張靜的《基層政權(quán):鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》一書(shū)是作者從政治社會(huì)學(xué)和法律社會(huì)學(xué)的視角來(lái)分析當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)及其性質(zhì)，并用此來(lái)解釋鄉(xiāng)村沖突的結(jié)構(gòu)和制度性來(lái)源。書(shū)中涉及問(wèn)題眾多，有地方權(quán)威的來(lái)源及其角色、鄉(xiāng)規(guī)民約的作用、基層財(cái)稅制度及其政治后果、鄉(xiāng)村干部的產(chǎn)生制度及其地位等。我認(rèn)為導(dǎo)致基層治理問(wèn)題的原因是利益分離、權(quán)力來(lái)源的變化，因此鄉(xiāng)村制度建設(shè)非常重要。
一、利益分離、權(quán)力來(lái)源的變化導(dǎo)致的基層治理問(wèn)題
國(guó)家政權(quán)建設(shè)通過(guò)政治改革將地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源轉(zhuǎn)至中央機(jī)構(gòu)，但國(guó)家政權(quán)建設(shè)成果如何?國(guó)家的對(duì)基層的直接管轄權(quán)真正實(shí)現(xiàn)了嗎?中央與地方實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡與穩(wěn)定了嗎?在書(shū)里，作者認(rèn)為:“基層權(quán)威喪失了地位，并不意味著國(guó)家管轄權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，也不意味國(guó)家可以成功的繞過(guò)地方政權(quán)與社會(huì)建立緊密的聯(lián)系，更不必說(shuō)通過(guò)社會(huì)力量監(jiān)控地方政權(quán)，社會(huì)本身的組織化并沒(méi)有得到相應(yīng)的發(fā)展，新的基層權(quán)威仍然存在，并與社會(huì)利益相分離。”
基層權(quán)威地位喪失，官制授權(quán)取得突破性進(jìn)展，但新的國(guó)家與基層的連接機(jī)制并沒(méi)有形成，基層仍然按照基層社會(huì)舊有的慣例進(jìn)行著，基層與國(guó)家之間存在著大量的矛盾沖突，國(guó)家無(wú)法解決其本身的有效控制問(wèn)題。這就使得基層政權(quán)在自己的區(qū)域內(nèi)，權(quán)力幾乎可以沒(méi)有限制地膨脹。一方而它和地方社會(huì)利益的分化，使得其小必通過(guò)“組織魅力”來(lái)保證民眾對(duì)它的認(rèn)可;另一方而，國(guó)家對(duì)基層政權(quán)的要求也僅在于稅收、征兵任務(wù)，其余“悉聽(tīng)尊便”，這就將對(duì)地方的管轄和治理放給了基層政權(quán)。在這樣一種權(quán)力分配和制度結(jié)構(gòu)下，產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，比如極具諷刺意味的“制度性說(shuō)謊現(xiàn)象”。因此，如何通過(guò)建立授權(quán)主體和權(quán)利對(duì)象實(shí)現(xiàn)社會(huì)的權(quán)力與責(zé)任相匹配;如何建立權(quán)威和社會(huì)利益共同的連接機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“上”與“下”的溝通;如何以制度化的方法確立權(quán)威的社會(huì)性來(lái)源，強(qiáng)化權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，這些問(wèn)題的解決才是基層長(zhǎng)治久安的根本。
二、基層治理中存在居多問(wèn)題
（一）基層治理問(wèn)題：角色沖突
自上而下的授權(quán)進(jìn)一步破壞了地方權(quán)威生存依賴、與共同體的一體性質(zhì)，基層政權(quán)與社會(huì)利益進(jìn)一步分離。授權(quán)來(lái)源的轉(zhuǎn)移事實(shí)上創(chuàng)造了基層權(quán)威構(gòu)建集團(tuán)(經(jīng)濟(jì))利益的條件，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，新的基層權(quán)威的身份和角色使它們擁有很多實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，可以容易的轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)展成為從事經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)人或商人。由此形成了基層政權(quán)多重矛盾角色的內(nèi)在緊張。它的經(jīng)濟(jì)角色要求發(fā)展出特別的排他性，與其他組織存在資源競(jìng)爭(zhēng)，有利于利益的交易;它的政治角色要求它增進(jìn)公益、共享和服務(wù)，成為公共利益的代表。這兩種角色悖論和緊張關(guān)系，是基層政權(quán)與社會(huì)利益沖突的來(lái)源，一方面，這是一種不公正的、集團(tuán)性的掠奪，不受任何限制、沒(méi)有制度監(jiān)督、公益一私益的混合、集體資本積累與合法性欠缺的壟斷性利益。另一方面，基層政權(quán)通過(guò)干部職位的功利化、村集體財(cái)產(chǎn)的共有和專控、控制基層人事制度等，不斷加強(qiáng)基層政權(quán)，與社會(huì)利益進(jìn)一步分離。
