一、寫作背景及主要內(nèi)容

這本書創(chuàng)作于社會轉(zhuǎn)型的大背景之下，這個時期，從發(fā)展階段看，正處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進、經(jīng)濟體制和政府管理方式正在朝著完善的市場經(jīng)濟體制和建設(shè)法治政府轉(zhuǎn)變的過程中，土地管理制度、土地政策的制定和調(diào)整必須努力與這個進程相協(xié)調(diào)，有些制度和政策，也必然帶有這個時期過渡性的特征。土地一直以來都是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，因土地產(chǎn)生的問題往往是影響國家與社會發(fā)展的重大問題。現(xiàn)階段我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，道路、住宅及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)蓬勃發(fā)展。尤其是近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)成為我國一個重要的發(fā)展方向，在城鎮(zhèn)化的過程中，對于農(nóng)地的占用問題日益突出，更需要清晰明確的國土規(guī)劃和土地制度來協(xié)調(diào)與處理資源與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。

《社會轉(zhuǎn)型與中國土地管理制度改革》這本書以社會轉(zhuǎn)型中中國土地問題的特殊性為理論依據(jù)，回顧了中國土地制度的歷史沿革，總結(jié)了現(xiàn)行土地立法和現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容和特點，分析了以土地為核心的資源立法的趨勢。并圍繞土地權(quán)利、用途管制、耕地保護、土地整治、節(jié)約集約用地、土地征收、土地資本與土地財政、土地增值收益分配、農(nóng)村土地管理制度的改革等熱點問題進行了深度研究。

二、《社會轉(zhuǎn)型與中國土地管理制度改革》中關(guān)于土地用途管制制度存在的問題

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)土地價值的有效手段，而土地用途管制的出發(fā)點則是保護土地資源。兩者的協(xié)調(diào)是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要前提，但在當下的環(huán)境中，盲目追求眼前利益的行為普遍存在。這類行為的普遍存在，究其原因，具體包括了目標不平衡、手段不全面、利用體系不合理、法規(guī)的不完善等方面。

（一）管制目標重數(shù)量指標，輕質(zhì)量指標

“由于土地管理的核心就是要嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，所以才有了規(guī)模限制，要控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的速度、規(guī)模、總量、時序，著力保護18億畝耕地紅線。”（P9）這段話揭示了土地管理的一個重要目標，就是保護耕地，重點強調(diào)了要保護耕地的數(shù)量，守住紅線。但是在土地的利用過程中僅僅對數(shù)量做要求就夠了嗎？如果土地用途管制忽視耕地質(zhì)量的保護，往往會使得建設(shè)單位占優(yōu)補劣，這樣雖然保持了耕地總量的動態(tài)平衡，卻實際上降低了耕地質(zhì)量，浪費了土地資源，損害了糧食安全。

（二）管制手段重行政管制，輕責任監(jiān)管

“土地用途管制是指土地所有者和使用者必須嚴格按照國家確定的土地用途使用土地的制度。土地的利用必須按照規(guī)劃確定的用途，這在西方國家是比較成功的一個制度。這和很多經(jīng)濟學家和民法學家的認識發(fā)生沖突。民法學家認為，物權(quán)有絕對的對抗性和排他性，想怎么用就怎么用。這是不正確的，因為土地權(quán)利等于私法權(quán)利加公法管制，光靠私法權(quán)利不夠，還要加上公法管制。在這個問題上,西方做得比較好，規(guī)劃制定需經(jīng)過十分嚴格的民主討論程序，土地規(guī)劃一旦確定不能改變，也有一個比較好的規(guī)劃裁決體系?！? P19)這段話主要強調(diào)用行政手段，靠政府對土地用途進行監(jiān)管，但其實在日常生活中往往主動違法、消極管制的主體就是地方政府，他們用行政手段，將農(nóng)地強制集中，把農(nóng)戶的承包地強制轉(zhuǎn)租給企業(yè)以及其他經(jīng)濟組織經(jīng)營，又或者借著土地流轉(zhuǎn)之名，進行招商引資，而隨意的去改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

