——讀劉守英《土地制度與中國發展》

馬克思曾指出，土地是“一切生產和一切存在的源泉”^[1]，既是人類“不能出讓的生存條件和再生產條件”^[2]，也是最基本的生產資料。當前階段，無論是農村、農民還是農業問題，本質上都是附著在農村土地問題上的三種不同的表現形式。農村土地問題不僅是我國社會主義現代化建設的核心問題，更與我國農業與農村持續穩定健康發展密切相關。

一、中國土地制度改革的歷史溯源與現實思考

“土地制度是中國政治經濟制度的基礎性安排。土地制度改革是中國全局改革關鍵而敏感的領域。獨特的土地制度安排與變革是中國經濟高速增長和結構變革的發動機。”（p：3）^[3]

1、經濟基礎：社會主義基本經濟制度

馬克思認為，“人們在自己生活的社會生產中發生一定的、必然的、不以他們的意志為轉移的關系，即同他們的物質生產力的一定發展階段相適合的生產關系。這些生產關系的總和構成社會的經濟結構，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應的現實基礎。”^[4]因此一切社會發展的根源在于生產力和生產關系之間的矛盾運動，生產關系一定要適應生產力發展的性質和狀況的規律既是人類社會發展的最一般規律，也是人類社會形態演進的根據。2008年黨的十七屆三中全會強調，“調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系和上層建筑”，^[5]積極推動農村土地制度改革創新。

按照中國憲法規定，社會主義制度是中國的根本制度，生產資料的社會主義公有制是中國社會主義經濟制度的基礎，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是國家在社會主義初級階段的基本制度。其中，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展反映了生產資料的歸屬關系，不僅規定了我國社會主義基本經濟制度的性質，更決定了我國農村土地制度是“實行社會主義公有制基礎上所有權與使用權相分離的土地權利制度”（p：266）^[6]。“農村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制的主要實現形式。”（p：72）^[7]2008年黨的十七屆三中全會強調，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。”^[8]

2、社會背景：中國優先發展重工業的戰略選擇

“中國通過重工業優先發展戰略建立完備的工業體系、實現從農業國到工業國的轉變。”（p：30）^[9]在此過程中，“農業充當了提供資本形成與積累的角色，農產品統購統銷、集體化與人民公社制度、城鄉分割的戶籍制度提供了重要支撐。”（p：33）^[10]這也使得中國的土地制度改革的約束之一就是“土地利益分配要服務于農業國變工業國的目標。”（p：73）^[11]“農村土地制度改革促進了農業增長和人口出村，為中國經濟轉型提供了微觀基礎；在嚴格保護耕地和糧食安全的前提下，對有發展機會的區域實行土地的寬供應，保證了經濟高速增長；地方政府以扭曲的工業用地價格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促成了高速工業化，使中國成為‘世界制造工廠’；利用土地資本化和以地融資，獲得了中國城市發展所需的巨額資本，助推快速城市化。”（p：14）^[12]

3、制度特征：二元所有、三重管制

“與世界上其他國家和地區的土地制度相比，中國的土地制度結構非常獨特。一是實行二元土地所有制，在社會主義公有制下，農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，國有土地所有權屬于國務院，權力的行使在市縣政府；二是政府壟斷土地非農用地市場，農用地轉為非農使用一律實行按土地原用途補償的征收機制，任何單位和個人用地都只能使用國有土地，非農用地的供應只有地方政府一個主體；三是實行三重土地管制，國家通過土地利用總體規劃和年度計劃進行土地用途管制，地方政府通過城市規劃進行邊界擴展和功能管制，土地用途轉變實行所有制管制；四是實行政府支配的土地增值收益捕獲機制，在土地專用中，在給失地農民不超過原用途30倍的補償后，政府獲得土地轉用的全部增值。在政府主導發展權下，這套土地制度安排正好成為地方政府以地謀發展的主要工具。伴隨土地轉變用途，政府替代農民集體成為土地的所有者和城市土地的經營者，地方政府利用對土地的排他性權利通過土地的寬供應促進經濟增長，依靠土地的低成本招商引資推動工業化，通過土地的資本化推動快速城市化”。（p：214）^[13]