作者認(rèn)為:“這是一個(gè)低穩(wěn)定的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。”這種低穩(wěn)定的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)源于基層政權(quán)的兩種角色身份與社會(huì)利益的加劇分離，成為基層與國(guó)家、基層政權(quán)與公眾的矛盾根源。一方面，它的政治角色沒(méi)有有效的組織社會(huì)，沒(méi)有在基層政權(quán)與公眾，社會(huì)利益與權(quán)威起到平衡和中介作用，另一方面，它的經(jīng)濟(jì)角色造成了與公共角色的分離，基層政權(quán)的尋租行為，公私混合，集體財(cái)產(chǎn)貨幣化等等，都是造成基層公眾不滿的原因和沖突的根源。這種低穩(wěn)定的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)問(wèn)題的解決，關(guān)鍵在于通過(guò)制度化途徑將基層政權(quán)的兩種身份相脫離，將基層組織從市場(chǎng)化壟斷性活動(dòng)中脫離出來(lái)，公開(kāi)公正公平，使基層的集體財(cái)產(chǎn)和私人利益都能夠得到有效保障，更好的扮演行政監(jiān)督和服務(wù)公眾的角色。
（二）基層治理問(wèn)題：鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)過(guò)時(shí)
地方治理的很多鄉(xiāng)規(guī)民約(規(guī)則)并非由國(guó)家頒布執(zhí)行，但在多數(shù)情況下遇到明顯的制止，這些鄉(xiāng)規(guī)民約基本上由基層組織或委托的人士起草，得到鄉(xiāng)土社會(huì)廣泛認(rèn)同的、代表地方治理目標(biāo)的權(quán)力和原則，它在鄉(xiāng)村秩序中構(gòu)成了一系列的社會(huì)建制和制度基礎(chǔ)，在某種程度上，是鄉(xiāng)規(guī)民約維持了低穩(wěn)定的基層政權(quán)。鄉(xiāng)規(guī)民約主要不是協(xié)調(diào)個(gè)人間的規(guī)則，它主要是來(lái)調(diào)節(jié)個(gè)人和集體間的權(quán)益關(guān)系，因此它有了“公共”組織等的管制權(quán)和解釋權(quán)，它代表的是鄉(xiāng)村共同體的利益，國(guó)家法令不能繞過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約而直達(dá)村民，有些鄉(xiāng)規(guī)民約甚至與國(guó)家法令相異。
鄉(xiāng)規(guī)民約以一種非制度的存在的歷史性和地域性而發(fā)揮重要作用。而我認(rèn)為這種傳統(tǒng)的非制度形式已不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展。一方面。就鄉(xiāng)村治理而言，鄉(xiāng)紳治受到“政黨下鄉(xiāng)”和“單位制”的不斷侵蝕，基層政權(quán)與社會(huì)利益日益分離，尤其是20世紀(jì)90年以來(lái)，由于城市化現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，中國(guó)人口發(fā)生廣泛的人口遷徙，大量人員到城市生活工作，自然村行政村大量減少，鄉(xiāng)村人口凋敝、荒蕪化，無(wú)可持續(xù)發(fā)展的主體和力量，鄉(xiāng)規(guī)民約的角色與職能失去管制的基礎(chǔ)。另一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約只有在人口流動(dòng)有限、社會(huì)性同質(zhì)的環(huán)境下生存，而如今則不同，它不在面對(duì)的是“熟人社會(huì)”，而是人口大量流動(dòng)、社會(huì)成員異質(zhì)化的“半熟人社會(huì)”和“陌生人社會(huì)”環(huán)境下的治理，治理理念發(fā)生了復(fù)雜的變化，鄉(xiāng)規(guī)民約失去了其原有的治理機(jī)能。因此，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展要求。我認(rèn)為國(guó)家應(yīng)大力加強(qiáng)基層民眾的法制觀念和權(quán)利意識(shí)(送法下鄉(xiāng))，與現(xiàn)代法律法規(guī)接軌，應(yīng)該是現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀要求。
（三）基層治理問(wèn)題：財(cái)稅制度缺乏監(jiān)管
提留、統(tǒng)籌和勞工作為集體稅務(wù)的三項(xiàng)基本來(lái)源，它們是基于集體義務(wù)而收繳的，但其并沒(méi)有有效的執(zhí)行稅收政策的行為，一方面，基層公共服務(wù)質(zhì)量低下，稅款浪費(fèi)嚴(yán)重;另一方面，農(nóng)民普遍拖稅、欠稅甚至抗稅，促使基層政權(quán)采取強(qiáng)制收稅行動(dòng)。農(nóng)民不信任、不合作、回避甚至抵制基層政權(quán)，但又沒(méi)有制度化的協(xié)商、妥協(xié)和修訂架構(gòu)，最終演變成基層社會(huì)的沖不穩(wěn)定。
