——讀劉守英《土地制度與中國發(fā)展》
馬克思曾指出，土地是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[1]，既是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”[2]，也是最基本的生產(chǎn)資料。當(dāng)前階段，無論是農(nóng)村、農(nóng)民還是農(nóng)業(yè)問題，本質(zhì)上都是附著在農(nóng)村土地問題上的三種不同的表現(xiàn)形式。農(nóng)村土地問題不僅是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心問題，更與我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展密切相關(guān)。
一、中國土地制度改革的歷史溯源與現(xiàn)實思考
“土地制度是中國政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性安排。土地制度改革是中國全局改革關(guān)鍵而敏感的領(lǐng)域。獨特的土地制度安排與變革是中國經(jīng)濟(jì)高速增長和結(jié)構(gòu)變革的發(fā)動機(jī)。”（p：3）[3]
1、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度
馬克思認(rèn)為，“人們在自己生活的社會生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系，即同他們的物質(zhì)生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適合的生產(chǎn)關(guān)系。這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應(yīng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。”[4]因此一切社會發(fā)展的根源在于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾運動，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的性質(zhì)和狀況的規(guī)律既是人類社會發(fā)展的最一般規(guī)律，也是人類社會形態(tài)演進(jìn)的根據(jù)。2008年黨的十七屆三中全會強調(diào)，“調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑”，[5]積極推動農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新。
按照中國憲法規(guī)定，社會主義制度是中國的根本制度，生產(chǎn)資料的社會主義公有制是中國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是國家在社會主義初級階段的基本制度。其中，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展反映了生產(chǎn)資料的歸屬關(guān)系，不僅規(guī)定了我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)，更決定了我國農(nóng)村土地制度是“實行社會主義公有制基礎(chǔ)上所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度”（p：266）[6]。“農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制的主要實現(xiàn)形式。”（p：72）[7]2008年黨的十七屆三中全會強調(diào)，“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。”[8]
2、社會背景：中國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇
“中國通過重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略建立完備的工業(yè)體系、實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國到工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。”（p：30）[9]在此過程中，“農(nóng)業(yè)充當(dāng)了提供資本形成與積累的角色，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、集體化與人民公社制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度提供了重要支撐。”（p：33）[10]這也使得中國的土地制度改革的約束之一就是“土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標(biāo)。”（p：73）[11]“農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長和人口出村，為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了微觀基礎(chǔ)；在嚴(yán)格保護(hù)耕地和糧食安全的前提下，對有發(fā)展機(jī)會的區(qū)域?qū)嵭型恋氐膶捁?yīng)，保證了經(jīng)濟(jì)高速增長；地方政府以扭曲的工業(yè)用地價格招商引資，利用土地提供園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促成了高速工業(yè)化，使中國成為‘世界制造工廠’；利用土地資本化和以地融資，獲得了中國城市發(fā)展所需的巨額資本，助推快速城市化。”（p：14）[12]
3、制度特征：二元所有、三重管制
