——讀《中國農村權力結構》

中國是一個農耕文明源遠流長的農業大國，自古以來，農業、農村、農民在廣袤無垠的大地上承擔著社會存續根脈的使命。農業能否繁榮發展關乎國家財政根本，農村能否長期穩定關乎國家治理根基，農民能否安居樂業則是國家興衰的根源。自秦朝至清末，農村社會經歷了鄉亭制、都保制、里甲制、保甲制的變遷，其脈絡是農村社會治理模式的發展和完善，其核心是探索最大限度的管控和最低成本之間達成最優的制度設計。然而，傳統中國農村治理模式無論如何變遷，始終無法擺脫“皇權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”所建構的政權與族權扭在一起的傳統農村二元權力結構。直到中國共產黨奪取全國政權后，存續幾千年的傳統農村權力結構迅速瓦解。由此，農村社會在告別傳統發展模式的道路上跌宕起伏、歷經滄桑，在探索現代治理體系的征程中披荊斬棘、砥礪前行。

一、現代化進程中農村權力結構的變遷

毛澤東在黨的七屆二中全會上的報告中強調，農業經濟和手工業經濟，是可能和必須“引導它們向著現代化和集體化的方向發展的”。^[1]這是毛澤東首次提出農業現代化的概念。由此開啟了共產黨人探索建設中國現代化的道路。恩格斯在《卡爾·馬克思<政治經濟學批判>》序言中指出：“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始。”^[2]探究中國現代化進程中農村權力結構的變遷問題，就理論維度而言，是對馬克思主義理論關于國家學說以及對推進鄉村基層民主政治建設的一種理論探索，就實踐維度而言，是對鄉村治理體制的變革本質背后所反映出的國家在不同歷史時期戰略決策的一種理性認知。因此，每一個不同歷史時期的治理體制都有其存在的合理性。

1.建國初期國家一元領導下的單一權力結構

新中國成立初期，中國共產黨憑借其在鄉村社會從革命戰爭時期就已經形成的并不斷強化的政治領導力和組織動員力，沿著現代國家建構中“政權下鄉”的過程，在鄉村社會建立基層政權，并把政權行為直接到達農民。^[3]50年代的農村土地改革運動，“不僅是生產關系的革命，更是階級關系、社會權力關系的根本變動”^[4]，也是國家政權在農村社會以農民協會為組織形態進行初步滲透的過程。農村合作化運動，徹底瓦解了傳統的農村權力格局，建立起來的是以高級社、初級社為組織形態的農村權力結構，并逐步呈現集權化走向。人民公社化后，農民被重新組織到公社、生產大隊等新型組織之中，形成了新型社會等級關系，導致農村權力結構的根本性變化，即政社合一的一元化權力結構。于此，“執政黨基本完成了在農村社會建黨建政的組織工作之后，也就牢固地確立了對農村社會的全面領導，國家權力的軌道隨之鋪設到千家萬戶的農民家門口。”^[5]

2.改革開放后農村權力結構的重建

20世紀80年代興起的以“包產到戶”為突破口的中國農村經濟改革，最重要的結果就是促使農村經濟資源從集中到分散的轉變，“最大的成就是打破了傳統集體經濟一統天下的壟斷格局，農民家庭得以重建私有財產權，這樣就在農村公有經濟的邊緣生長出了農戶私有經濟”，^[6]也就是從一元控制向多元控制的模式轉型。國家權力一元化領導失去原有的經濟基礎，農村權力結構在人民公社一元化領導解體后面臨新的分化與重建，以適應農村社會生產力發展和現代治理的要求。在十一屆三中全會上，鄧小平強調民主是解放思想的重要條件。1981年6月，十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首先提出：“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主。”^[7]1982年《憲法》規定，村民委員會是群眾性自治組織，1987年《村民委員會組織法》，確立村民直接選舉制度，促使農村從傳統的一元權力結構變成二元權力結構。

3.農業稅全面取消后農村權力結構的新轉向

農業稅取消，國家與農村的關系發生深刻變化，從索取型轉變為給予型。由簡單的垂直式村莊管理轉變為包容性與靈活性更強的平行式村莊管理，由權力基點轉變為權利基地。農村社會民主意識的復蘇，農民民主觀念的普遍深化，日漸明確了權利主體地位。市場經濟與民主政治發展的雙重考驗，農村權力結構再次調適，向民主化、多元化、規范化、服務化深度轉型，保障基層民主的發展與農民權利的實現。農村基層民主化的推進日益深入，從而加快了農村治理結構的轉型。