4、實踐困境：“土地的發動機功能減退”（p：3）^[14]

“當代鄉村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉關系和城鄉制度不平等的結果。為了實現趕超工業化和推進快速城市化，中國建立和強化了一整套對鄉村發展的歧視性制度框架，以扭曲的要素價格和對鄉村不利的貿易條件保障工業的資本形成，城鄉不平等的土地制度造成鄉村發展權喪失，對農民城市權利的剝奪與忽視導致鄉村與城市兩個空間發展權的不平等，生產要素從鄉村向城市的單向配置導致鄉村衰敗。”（p：29）^[15]從經濟層面來看，當前征地補償方式和土地增值收益分配的不合理，造成了農民土地權益受損和地方政府過度依賴土地財政收入的現狀。這一不合理的現狀助推了城市的高房價，降低了居民的消費能力和幸福指數，放大了地方政府的債務負擔，加劇了財政和金融風險，不利于經濟的持續穩定健康發展。因此，我國現行土地制度改革最需要關注兩個方面的問題，“一是支撐了中國40年高速增長的以地謀發展模式是否還能持續；二是對鄉村發展與轉型影響甚大的幾項農村土地制度安排的適應性如何”。（p：19）^[16]。

二、與馬克思恩格斯土地思想的理論交鋒

馬克思恩格斯土地思想最突出的理論貢獻在于最先明確了土地制度的核心是由土地的歸屬——土地所有制和土地的利用——土地的經營方式兩大組成部分構成的，從列寧開始所有的馬克思主義理論家針對土地問題的研究都沒有超脫馬克思恩格斯所設定的分析框架，即都是在研究如何實現土地公有制和探索與土地公有制相匹配的土地經營方式是什么這一核心問題。中國在實踐中逐漸形成的現行土地制度（城市土地歸國家所有，農村土地屬于農民集體所有；國有土地依法確定給予單位或個人有償使用，農民集體土地實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制）和中國現階段的土地制度改革（在不改變公有制的前提下探索符合現實需要的土地經營方式）仍然是在解決這一核心問題。

1、土地的歸宿——土地所有制理論

馬克思恩格斯曾指出，社會主義制度同資本主義制度“具有決定意義的差別當然在于，在實行全部生產資料公有制的基礎上組織生產”^[17]。“中國土地制度是國家基本性制度，農村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制的主要實現形式。”（p：72）^[18]這樣的社會主義土地公有制是生產關系適應生產力發展的必然結果和人類社會發展的“歷史決定”，“堅持土地公有制不動搖”更是當前農村土地制度改革的底線。馬克思指出，“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關系，并最終完全消滅工農業中的資本主義生產，到那時，階級差別和各種特權會隨著它們賴以存在的經濟基礎一同消失”。^[19]馬克思恩格斯多次指出，土地國有化中的“國”指的是社會主義國家。資本主義國家的土地國有化和社會主義國家的土地國有化存在著本質區別：資本主義國家實質是“有產階級即土地所有者和資本家用來反對被剝削階級即農民和工人的有組織的總權利集合”^[20]，是經濟上占有統治地位的資產階級為了維護和實現自身的階級利益而進行階級統治的工具，其實行的土地國有化仍然保持著最重要的生產條件——土地同勞動者的分離，而社會主義國家構筑在生產資料公有制之上，由勞動人民實際占有全部勞動工具和工業并成為房屋、工廠和勞動工具的總所有者。在生產資料公有制條件下，土地的所有權屬于全體人民，作為土地價值（價格）的組成部分“地租——雖然形式發生變化——也被轉交給了社會（全體人民共有）”^[21]，這意味著資本主義生產基礎的消滅。因此，只有在消滅資本主義生產關系后，才有可能實現真正的土地國有化。