我認(rèn)為這些不合理的財(cái)稅制度的缺陷和制度監(jiān)督的缺乏，導(dǎo)致了國(guó)家在基層的稅收目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)，反之造成了嚴(yán)重的政治后果。稅收作為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，理應(yīng)有完善合理的稅收政策，它關(guān)系到社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。因此，在制定稅收政策標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候要考慮基層民眾的參與，爭(zhēng)取社會(huì)公眾的共識(shí)，在征收稅費(fèi)時(shí)使用合法的渠道和方法，在利用稅收方面，要取之于民，用之于民，多用于公益事業(yè)。加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)權(quán)的監(jiān)督使用，提高基層政府的公共服務(wù)意識(shí)和法制觀念。
（四）基層治理問(wèn)題：干部人事制度存在問(wèn)題
鄉(xiāng)村干部的人事更替和產(chǎn)生主要在于鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)的內(nèi)部決定和組織舉薦，成為他們?yōu)槠淅^任代理人，以延續(xù)利益格局為中心的信任關(guān)系是舉薦的核心原則，成為鄉(xiāng)村干部的關(guān)系網(wǎng)。因此來(lái)自國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)被束之高閣，鄉(xiāng)村權(quán)威并沒(méi)有成為其在基層的代理人，國(guó)家的政策和目標(biāo)也因此得不到有效貫徹。吉林梨園的基層海選不失為一個(gè)民主的辦法。近年來(lái)國(guó)家對(duì)基層選舉工作加強(qiáng)，授權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變也使鄉(xiāng)村干部由最初的向上級(jí)負(fù)責(zé)，變成了對(duì)上級(jí)和村民的負(fù)責(zé)，縣級(jí)政府也具有了提名任命及仲裁的權(quán)力。
作者認(rèn)為:“授權(quán)來(lái)源的轉(zhuǎn)變和海選雖然作為一大進(jìn)步，具有重要意義，但其變化和作用不應(yīng)被夸大和高估，因?yàn)檫€存在著諸多結(jié)構(gòu)上的限制，這些問(wèn)題妨礙鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展。”我認(rèn)同作者的觀點(diǎn)，因?yàn)橹T多結(jié)構(gòu)上的限制，對(duì)鄉(xiāng)村各種權(quán)利的界定和劃分存在模糊性，選民代表很難擁有完整的獨(dú)立地位和實(shí)際作用，鄉(xiāng)村選舉已經(jīng)實(shí)行了若十年，但并沒(méi)有改變了基層權(quán)威建立的途徑，太并沒(méi)有解決新人選確立后的治理問(wèn)題。在多數(shù)地方，在如何限制村干部濫用職權(quán)的問(wèn)題上，選舉監(jiān)督收效甚微。如何建立公平公正和平的力量平衡機(jī)構(gòu)，更有效地通過(guò)制度化措施來(lái)加強(qiáng)基層的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，使村民擁有更廣泛的能夠反映村民意愿的民主權(quán)利，將是村民自治成功與否的關(guān)鍵所在。
（五）基層治理問(wèn)題：個(gè)人與公共兩種關(guān)系混合使用
個(gè)人關(guān)系和公共關(guān)系在基層組織處理事件時(shí)并非徑渭分明，而是兩種關(guān)系的混合使用，在相當(dāng)程度上它們的混合變形成為基層組織和社會(huì)成員廣泛接受和認(rèn)可的做法。傳統(tǒng)庇護(hù)關(guān)系轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公共關(guān)系遍體的新庇護(hù)關(guān)系。社會(huì)成員通過(guò)財(cái)富交換和個(gè)人關(guān)系尋求公共服務(wù)，也可以說(shuō)是通過(guò)個(gè)別談判和交易來(lái)”購(gòu)買(mǎi)”公共服務(wù)。這不是“國(guó)家一社會(huì)”對(duì)立模式所理解的那種十部與村民相互對(duì)立的支配與服從關(guān)系，村民們事實(shí)上常常擁有共同的價(jià)值準(zhǔn)則、行為規(guī)則以及公共意識(shí)。作者認(rèn)為:“在基層中個(gè)人關(guān)系與公共關(guān)系的混合變形來(lái)處理問(wèn)題和事件這實(shí)際上等于將政治生活政治化”。
三、從利益整合入手:對(duì)制度問(wèn)題的反思