（三）管制成效重經(jīng)濟發(fā)展，輕生態(tài)管理

“經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相統(tǒng)是土地整治遵循的基本原則。在推進土地整治過程中，針對一些地區(qū)土地退化程度較為嚴重，以及自然災害損毀和生產(chǎn)建設(shè)破壞土地現(xiàn)象較為普遍的情況，綜合運用工程、生物等措施，著力改善土地生態(tài)環(huán)境，修復、提升土地生態(tài)功能?！保≒152）這一點是土地用途管制的原則之一，即將經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相結(jié)合。土地用途管制制度實踐過程中一些地區(qū)的政府為了搞政績, 提高GDP, 把目標瞄準了農(nóng)用地，一味強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展速度, 過于強調(diào)城市化、工業(yè)化的步伐, 一再突破國家土地利用計劃規(guī)定的農(nóng)地占用指標, 往往無視土地用途管制的相關(guān)規(guī)定, 非法把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地, 以達到借地生財?shù)哪康?，全然不顧當?shù)氐膶嶋H情況，盲目圍墾灘涂、大肆毀林開發(fā)，以求實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡,造成了一系列新的環(huán)境生態(tài)問題。

（四）管制法規(guī)不完善

 “西方國家一方面強調(diào)私有權(quán)神圣不可侵犯，另一方面強調(diào)土地的利用必須符合社會利益。這是最嚴格措施管理土地的主要標志?！保≒94）這一點強調(diào)的是對土地用途進行依法管制，建議完善法律體系，將土地用途管制規(guī)范化?！锻恋爻邪ā贰ⅰ锻恋毓芾矸ā贰ⅰ段餀?quán)法》等我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地用途管制都有相關(guān)的規(guī)定，都起到了一定的規(guī)范與指導作用。但在現(xiàn)階段，社會經(jīng)濟發(fā)生了巨大的變化，更多的因素影響了土地用途管制制度的實施，這幾部法規(guī)就顯得原則性有余而實踐操作性不足。總體來講，法規(guī)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐不配套，并且法規(guī)的更新落后于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實發(fā)展。由于我國土地遼闊，集體土地的范圍廣泛，如果沒能清晰明確的確定權(quán)利的邊界，將會使具體權(quán)益落實到農(nóng)民個體較為困難。同時，政府部門這樣的情況下的執(zhí)法過程中，一旦外部因素介入干擾，就會使得執(zhí)法者無所適從，因而執(zhí)法不嚴等問題就更有可能產(chǎn)生。這也會使得土地用途管制制度缺乏相應的法律依據(jù)而難以有效的貫徹實施。

三、心得體會——《社會轉(zhuǎn)型與中國土地管理制度改革》關(guān)于土地用途管制制度的思考

（一）平衡農(nóng)地用途管制目標，實現(xiàn)耕地保護在數(shù)量與質(zhì)量上的統(tǒng)一

在實施農(nóng)地用途管制的過程中，不僅要關(guān)注數(shù)量指標，而且要重視質(zhì)量指標，確保耕地在數(shù)量上和質(zhì)量上得到統(tǒng)一與平衡。尤其是在目前普遍重視數(shù)量指標的背景下，更應當強調(diào)耕地質(zhì)量在農(nóng)地用途管制中的地位。

首先，落實耕地質(zhì)量調(diào)查和評定耕地質(zhì)量等級制度。雖然《土地管理法》第27條和第28條已經(jīng)規(guī)定了土地質(zhì)量調(diào)查和評定土地質(zhì)量等級制度，然而，自該制度確立以來，除了2009年對我國耕地質(zhì)量發(fā)布過調(diào)查成果以外，在實踐中并未得到充分重視。為全面掌握耕地質(zhì)量等別動態(tài)變化，除了對耕地質(zhì)量等別突變區(qū)域開展更新評價外，每年還要對大量耕地質(zhì)量等別漸變區(qū)域，進行抽樣監(jiān)測評價，并根據(jù)監(jiān)測評價結(jié)果進一步完善更新后的縣級、省級、國家級耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫，同時結(jié)合年度更新評價結(jié)果，匯總分析形成年度耕地質(zhì)量等別與產(chǎn)能變化報告。