另外，“堅持土地公有制不動搖”這意味著土地制度改革只能在公有制的框架內進行。那么在公有制的前提下如何推動土地市場化改革呢？馬克思指出，無產階級絕非是要管理農民，“這些措施，一開始就應當促進土地的私有制向集體所有制過渡，讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡；但是不能采取得罪農民的措施，例如宣布廢除繼承權或廢除農民所有權”。^[22]因此，“土地制度改革的基本主線是在所有權和使用權分離上做文章。土地制度結構的第一層次是所有制，第二層次是權利構成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二層次尋求突破，即通過兩權分離，擴大使用權的權能，發揮產權的激勵和穩定預期的功能，調動土地使用者的積極性，提高土地利用效率。”（p：73）^[23]在制度變遷成本方面，我國是一個建立在生產資料公有制基礎上的社會主義國家，堅持土地公有制性質不改變是政治底線，因此絕不可能采取西方式的土地私有化改革，“三權分置”保證了我國農民的土地權益在一個相對穩定的制度環境中進行調整，降低了由于制度轉換在實踐中可能形成的社會動蕩和成本增加。

2、土地的利用——土地公有制具體實現形式

馬克思恩格斯所設想的無產階級奪取政權后，通過建設農業工人合作社（土地國有性質）、農民合作社（土地集體所有性質）等多種手段來探索社會主義土地公有制的具體實現形式。恩格斯提出：“小農和農業工人，只有首先把他們的主要勞動對象即土地從大農和更大的封建主私人占有中奪取過來，轉變為社會財產并由農業工人合作社共同耕種，才能擺脫可怕的貧困。”^[24]建立在生產資料公有制基礎上的社會是以人民為主體的社會，實現好、維護好、發展好人民群眾的利益是社會主義的本質要求，農村土地問題作為廣大農民群眾最關心最直接最現實的利益問題，解決的妥善與否事關中國共產黨以人民為中心的發展思想能否真正落到實處，更與社會主義本質要求能否實現密切相關。更為關鍵的是，農村土地問題還直接關系著鄉村振興戰略的實施進度，它的合理解決是我國現階段聚力打贏脫貧攻堅戰、確保全面小康成色更足的關鍵環節。

“由于政治氣候的變化加上國家控制的集體所有、統一經營制度的低效，中國于20世紀70年代初成功實現了上下互動的農村土地制度改革。經過底層創造、頂層支持與政策推動，形成了為各方所接受的農地集體所有、家庭承包經營制度。”（p：4）^[25]“宅基地制度則朝向使用與管制并行的方向發展。”（p：7）^[26]“農村土地轉為建設用地，從空間來看包括轉為城市建設用地和農村建設用地，從所有制來看存在集體轉用和國家征用兩種途徑。”（p：9）^[27]“在現行土地法律制度下，在土地轉變用途的過程中，地方政府成為農村土地轉變為城市土地的唯一仲裁者，擁有從農村獲得土地轉換給城市使用的排他性權力。伴隨土地轉變用途，地方政府成為土地的所有者和城市土地的經營者，形成以地謀發展模式的主要制度安排。”（p：13）^[28]

3、土地制度改革的內生動力——“以人民為中心”