各方利益的分化使得農(nóng)民和基層政權(quán)很容易就站在了相互對(duì)立的立場(chǎng)，繼而引發(fā)農(nóng)民小滿、社會(huì)小穩(wěn)。當(dāng)中央在為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而下達(dá)紅頭文件的時(shí)候，基層卻將“上有政策，下有對(duì)策”的伎倆運(yùn)用地駕輕就熟。按照“以支定收”的原則，任意籌集資金用于政府花銷。現(xiàn)實(shí)中基層的這些做法已激發(fā)了嚴(yán)重的民憤。書(shū)上有這么一個(gè)例子:浙江某鄉(xiāng)的幾個(gè)村嘗試著用繳公糧的“戶繳村結(jié)”方法，先由村里扣除農(nóng)民所欠款項(xiàng)，再發(fā)還生育的售糧款，結(jié)果為避免被扣除款項(xiàng)，農(nóng)民不繳公糧，而將多余的糧食賣向市場(chǎng)，這樣不僅繞過(guò)了糧站的代收，而且還給基層制造了農(nóng)民“不繳公糧”的新問(wèn)題，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫取消了這種做法。某些時(shí)候基層政權(quán)的霸道做法，已給自己增添了新的麻煩。
似乎基層的種種問(wèn)題都在于工作人員的貪污腐化、以權(quán)謀私，然而只要我們拋開(kāi)情感的因素，理性地看待這些問(wèn)題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)制度的缺陷造成的基層社會(huì)利益的分化才是這一系列問(wèn)題的淵源。越來(lái)越多的不法分子和野心家都利用農(nóng)民的小滿心理，肆意夸大基層工作中出現(xiàn)的瑕疵，煽動(dòng)農(nóng)民們集中鬧事、故意抗稅、甚至對(duì)抗政府，嚴(yán)重情況還發(fā)生過(guò)圍堵黨政機(jī)關(guān)、堵塞交通、暴力械斗一等過(guò)激的行動(dòng)。顯然，在這些事件中，善良無(wú)知的農(nóng)民們成為了那些反動(dòng)分子的工具，被利用，也很大程度上增加了基層政府的工作難度。
總之，在一個(gè)制度不健全的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中生存的三方一一村民、鄉(xiāng)村企業(yè)以及基層政府，都是受害者，我們不應(yīng)過(guò)多地苛責(zé)任何一方，但求建立更加健全的鄉(xiāng)村治理制度，以切實(shí)解決充斥社會(huì)的“三農(nóng)”問(wèn)題，使得基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)更加高質(zhì)有效，更加具有合法性。或許也只有以法治為基礎(chǔ)的村民自治，才能使得鄉(xiāng)村各方利益達(dá)到整合，才是消除矛盾的關(guān)鍵所在。
四、關(guān)于本書(shū)的一些思考和啟示
本書(shū)是作者關(guān)于鄉(xiāng)村制度與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)典著作，它的中心主題意在闡釋基層政權(quán)制度存在的制度缺陷和沖突的來(lái)源。這本書(shū)的每一個(gè)章節(jié)和問(wèn)題都有獨(dú)特的學(xué)術(shù)價(jià)值，都可以作為一個(gè)大的研究課題。
（一）關(guān)于對(duì)鄉(xiāng)村治理
過(guò)去的三十多年，中國(guó)的基層社會(huì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，這也說(shuō)明了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成果，基層的社會(huì)建設(shè)、法制建設(shè)和公民基本權(quán)利建設(shè)卻相當(dāng)滯后，這也反映了我們國(guó)家社會(huì)治理體系的缺陷，照目前的治理理念和知識(shí)準(zhǔn)備仍十分有限，尤其是在當(dāng)前面對(duì)國(guó)家城市化工業(yè)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村治理又面臨一系列的重大挑戰(zhàn)，這也是作者表明的:“探索一個(gè)世紀(jì)之久的基層政權(quán)之現(xiàn)代化改造，仍然是一個(gè)沒(méi)完成的課題。”
（二）關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)重建
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序不斷受到侵蝕，傳統(tǒng)社會(huì)的紐帶和理念越來(lái)越松弛，鄉(xiāng)村文化面臨斷裂的危機(jī)，鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值觀扭曲，更嚴(yán)重的是鄉(xiāng)村精英人才的大量流失，致使鄉(xiāng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展承受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，我認(rèn)為，最緊要的是要復(fù)興現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明，重建現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同體，重塑鄉(xiāng)村文明價(jià)值觀，重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村的價(jià)值，積極挖掘鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)價(jià)值，使鄉(xiāng)村人民帶來(lái)更多的凝聚力、幸福感和歸屬感。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生）