其次，農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化的過程中，要對用地單位承擔的補償耕地義務進行監(jiān)督。在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化的過程中，要對用地單位的耕地補償義務進行必要監(jiān)督，確保其補償?shù)母卦谫|(zhì)量上與占用的耕地質(zhì)量相當。

最后，將耕地質(zhì)量指標納入管制評價指標范圍之內(nèi)。例如，在下達農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標時，不僅下達數(shù)量指標，也要下達質(zhì)量指標，即每個區(qū)域每年只能占用多少畝、什么質(zhì)量的農(nóng)用地，對于質(zhì)量較高的耕地，不允許占用，或者占用要付出更高的代價等。只有將耕地質(zhì)量作為量化的、可操作的指標落實到管制中，才能真正達到管制的目標。

（二）改革農(nóng)地用途管制機制，健全第三方參與的監(jiān)督保障機制

要減少或杜絕地方政府在農(nóng)地用途管制中的消極管制或主動違法，離不開對農(nóng)地用途管制權(quán)的監(jiān)督。因此，建立有效的監(jiān)督機制是重中之重。要加強社會監(jiān)督。提高公眾參與農(nóng)地保護的積極性。和國外相比，當前我國農(nóng)民農(nóng)地保護意識較低，一部分農(nóng)民依賴土地，仍把種地作為基本的生存手段，但他們基本沒有農(nóng)地可持續(xù)利用的概念，為了提高產(chǎn)量濫用農(nóng)藥、化肥，導致大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)地質(zhì)量降低;另一部分農(nóng)民出于農(nóng)業(yè)比較利益的低下，或者對農(nóng)地粗放利用甚至撂荒，或者私自出讓土地使用權(quán)，形成現(xiàn)在所謂的土地隱形市場。因此要充分利用廣播、電視、報紙、標語等手段加強農(nóng)地保護的宣傳教育，強調(diào)農(nóng)用地的環(huán)境收益，鼓勵非政府組織自發(fā)地、積極地參與其中，將農(nóng)地保護轉(zhuǎn)化為全民族的自覺行為。新聞輿論監(jiān)督是一種非常重要而又特殊的監(jiān)督。

（三）重組土地利用分類體系，保障生態(tài)用地合理開發(fā)利用

黨的十九大報告首次明確實行國土空間用途管制。國土空間用途管制源于土地用途管制的擴展，這標志著用途管制從平面的土地正式走向立體的空間，從割裂的單要素管制邁向“山水林田湖草”生命共同體的綜合生態(tài)空間管制。充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)主力軍作用，構(gòu)建以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，努力建設(shè)望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的美麗中國。

首先，各地要根據(jù)本地區(qū)的實際情況來確定生態(tài)用地和生態(tài)用地的保護與建設(shè)指標，以便合理確定生態(tài)用地的利用方式和其他類型土地的生態(tài)服務功能。相關(guān)部門之間要做到切實有效的溝通，對本地區(qū)土地的各項生態(tài)環(huán)境因素進行科學的分析和論證，結(jié)合本地區(qū)的自然生態(tài)特點及需要保護的生態(tài)用地的類型、數(shù)量和位置，以便于在今后的管制中可以實事求是的對自然生態(tài)系統(tǒng)給予有力的保護。

其次，合理用地，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。今后的發(fā)展中，盡量遵從集約用地的理念，努力做到在有限的土地上發(fā)展起頗具規(guī)模、科技含量高、經(jīng)濟效益好的產(chǎn)業(yè)體系。將各種產(chǎn)業(yè)建設(shè)逐漸收縮并撤離易造成生態(tài)破壞的危險地帶，將生態(tài)用地退還給大自然，使其在環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。此外，在生態(tài)用地范圍內(nèi)還可以因地制宜開展環(huán)境影響較小或零環(huán)境影響的科研、教育和旅游事業(yè)，使生態(tài)用地的綜合價值得到最為充分和有效的發(fā)揮。