馬克思指出，“人民之所以奮斗而爭取一切，都是和他們自身的利益相關的。”^[29]作為無產階級的絕大多數，人民價值主要表現在人民群眾對自身利益的追求上。在這一過程中，人民價值通過多種途徑實現并使得人民獲得價值回報。無產階級自身解放的運動在很大程度上使人民的價值體現于促進社會生產力和生產關系的變革以及由此而帶來的人民認識水平和實踐能力、思維創造的不斷提升。人民價值是社會價值和個人價值的統一。人民群眾在社會的發展過程中，結合自身特點和社會發展需要，有意識的進行物質的或精神的價值生產，逐漸通過主觀世界改造和變革客觀世界，通過自身的價值創造推動自然社會的“人性化”。因此，馬克思所提出的價值創造理論是把人作為創造主體而言的，將其作為價值實現的最終歸宿。馬克思主義立場就是工人階級和勞動人民的立場。在我國推動實施鄉村振興戰略，最根本的目的是為了讓廣大農民有更多獲得感、幸福感、安全感，是為了兌現我們黨對“實現共同富裕”的承諾。為此，無論鄉村振興戰略推進到哪一步，都必須堅持人民至上的理念，堅持把人民群眾的利益擺在首要位置，把農民的生產生活質量提升起來才是“硬道理”。中國以鄉村振興戰略為總抓手深化農村土地制度改革，其最根本的目的就是維護和鞏固農民的根本利益和權益保障。但是劉守英在本書中是從制度經濟學的角度區分析問題，認為“農民問題受到重視是因為小農對國家秩序的意義”，（p：28）^[30] “制度供給滯后成為實施鄉村振興戰略的最大制約”，（p：29）^[31]故而沒有從根本上認識到中國農村土地制度改革的內生動力。

三、中國土地制度改革的思路

在土地國有化理論中，馬克思恩格斯沒有且堅決反對憑空設計未來社會主義國家公有制的具體實現形式，單個國家土地公有制的實現形式需要后人依據所處的具體歷史條件大膽探索。因此，中國的土地制度改革必須要“基于發展階段、城鄉格局和鄉村變遷趨勢的分析，重新思考鄉村與城市的關系、農民與土地及村莊的關系以及代際變化等對鄉村發展的影響”（p：29）^[32]。

1、堅持農村土地制度改革的“三個底線”不動搖

習近平總書記指出，農村土地制度改革必須“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線。^[33]

（1）堅持土地公有制性質不改變——政治底線

馬克思恩格斯曾指出，社會主義制度同資本主義制度“具有決定意義的差別當然在于，在實行全部生產資料公有制（先是國家的）的基礎上組織生產”^[34]，只有土地成為國家的財產，并為“聯合起來的勞動者”共同占有，才能“使整個社會只聽從一個生產者階級擺布”^[35]，實現社會成員在生產資料占有關系上的平等、勞動者與生產資料占有者兩者的統一和勞動成果由勞動者共同占有，進而從根本上消除雇傭勞動制度下農業勞動者與資本所有者之間的對立和以此為根源的其他經濟矛盾。

（2）堅持耕地紅線不突破——用途底線

在馬克思看來，土地作為“一切生產和一切存在的源泉”^[36]，既是人類“不能出讓的生存條件和再生產條件”^[37]，也是社會生產所必需的勞動資料。因此，要“客觀審視指標管理的效力，探索更有效保護耕地的制度安排。一是進行一次全國基本農田實際存量的普查。二是建立基本農田保護的地區補償機制。三是科學研究區域產業布局，建立國家糧食安全保護機制。”（p:238-239）^[38]

（3）堅持農民利益不受損——價值底線

馬克思恩格斯指出：“過去的一切運動都是為少數人謀利益的運動，惟有無產階級的運動是為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”^[39]對物質生活資料的需求是人的最基礎和最基本的需求，“一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提是：人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活”。^[40]2008年黨的十七屆三中全會強調，“必須切實保障農民權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。”^[41]建議“在《中華人民共和國物權法》中增加農民土地權利保障的內容，并開展《中華人民共和國土地管理法》等相關法律的修改，修改要體現保障農民土地財產和保護耕地的雙重目標。”（p：239）^[42]同時，“尊重農民土地財產權利，讓農民以地權分享工業化和城市化的成果。”（p：236）^[43]

2、告別“以地謀發展”模式

恩格斯曾指出：“城鄉之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史直至現在。”^[44]城市對農村的“剝削”是造成農村發展總是滯后于城市發展的一個重要原因，這種“剝削”表現在農業勞動者所創造剩余價值的很大一部分以地租和利息的形式流入城市，只有很小一部分在農村被消費或積累。