二、基層民主化對農村治理結構的影響

1982年，黨的十二大報告指出：“社會主義民主要擴展到政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，發展各個企業、事業單位的民主管理，發展基層民主生活的群眾自治。”^[8]自下而上的的村民選舉使農村原有權力結構面臨轉型，改變了過去自上而下的單一權力來源，也改變了建立在單一權力來源基礎上的國家對農村社會的政治控制模式。就像“包產到戶”引發農村經濟改革一樣，村民直接選舉制度的引入導致了農村權力結構的民主轉型，促使農村政治進入民主化軌道。農村黨政關系由原來的一元權力結構變為二元權力結構。

1、農村民主制度的導入與治村權力形態的變化

村委會與黨支部（簡稱：村支兩委）是中國農村最重要的正式權力組織，“農村權力結構主要是指農村的權力在這兩個組織體系之間的配置格局”，^[9]馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑。權力通常是“以資源占有為基礎、以合法的強制為憑借、以一定的制度為規范的社會支配能力”。^[10]改革開放以來的農村經濟改革，使農村社會經濟資源由過去單一控制變為多元控制，公私經濟結構發生變化，必然導致農村權力資源配置發生根本性變化，從而影響農村黨政（黨支部和村委會）二元權力結構形態。

一般來看，集體經濟比較發達的村莊，出現“黨強村強”、“黨強村弱”的可能性大。弱集體經濟--強私營經濟的村莊，出現“村強黨弱”的機會比較大，公--私經濟均落后的“空殼村”，絕大部分會出現“黨弱村弱”。一方面，按照民主授權的原則，村民直選的村主任當然是村莊的法定代表，這一法定地位驅使村主任扮演“當家人”的角色。而村政現實中，村主任能不能成為這樣的“當家人”或“第一把手”，在很大程度上取決于村主任與村支書各自威望的高低、家族背景的強弱以及社會資源的多寡。另一方面，因為村委會可以從集體經濟、私有經濟以及混合經濟中提取財力資源，而黨支部只能依托村集體經濟。黨支部的權力大小很大程度上取決于集體經濟的強弱。村委會有多種渠道提取權力資源，因此在這一方面，村委會比黨支部有優勢。然而，村支書也有可能利用政治手段來控制村委會提取的權力資源。“在個別村莊，村支書一人兼任會計出納，村提留成了支書個人的錢包。”由此看來，單純從資源獲取和經濟基礎的角度還不能完全解析農村二元權力結構的實際情況。這就需要考察權力合法性的問題。

2、權力合法性問題與制度規范性調整

就程序民主來說，治者之權必經被治者認可才具有合法效力。治者的權力主要有兩種來源渠道：一是自上而下的委任，二是自下而上的選舉。實行村民選舉后，村支部與村委會的權力來源出現了分野。村支部的權力來源主要是鄉黨委任命與支部推選，而村委會的權力只能來自村民選舉。權力的合法性問題，看似是個高深的問題，其實農民群眾早已用簡單的鄉里語言把這個問題提出來了。如：當農民認為“上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書要有權威”時，他接受的其實就是上述的程序民主原則。當村民發出：“為什么由多數村民選舉的村委會必須接受由少數黨員選出來的黨支部領導？”的詰問時，他其實是質問黨支部權力的合法性來源問題。^[11]

事實上，無論是黨支部權力的合法性，還是村委會權力的合法性問題，不僅僅要從程序民主政治的角度來分析，還要從政治規范性角度來看待。1982年修訂的《中華人民共和國憲法》，村民委員會正式載入憲法，并強調村民委員會的群眾自治組織性質。《村委會組織法》是村委會權力運作的基本法律文件，還有村民選舉、村民自治、村規民約、自治章程等相關政策法規。村委會的基本制度就是規范“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的法律、辦法以及政策法規體系。《中國共產黨黨章》、《農村基層組織工作條例》是農村黨支部活動的基本依據，黨的文件、國家的法律、政府法規等也是黨支部制度規范的重要來源。但我們必須看到，法的相對穩定性與政策的相對靈活性，兩者之間可能產生的矛盾和沖突，既導致了村支兩委的規范差異，也使得村支兩委在工作方式上的不協調甚至直接沖突。如：“黨政分開”與“黨政合一”的論爭。

