和其他類型土地的生態服務功能。相關部門之間要做到切實有效的溝通，對本地區土地的各項生態環境因素進行科學的分析和論證，結合本地區的自然生態特點及需要保護的生態用地的類型、數量和位置，以便于在今后的管制中可以實事求是的對自然生態系統給予有力的保護。
其次，合理用地，發展生態產業。今后的發展中，盡量遵從集約用地的理念，努力做到在有限的土地上發展起頗具規模、科技含量高、經濟效益好的產業體系。將各種產業建設逐漸收縮并撤離易造成生態破壞的危險地帶，將生態用地退還給大自然，使其在環境保護和經濟建設中發揮更大的作用。此外，在生態用地范圍內還可以因地制宜開展環境影響較小或零環境影響的科研、教育和旅游事業，使生態用地的綜合價值得到最為充分和有效的發揮。
最后，國家還應當提供合理的生態補償機制來保障生態用地區地發展權，這些地方的人民也有謀求更高水平生活的權利。首先我們應當明確生態產品跟農產品、工業品和服務產品一樣都是產品的一種，人類對清新空氣、清潔水源、舒適環境和宜人氣候等的需求也是生存所必須的，保護和擴大自然界提供生態產品能力的過程也就是創造價值的過程，同樣是為了發展而做出的努力，因為歸根結底，發展本身就是為了滿足人類的需求。
（四）完善農地利用規劃和法律，促使農地用途管制體系化
法律規范不僅要為制度的推行指明大方向，更要對制度的各個環節給予明確、合理的指導。針對法律規范中出現的一系列模糊概念及用語，建議在修訂法律的過程當中，給出詳細明確的進一步說明和解釋，或者通過列舉的方式對相關概念給出范圍界定。在法律的制定和修改過程中，立法者充分考察法律實施的現實背景因素，包括社會發展程度、經濟進展速度、群眾理念層次等，并且在這些實際因素的框架內制定具有更高的可行性的法律規范。這樣一來，在制度的推行過程中，行為人才能夠在法律規范的指導下做出正確的符合制度價值取向的行為選擇，更好地接受法制的約束土地管理部門也才能夠通過有力的法律依據來規制土地規劃和利用中的各類活動，而不再會由于自由裁量幅度過于寬泛出現鉆法律漏洞的投機行為。
關于這一點西方的某些做法也值得我們借鑒，比如美國佛羅里達州的一個農場主雇了幾個工人種地，后來隨著城市化進程，他覺得種地劃不來，準備搞房地產，所以到了秋收之后，把幾個工人按勞動法解雇了，理由是明年不打算種地，打算開發房地產了。這幾個工人將農場主告到法院，法院審理認為這塊地不能作為建設用地開發，只能作為農地使用，也不能解雇工人。后來當地政府就運用購買權，買下這塊地的發展權，給了農場主一筆錢，讓那些工人還回來種地。土地所有者也不能對自己所有的土地隨意改變用途。
對于制度的引進是非常必要的，然而我國的問題更多的在于執法，而不是立法。只有嚴格的執法才能保證法律的實施以及民眾對法律的遵守。德國自 1918 年起就嚴格實施了土地用途管制制度，并延續至今，這樣長期有效的執法保障了該類法律在民眾中的影響，使得其實施果明顯。這樣的執法也是我國需要學習的地方。
土地是農業的根本，土地是經濟發展的基礎，土地問題關系著我國經濟社會的安全與穩定。在我國土地資源異常緊張的今天，實行土地用途管制制度不僅是當下形勢的需求，也是可持續發展的必然要求。經濟的發展與環境資源的保護并不是天然沖突的，在良好制度的作用下，兩者之間可以實現相互協調、互利互補。筆者認為，相比于我國缺少土地資源而言，我們更缺少的是有效利用土地資源的制度和方法。在資源稀缺的前提下，如何分配好整體利益與局部利益、當前利益與長遠利益，處理好經濟發展和人與自然的和諧，是土地用途管制的關鍵。土地用途管制制度的完善是實施有效的保證，完善土地分類、完善配套制度是完善制度本身的客觀需求。必須通過各種渠道、各方力量，使其能夠切實的貫徹落實到與土地開發利用的各個環節中，才能真正促進資源節約型、環境友好型社會的建設。
(作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生)