“要使土地問題回歸常態，使土地從發動機回歸為引致需求。回歸常態就是改變現在地方政府土地出讓模式，使地方政府從經營者退回到服務者的角色，在這個基礎上，按現代土地制度來設計整個土地制度的安排才有可行性。”（p：81）^[45]必須要“打破土地一級市場的政府壟斷，在源頭上阻斷地方政府賣地機制。”（p：235）^[46]“完善土地出讓收入的預算管理，積極推進土地財產稅改革。”“嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。”（p：237）^[47]

四、中國土地制度改革的推進路徑

土地是財富之母，成熟穩定的土地制度是實現鄉村振興的基礎和前提。現階段，我們必須要用足夠的智慧找出新的土地制度的改革邏輯，在根子上動手術，讓土地問題回歸常態，社會才有可能正常運轉。所以，一方面，我們堅持社會主義市場在資源配置中起決定性作用，重視發揮資本、市場對經濟發展的積極作用；另一方面，在關乎國計民生、涉及廣大農民群眾基本生活保障的土地問題上，通過更好的發揮政府作用以構建符合經濟社會發展需要的土地制度勢在必行。因此，下一步改革，要明確以下推進路徑。

1、銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年政策

2022年中央一號文件明確指出，要“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”。^[48]這是中央承包地“長久不變”政策的明晰化和具體化。但一個越來越尖銳的問題擺在我們面前，那就是“二輪”承包時，大約10%的農戶為了免交農業稅而完全或部分地放棄了承包權，后來這部分農戶因為農業稅取消而再想重獲承包權就難了。而他們之所以暫時接受了這一結果是因為他們等待著“二輪”承包到期后再重新按人頭調整土地，但如果按照他們的預期調地的話，之前花費巨大代價搞的土地確權成果將付之東流。現在，像河北省的做法是以各地第二輪土地承包到期為起點，承包期再延長30年，承包地到期后由農戶繼續承包，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統一變更。對個別調地的，在合同、登記簿和證書上作相應變更處理。這樣的做法并沒有解決那部分為避免農業稅而主動放棄承包地的農民的問題，我們是否可以允許在確權登記頒證前按照最新的人口情況進行一次調整，確保土地“初始獲取公平”，這樣的話中國的農地產權起碼會有四十年的穩定期，對于農業穩產保供和國家鄉村振興戰略的實施將提供堅實的基礎。

2、構建平等進入、公平交易的土地市場

2022年的一號文件提出要“穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市”，^[49]還首次提出了“推動開展集體經營性建設用地使用權抵押融資” ^[50]。這體現出中央將繼續探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有權、使用權、收益權和處分權的堅定決心。另外，還要構建主體平等、市場交易決定供求和價格形成的的土地交易市場，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，做到有效市場和有為政府的有機結合。

3、建立公平共享的土地增值收益分配制度

習近平總書記指出，“我們謀劃推進工作，一定要堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持以人民為中心的發展思想，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，把好事實事做到群眾心坎上。”^[51]改革開放以來，地方政府利用征地低補償與市場出讓之間的高額利潤空間，獲取了大量的財政收入，形成了土地與地方財政、投資、金融信貸和房地產市場發展等環環相扣的格局，但大量農民在這其中獲得的收益非常有限，長此以往不利于社會安定團結。因此我們必須要制定土地增值收益的合理分配原則，徹底改變之前土地增值收益歸政府的狀況，避免土地增值收益淪為地方政府甚至某些政府官員的體制外收入，竭力保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，讓土地增值收益由人民共享，回饋社會。

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[48] 中共中央國務院關于做好二〇二二年全面推進鄉村振興重點工作的意見[N]. 人民日報,2022-02-23(001).DOI:10.28655/n.cnki.nrmrb.2022.001907.

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[50] 中共中央國務院關于做好二〇二二年全面推進鄉村振興重點工作的意見[N]. 人民日報,2022-02-23(001).

[51] 習近平在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發表重要講話強調 筑牢理想信念根基樹立踐行正確政績觀 在新時代新征程上留下無悔的奮斗足跡 王滬寧出席[N]. 人民日報,2022-03-02(001).

（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生）