就現實而言，2019年《中國共產黨農村基層組織工作條例》第十九條，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。^[12]而2021年中央一號文件明確規定，在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞“一刀切”。^[13]村支兩委及其負責人角色協調的制度條件，其實就是黨的政策和國家法律的內在一致性。制度規范的內在一致是保障黨組織自上而下的授權與村民自下而上的授權和諧一致的制度基礎。如果政策與法律打架，投射到村支兩委的關系上，就不可避免地導致關系緊張。因此，從中央到地方，各類法律、法規和政策之間的制度性一致是理順農村權力關系的必要條件。^[14]我們既不能以黨代政，使得村民自治形同虛設；也不能以政代黨，把黨的領導迷失在繁雜的事務工作之中。無論進行何種制度創新設計，都必須在解決村委會權力合法性的同時，解決黨支部權力的合法性問題。

三、新形勢下農村多元共治格局的形成

村民選舉為村民自治提供了制度基礎，促進了農村基層民主制度建設。在自上而下的國家推動和自下而上的民主參與的雙輪驅動下，民主日益走入農村深處。“民主制度一旦進村，民主化就是一個不可逆的發展的過程。農村治理結構就必然要求發生民主轉化。”^[15]隨著時代的發展，工業化、城市化的快速推進，農村傳統社會結構開始松動和解體，鄉村治理呈現一些新的特征。一是隨著機構改革的深入推進，鄉鎮政府事權逐漸下移，加大了對村一級的治理力度，農村公共服務體系逐步健全；二是城鎮化進程快速發展，以農村集體經濟組織、新型農業經營主體為代表治理主體逐漸參與到鄉村治理當中；三是以“鄉賢理事會”、本村外出人員“聯誼會”為代表的民間組織逐步壯大，并在鄉村治理中發揮越來越重要的作用；四是隨著社會財富的增長和相對集中，以“能人”面目出現的少數成功人士憑借個人權威在鄉村治理中擁有越來越大的話語權；五是隨著鄉村利益格局的重組與變革，以家族為紐帶的利益幫派、小團體迅速發展，成為左右鄉村選舉、治理的重要力量。這些重要因素，促使了鄉村社會多元治理格局的形成。

“鄉村治理具體由一系列的制度規定。農民的生產方式和生活方式決定建筑于其上的制度結構。”^[16]“制度安排對鄉村社會性質有著深刻依賴，同一個制度安排在不同性質的鄉村社會可能具有極其不同的效果。”^[17]改革開放以來，我國鄉村治理主體發生了從“一元管理”到“二元共治”再到“多元共治”的巨大變遷。多元主體協同治理已成為必然選擇，積極探索、構建有效的鄉村多元治理格局尤為重要。當前，在鄉村基層治理實踐中，依然存在村民自治組織“權力上移、事務下移”的行政化傾向，基層政府參與治理的能力弱化，村支兩委實際參與度低下，普通村民議事淡薄，參與積極性不高，鄉村精英參與動機異化，新型農業經營主體的逐利性導向等問題，以及組織化程度不高、資源分配不均衡、共享理念淡薄、權責邊界不清等困境。如何破局，是在當前鄉村振興戰略背景下和今后推動鄉村振興戰略向前深入的一個時期內必須深入研究和探索的重要議題。

黨的十九大報告作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署的同時，也提出了健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系要求。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》進一步要求“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”，本質上就是明確了鄉村治理體系和治理能力現代化的戰略任務。我們必須把夯實基層作為固本之策，堅持自治、法治、德治“三治融合”，并駕齊驅，以自治為基、法治為本、德治為先，形成多方協同合作的治理合力和多元互動融合的長效治理機制，構建鄉村社會共建共治共享的現代化治理格局和黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村多元治理體系，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。

參考文獻：

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[4]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：2.

[5]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：2.

[6]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：31.

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[9]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：45.

[10]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：45.

[11]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：47.

[12]中共中央.中國共產黨農村基層組織工作條例[EB/OL].共產黨員網，https://www.12371.cn/2019/01/11/ARTI1547162185106193.shtml.

[13]中共中央,國務院.關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見[EB/OL]，中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/21/content_5588098.htm.

[14]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：52.

[15]郭正林.中國農村權力結構[M]，中國社會科學出版社，2005：141.

[16]劉祖華.中國鄉村治理結構的現代轉型邏輯[J]，《調研世界》2007（8）.

[17]賀雪峰.鄉村治理的社會基礎[M]，中國社會科學出版社，2003：289.

（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生）