——讀《中國農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)》
中國是一個農(nóng)耕文明源遠流長的農(nóng)業(yè)大國，自古以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在廣袤無垠的大地上承擔著社會存續(xù)根脈的使命。農(nóng)業(yè)能否繁榮發(fā)展關(guān)乎國家財政根本，農(nóng)村能否長期穩(wěn)定關(guān)乎國家治理根基，農(nóng)民能否安居樂業(yè)則是國家興衰的根源。自秦朝至清末，農(nóng)村社會經(jīng)歷了鄉(xiāng)亭制、都保制、里甲制、保甲制的變遷，其脈絡(luò)是農(nóng)村社會治理模式的發(fā)展和完善，其核心是探索最大限度的管控和最低成本之間達成最優(yōu)的制度設(shè)計。然而，傳統(tǒng)中國農(nóng)村治理模式無論如何變遷，始終無法擺脫“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”所建構(gòu)的政權(quán)與族權(quán)扭在一起的傳統(tǒng)農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。直到中國共產(chǎn)黨奪取全國政權(quán)后，存續(xù)幾千年的傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)迅速瓦解。由此，農(nóng)村社會在告別傳統(tǒng)發(fā)展模式的道路上跌宕起伏、歷經(jīng)滄桑，在探索現(xiàn)代治理體系的征程中披荊斬棘、砥礪前行。
一、現(xiàn)代化進程中農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷
毛澤東在黨的七屆二中全會上的報告中強調(diào)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和手工業(yè)經(jīng)濟，是可能和必須“引導(dǎo)它們向著現(xiàn)代化和集體化的方向發(fā)展的”。[1]這是毛澤東首次提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的概念。由此開啟了共產(chǎn)黨人探索建設(shè)中國現(xiàn)代化的道路。恩格斯在《卡爾·馬克思<政治經(jīng)濟學批判>》序言中指出：“歷史從哪里開始，思想進程也應(yīng)當從哪里開始。”[2]探究中國現(xiàn)代化進程中農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷問題，就理論維度而言，是對馬克思主義理論關(guān)于國家學說以及對推進鄉(xiāng)村基層民主政治建設(shè)的一種理論探索，就實踐維度而言，是對鄉(xiāng)村治理體制的變革本質(zhì)背后所反映出的國家在不同歷史時期戰(zhàn)略決策的一種理性認知。因此，每一個不同歷史時期的治理體制都有其存在的合理性。
1.建國初期國家一元領(lǐng)導(dǎo)下的單一權(quán)力結(jié)構(gòu)
新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨憑借其在鄉(xiāng)村社會從革命戰(zhàn)爭時期就已經(jīng)形成的并不斷強化的政治領(lǐng)導(dǎo)力和組織動員力，沿著現(xiàn)代國家建構(gòu)中“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程，在鄉(xiāng)村社會建立基層政權(quán)，并把政權(quán)行為直接到達農(nóng)民。[3]50年代的農(nóng)村土地改革運動，“不僅是生產(chǎn)關(guān)系的革命，更是階級關(guān)系、社會權(quán)力關(guān)系的根本變動”[4]，也是國家政權(quán)在農(nóng)村社會以農(nóng)民協(xié)會為組織形態(tài)進行初步滲透的過程。農(nóng)村合作化運動，徹底瓦解了傳統(tǒng)的農(nóng)村權(quán)力格局，建立起來的是以高級社、初級社為組織形態(tài)的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，并逐步呈現(xiàn)集權(quán)化走向。人民公社化后，農(nóng)民被重新組織到公社、生產(chǎn)大隊等新型組織之中，形成了新型社會等級關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本性變化，即政社合一的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)。于此，“執(zhí)政黨基本完成了在農(nóng)村社會建黨建政的組織工作之后，也就牢固地確立了對農(nóng)村社會的全面領(lǐng)導(dǎo)，國家權(quán)力的軌道隨之鋪設(shè)到千家萬戶的農(nóng)民家門口。”[5]
2.改革開放后農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的重建