“與世界上其他國家和地區(qū)的土地制度相比，中國的土地制度結(jié)構(gòu)非常獨特。一是實行二元土地所有制，在社會主義公有制下，農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，國有土地所有權(quán)屬于國務(wù)院，權(quán)力的行使在市縣政府；二是政府壟斷土地非農(nóng)用地市場，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用一律實行按土地原用途補償?shù)恼魇諜C(jī)制，任何單位和個人用地都只能使用國有土地，非農(nóng)用地的供應(yīng)只有地方政府一個主體；三是實行三重土地管制，國家通過土地利用總體規(guī)劃和年度計劃進(jìn)行土地用途管制，地方政府通過城市規(guī)劃進(jìn)行邊界擴(kuò)展和功能管制，土地用途轉(zhuǎn)變實行所有制管制；四是實行政府支配的土地增值收益捕獲機(jī)制，在土地專用中，在給失地農(nóng)民不超過原用途30倍的補償后，政府獲得土地轉(zhuǎn)用的全部增值。在政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)下，這套土地制度安排正好成為地方政府以地謀發(fā)展的主要工具。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，政府替代農(nóng)民集體成為土地的所有者和城市土地的經(jīng)營者，地方政府利用對土地的排他性權(quán)利通過土地的寬供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，依靠土地的低成本招商引資推動工業(yè)化，通過土地的資本化推動快速城市化”。（p：214）[13]
4、實踐困境：“土地的發(fā)動機(jī)功能減退”（p：3）[14]
“當(dāng)代鄉(xiāng)村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)制度不平等的結(jié)果。為了實現(xiàn)趕超工業(yè)化和推進(jìn)快速城市化，中國建立和強化了一整套對鄉(xiāng)村發(fā)展的歧視性制度框架，以扭曲的要素價格和對鄉(xiāng)村不利的貿(mào)易條件保障工業(yè)的資本形成，城鄉(xiāng)不平等的土地制度造成鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失，對農(nóng)民城市權(quán)利的剝奪與忽視導(dǎo)致鄉(xiāng)村與城市兩個空間發(fā)展權(quán)的不平等，生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的單向配置導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰敗。”（p：29）[15]從經(jīng)濟(jì)層面來看，當(dāng)前征地補償方式和土地增值收益分配的不合理，造成了農(nóng)民土地權(quán)益受損和地方政府過度依賴土地財政收入的現(xiàn)狀。這一不合理的現(xiàn)狀助推了城市的高房價，降低了居民的消費能力和幸福指數(shù)，放大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇了財政和金融風(fēng)險，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，我國現(xiàn)行土地制度改革最需要關(guān)注兩個方面的問題，“一是支撐了中國40年高速增長的以地謀發(fā)展模式是否還能持續(xù)；二是對鄉(xiāng)村發(fā)展與轉(zhuǎn)型影響甚大的幾項農(nóng)村土地制度安排的適應(yīng)性如何”。（p：19）[16]。
二、與馬克思恩格斯土地思想的理論交鋒
馬克思恩格斯土地思想最突出的理論貢獻(xiàn)在于最先明確了土地制度的核心是由土地的歸屬——土地所有制和土地的利用——土地的經(jīng)營方式兩大組成部分構(gòu)成的，從列寧開始所有的馬克思主義理論家針對土地問題的研究都沒有超脫馬克思恩格斯所設(shè)定的分析框架，即都是在研究如何實現(xiàn)土地公有制和探索與土地公有制相匹配的土地經(jīng)營方式是什么這一核心問題。中國在實踐中逐漸形成的現(xiàn)行土地制度（城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有；國有土地依法確定給予單位或個人有償使用，農(nóng)民集體土地實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制）和中國現(xiàn)階段的土地制度改革（在不改變公有制的前提下探索符合現(xiàn)實需要的土地經(jīng)營方式）仍然是在解決這一核心問題。
1、土地的歸宿——土地所有制理論
馬克思恩格斯曾指出，社會主義制度同資本主義制度“具有決定意義的差別當(dāng)然在于，在實行全部生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)上組織生產(chǎn)”[17]。“中國土地制度是國家基本性制度，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制的主要實現(xiàn)形式。”（p：72）[18]這樣的社會主義土地公有制是生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果和人類社會發(fā)展的“歷史決定”，“堅持土地公有制不動搖”更是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的底線。馬克思指出，“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關(guān)系，并最終完全消滅工農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)，到那時，階級差別和各種特權(quán)會隨著它們賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一同消失”。[19]馬克思恩格斯多次指出，土地國有化中的“國”指的是社會主義國家。資本主義國家的土地國有化和社會主義國家的土地國有化存在著本質(zhì)區(qū)別：資本主義國家實質(zhì)是“有產(chǎn)階級即土地所有者和資本家用來反對被剝削階級即農(nóng)民和工人的有組織的總權(quán)利集合”[20]，是經(jīng)濟(jì)上占有統(tǒng)治地位的資產(chǎn)階級為了維護(hù)和實現(xiàn)自身的階級利益而進(jìn)行階級統(tǒng)治的工具，其實行的土地國有化仍然保持著最重要的生產(chǎn)條件——土地同勞動者的分離，而社會主義國家構(gòu)筑在生產(chǎn)資料公有制之上，由勞動人民實際占有全部勞動工具和工業(yè)并成為房屋、工廠和勞動工具的總所有者。在生產(chǎn)資料公有制條件下，土地的所有權(quán)屬于全體人民，作為土地價值（價格）的組成部分“地租——雖然形式發(fā)生變化——也被轉(zhuǎn)交給了社會（全體人民共有）”[21]，這意味著資本主義生產(chǎn)基礎(chǔ)的消滅。因此，只有在消滅資本主義生產(chǎn)關(guān)系后，才有可能實現(xiàn)真正的土地國有化。