最后，國家還應當提供合理的生態(tài)補償機制來保障生態(tài)用地區(qū)地發(fā)展權(quán)，這些地方的人民也有謀求更高水平生活的權(quán)利。首先我們應當明確生態(tài)產(chǎn)品跟農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務產(chǎn)品一樣都是產(chǎn)品的一種，人類對清新空氣、清潔水源、舒適環(huán)境和宜人氣候等的需求也是生存所必須的，保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也就是創(chuàng)造價值的過程，同樣是為了發(fā)展而做出的努力，因為歸根結(jié)底，發(fā)展本身就是為了滿足人類的需求。

（四）完善農(nóng)地利用規(guī)劃和法律，促使農(nóng)地用途管制體系化

法律規(guī)范不僅要為制度的推行指明大方向，更要對制度的各個環(huán)節(jié)給予明確、合理的指導。針對法律規(guī)范中出現(xiàn)的一系列模糊概念及用語，建議在修訂法律的過程當中，給出詳細明確的進一步說明和解釋，或者通過列舉的方式對相關(guān)概念給出范圍界定。在法律的制定和修改過程中，立法者充分考察法律實施的現(xiàn)實背景因素，包括社會發(fā)展程度、經(jīng)濟進展速度、群眾理念層次等，并且在這些實際因素的框架內(nèi)制定具有更高的可行性的法律規(guī)范。這樣一來，在制度的推行過程中，行為人才能夠在法律規(guī)范的指導下做出正確的符合制度價值取向的行為選擇，更好地接受法制的約束土地管理部門也才能夠通過有力的法律依據(jù)來規(guī)制土地規(guī)劃和利用中的各類活動，而不再會由于自由裁量幅度過于寬泛出現(xiàn)鉆法律漏洞的投機行為。

關(guān)于這一點西方的某些做法也值得我們借鑒，比如美國佛羅里達州的一個農(nóng)場主雇了幾個工人種地，后來隨著城市化進程，他覺得種地劃不來，準備搞房地產(chǎn)，所以到了秋收之后，把幾個工人按勞動法解雇了，理由是明年不打算種地，打算開發(fā)房地產(chǎn)了。這幾個工人將農(nóng)場主告到法院，法院審理認為這塊地不能作為建設(shè)用地開發(fā)，只能作為農(nóng)地使用，也不能解雇工人。后來當?shù)卣瓦\用購買權(quán)，買下這塊地的發(fā)展權(quán)，給了農(nóng)場主一筆錢，讓那些工人還回來種地。土地所有者也不能對自己所有的土地隨意改變用途。

對于制度的引進是非常必要的，然而我國的問題更多的在于執(zhí)法，而不是立法。只有嚴格的執(zhí)法才能保證法律的實施以及民眾對法律的遵守。德國自 1918 年起就嚴格實施了土地用途管制制度，并延續(xù)至今，這樣長期有效的執(zhí)法保障了該類法律在民眾中的影響，使得其實施果明顯。這樣的執(zhí)法也是我國需要學習的地方。

土地是農(nóng)業(yè)的根本，土地是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，土地問題關(guān)系著我國經(jīng)濟社會的安全與穩(wěn)定。在我國土地資源異常緊張的今天，實行土地用途管制制度不僅是當下形勢的需求，也是可持續(xù)發(fā)展的必然要求。經(jīng)濟的發(fā)展與環(huán)境資源的保護并不是天然沖突的，在良好制度的作用下，兩者之間可以實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、互利互補。筆者認為，相比于我國缺少土地資源而言，我們更缺少的是有效利用土地資源的制度和方法。在資源稀缺的前提下，如何分配好整體利益與局部利益、當前利益與長遠利益，處理好經(jīng)濟發(fā)展和人與自然的和諧，是土地用途管制的關(guān)鍵。土地用途管制制度的完善是實施有效的保證，完善土地分類、完善配套制度是完善制度本身的客觀需求。必須通過各種渠道、各方力量，使其能夠切實的貫徹落實到與土地開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié)中，才能真正促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)。

(作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生)