20世紀80年代興起的以“包產(chǎn)到戶”為突破口的中國農(nóng)村經(jīng)濟改革，最重要的結(jié)果就是促使農(nóng)村經(jīng)濟資源從集中到分散的轉(zhuǎn)變，“最大的成就是打破了傳統(tǒng)集體經(jīng)濟一統(tǒng)天下的壟斷格局，農(nóng)民家庭得以重建私有財產(chǎn)權(quán)，這樣就在農(nóng)村公有經(jīng)濟的邊緣生長出了農(nóng)戶私有經(jīng)濟”，[6]也就是從一元控制向多元控制的模式轉(zhuǎn)型。國家權(quán)力一元化領(lǐng)導(dǎo)失去原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)在人民公社一元化領(lǐng)導(dǎo)解體后面臨新的分化與重建，以適應(yīng)農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展和現(xiàn)代治理的要求。在十一屆三中全會上，鄧小平強調(diào)民主是解放思想的重要條件。1981年6月，十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首先提出：“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主。”[7]1982年《憲法》規(guī)定，村民委員會是群眾性自治組織，1987年《村民委員會組織法》，確立村民直接選舉制度，促使農(nóng)村從傳統(tǒng)的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)變成二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。
3.農(nóng)業(yè)稅全面取消后農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的新轉(zhuǎn)向
農(nóng)業(yè)稅取消，國家與農(nóng)村的關(guān)系發(fā)生深刻變化，從索取型轉(zhuǎn)變?yōu)榻o予型。由簡單的垂直式村莊管理轉(zhuǎn)變?yōu)榘菪耘c靈活性更強的平行式村莊管理，由權(quán)力基點轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利基地。農(nóng)村社會民主意識的復(fù)蘇，農(nóng)民民主觀念的普遍深化，日漸明確了權(quán)利主體地位。市場經(jīng)濟與民主政治發(fā)展的雙重考驗，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)再次調(diào)適，向民主化、多元化、規(guī)范化、服務(wù)化深度轉(zhuǎn)型，保障基層民主的發(fā)展與農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)。農(nóng)村基層民主化的推進日益深入，從而加快了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。
二、基層民主化對農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的影響
1982年，黨的十二大報告指出：“社會主義民主要擴展到政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的各個方面，發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層民主生活的群眾自治。”[8]自下而上的的村民選舉使農(nóng)村原有權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型，改變了過去自上而下的單一權(quán)力來源，也改變了建立在單一權(quán)力來源基礎(chǔ)上的國家對農(nóng)村社會的政治控制模式。就像“包產(chǎn)到戶”引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟改革一樣，村民直接選舉制度的引入導(dǎo)致了農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主轉(zhuǎn)型，促使農(nóng)村政治進入民主化軌道。農(nóng)村黨政關(guān)系由原來的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)變?yōu)槎獧?quán)力結(jié)構(gòu)。
1、農(nóng)村民主制度的導(dǎo)入與治村權(quán)力形態(tài)的變化
村委會與黨支部（簡稱：村支兩委）是中國農(nóng)村最重要的正式權(quán)力組織，“農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是指農(nóng)村的權(quán)力在這兩個組織體系之間的配置格局”，[9]馬克思主義認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。權(quán)力通常是“以資源占有為基礎(chǔ)、以合法的強制為憑借、以一定的制度為規(guī)范的社會支配能力”。[10]改革開放以來的農(nóng)村經(jīng)濟改革，使農(nóng)村社會經(jīng)濟資源由過去單一控制變?yōu)槎嘣刂疲浇?jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，必然導(dǎo)致農(nóng)村權(quán)力資源配置發(fā)生根本性變化，從而影響農(nóng)村黨政（黨支部和村委會）二元權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)。
一般來看，集體經(jīng)濟比較發(fā)達的村莊，出現(xiàn)“黨強村強”、“黨強村弱”的可能性大。弱集體經(jīng)濟--強私營經(jīng)濟的村莊，出現(xiàn)“村強黨弱”的機會比較大，公--私經(jīng)濟均落后的“空殼村”，絕大部分會出現(xiàn)“黨弱村弱”。一方面，按照民主授權(quán)的原則，村民直選的村主任當然是村莊的法定代表，這一法定地位驅(qū)使村主任扮演“當家人”的角色。而村政現(xiàn)實中，村主任能不能成為這樣的“當家人”或“第一把手”，在很大程度上取決于村主任與村支書各自威望的高低、家族背景的強弱以及社會資源的多寡。另一方面，因為村委會可以從集體經(jīng)濟、私有經(jīng)濟以及混合經(jīng)濟中提取財力資源，而黨支部只能依托村集體經(jīng)濟。黨支部的權(quán)力大小很大程度上取決于集體經(jīng)濟的強弱。村委會有多種渠道提取權(quán)力資源，因此在這一方面，村委會比黨支部有優(yōu)勢。然而，村支書也有可能利用政治手段來控制村委會提取的權(quán)力資源。“在個別村莊，村支書一人兼任會計出納，村提留成了支書個人的錢包。”由此看來，單純從資源獲取和經(jīng)濟基礎(chǔ)的角度還不能完全解析農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際情況。這就需要考察權(quán)力合法性的問題。
2、權(quán)力合法性問題與制度規(guī)范性調(diào)整
就程序民主來說，治者之權(quán)必經(jīng)被治者認可才具有合法效力。治者的權(quán)力主要有兩種來源渠道：一是自上而下的委任，二是自下而上的選舉。實行村民選舉后，村支部與村委會的權(quán)力來源出現(xiàn)了分野。村支部的權(quán)力來源主要是鄉(xiāng)黨委任命與支部推選，而村委會的權(quán)力只能來自村民選舉。權(quán)力的合法性問題，看似是個高深的問題，其實農(nóng)民群眾早已用簡單的鄉(xiāng)里語言把這個問題提出來了。如：當農(nóng)民認為“上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書要有權(quán)威”時，他接受的其實就是上述的程序民主原則。當村民發(fā)出：“為什么由多數(shù)村民選舉的村委會必須接受由少數(shù)黨員選出來的黨支部領(lǐng)導(dǎo)？”的詰問時，他其實是質(zhì)問黨支部權(quán)力的合法性來源問題。[11]
事實上，無論是黨支部權(quán)力的合法性，還是村委會權(quán)力的合法性問題，不僅僅要從程序民主政治的角度來分析，還要從政治規(guī)范性角度來看待。1982年修訂的《中華人民共和國憲法》，村民委員會正式載入憲法，并強調(diào)村民委員會的群眾自治組織性質(zhì)。《村委會組織法》是村委會權(quán)力運作的基本法律文件，還有村民選舉、村民自治、村規(guī)民約、自治章程等相關(guān)政策法規(guī)。村委會的基本制度就是規(guī)范“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的法律、辦法以及政策法規(guī)體系。《中國共產(chǎn)黨黨章》、《農(nóng)村基層組織工作條例》是農(nóng)村黨支部活動的基本依據(jù)，黨的文件、國家的法律、政府法規(guī)等也是黨支部制度規(guī)范的重要來源。但我們必須看到，法的相對穩(wěn)定性與政策的相對靈活性，兩者之間可能產(chǎn)生的矛盾和沖突，既導(dǎo)致了村支兩委的規(guī)范差異，也使得村支兩委在工作方式上的不協(xié)調(diào)甚至直接沖突。如：“黨政分開”與“黨政合一”的論爭。
就現(xiàn)實而言，2019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第十九條，村黨組織書記應(yīng)當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，村“兩委”班子成員應(yīng)當交叉任職。[12]而2021年中央一號文件明確規(guī)定，在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞“一刀切”。[13]村支兩委及其負責人角色協(xié)調(diào)的制度條件，其實就是黨的政策和國家法律的內(nèi)在一致性。制度規(guī)范的內(nèi)在一致是保障黨組織自上而下的授權(quán)與村民自下而上的授權(quán)和諧一致的制度基礎(chǔ)。如果政策與法律打架，投射到村支兩委的關(guān)系上，就不可避免地導(dǎo)致關(guān)系緊張。因此，從中央到地方，各類法律、法規(guī)和政策之間的制度性一致是理順農(nóng)村權(quán)力關(guān)系的必要條件。[14]我們既不能以黨代政，使得村民自治形同虛設(shè)；也不能以政代黨，把黨的領(lǐng)導(dǎo)迷失在繁雜的事務(wù)工作之中。無論進行何種制度創(chuàng)新設(shè)計，都必須在解決村委會權(quán)力合法性的同時，解決黨支部權(quán)力的合法性問題。
三、新形勢下農(nóng)村多元共治格局的形成
村民選舉為村民自治提供了制度基礎(chǔ)，促進了農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。在自上而下的國家推動和自下而上的民主參與的雙輪驅(qū)動下，民主日益走入農(nóng)村深處。“民主制度一旦進村，民主化就是一個不可逆的發(fā)展的過程。農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)就必然要求發(fā)生民主轉(zhuǎn)化。”[15]隨著時代的發(fā)展，工業(yè)化、城市化的快速推進，農(nóng)村傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)開始松動和解體，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)一些新的特征。一是隨著機構(gòu)改革的深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)逐漸下移，加大了對村一級的治理力度，農(nóng)村公共服務(wù)體系逐步健全；二是城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為代表治理主體逐漸參與到鄉(xiāng)村治理當中；三是以“鄉(xiāng)賢理事會”、本村外出人員“聯(lián)誼會”為代表的民間組織逐步壯大，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮越來越重要的作用；四是隨著社會財富的增長和相對集中，以“能人”面目出現(xiàn)的少數(shù)成功人士憑借個人權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中擁有越來越大的話語權(quán)；五是隨著鄉(xiāng)村利益格局的重組與變革，以家族為紐帶的利益幫派、小團體迅速發(fā)展，成為左右鄉(xiāng)村選舉、治理的重要力量。這些重要因素，促使了鄉(xiāng)村社會多元治理格局的形成。
“鄉(xiāng)村治理具體由一系列的制度規(guī)定。農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式?jīng)Q定建筑于其上的制度結(jié)構(gòu)。”[16]“制度安排對鄉(xiāng)村社會性質(zhì)有著深刻依賴，同一個制度安排在不同性質(zhì)的鄉(xiāng)村社會可能具有極其不同的效果。”[17]改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理主體發(fā)生了從“一元管理”到“二元共治”再到“多元共治”的巨大變遷。多元主體協(xié)同治理已成為必然選擇，積極探索、構(gòu)建有效的鄉(xiāng)村多元治理格局尤為重要。當前，在鄉(xiāng)村基層治理實踐中，依然存在村民自治組織“權(quán)力上移、事務(wù)下移”的行政化傾向，基層政府參與治理的能力弱化，村支兩委實際參與度低下，普通村民議事淡薄，參與積極性不高，鄉(xiāng)村精英參與動機異化，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的逐利性導(dǎo)向等問題，以及組織化程度不高、資源分配不均衡、共享理念淡薄、權(quán)責邊界不清等困境。如何破局，是在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下和今后推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向前深入的一個時期內(nèi)必須深入研究和探索的重要議題。
黨的十九大報告作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署的同時，也提出了健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系要求。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》進一步要求“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”，本質(zhì)上就是明確了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。我們必須把夯實基層作為固本之策，堅持自治、法治、德治“三治融合”，并駕齊驅(qū)，以自治為基、法治為本、德治為先，形成多方協(xié)同合作的治理合力和多元互動融合的長效治理機制，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會共建共治共享的現(xiàn)代化治理格局和黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村多元治理體系，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。
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（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生）