另外，“堅持土地公有制不動搖”這意味著土地制度改革只能在公有制的框架內(nèi)進(jìn)行。那么在公有制的前提下如何推動土地市場化改革呢？馬克思指出，無產(chǎn)階級絕非是要管理農(nóng)民，“這些措施，一開始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地的私有制向集體所有制過渡，讓農(nóng)民自己通過經(jīng)濟(jì)的道路來實現(xiàn)這種過渡；但是不能采取得罪農(nóng)民的措施，例如宣布廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有權(quán)”。[22]因此，“土地制度改革的基本主線是在所有權(quán)和使用權(quán)分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)利構(gòu)成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二層次尋求突破，即通過兩權(quán)分離，擴(kuò)大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動土地使用者的積極性，提高土地利用效率。”（p：73）[23]在制度變遷成本方面，我國是一個建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會主義國家，堅持土地公有制性質(zhì)不改變是政治底線，因此絕不可能采取西方式的土地私有化改革，“三權(quán)分置”保證了我國農(nóng)民的土地權(quán)益在一個相對穩(wěn)定的制度環(huán)境中進(jìn)行調(diào)整，降低了由于制度轉(zhuǎn)換在實踐中可能形成的社會動蕩和成本增加。
2、土地的利用——土地公有制具體實現(xiàn)形式
馬克思恩格斯所設(shè)想的無產(chǎn)階級奪取政權(quán)后，通過建設(shè)農(nóng)業(yè)工人合作社（土地國有性質(zhì)）、農(nóng)民合作社（土地集體所有性質(zhì)）等多種手段來探索社會主義土地公有制的具體實現(xiàn)形式。恩格斯提出：“小農(nóng)和農(nóng)業(yè)工人，只有首先把他們的主要勞動對象即土地從大農(nóng)和更大的封建主私人占有中奪取過來，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣敭a(chǎn)并由農(nóng)業(yè)工人合作社共同耕種，才能擺脫可怕的貧困。”[24]建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會是以人民為主體的社會，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的利益是社會主義的本質(zhì)要求，農(nóng)村土地問題作為廣大農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，解決的妥善與否事關(guān)中國共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展思想能否真正落到實處，更與社會主義本質(zhì)要求能否實現(xiàn)密切相關(guān)。更為關(guān)鍵的是，農(nóng)村土地問題還直接關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進(jìn)度，它的合理解決是我國現(xiàn)階段聚力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、確保全面小康成色更足的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
“由于政治氣候的變化加上國家控制的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營制度的低效，中國于20世紀(jì)70年代初成功實現(xiàn)了上下互動的農(nóng)村土地制度改革。經(jīng)過底層創(chuàng)造、頂層支持與政策推動，形成了為各方所接受的農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度。”（p：4）[25]“宅基地制度則朝向使用與管制并行的方向發(fā)展。”（p：7）[26]“農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從空間來看包括轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，從所有制來看存在集體轉(zhuǎn)用和國家征用兩種途徑。”（p：9）[27]“在現(xiàn)行土地法律制度下，在土地轉(zhuǎn)變用途的過程中，地方政府成為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈ㄒ恢俨谜撸瑩碛袕霓r(nóng)村獲得土地轉(zhuǎn)換給城市使用的排他性權(quán)力。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，地方政府成為土地的所有者和城市土地的經(jīng)營者，形成以地謀發(fā)展模式的主要制度安排。”（p：13）[28]
3、土地制度改革的內(nèi)生動力——“以人民為中心”
馬克思指出，“人民之所以奮斗而爭取一切，都是和他們自身的利益相關(guān)的。”[29]作為無產(chǎn)階級的絕大多數(shù)，人民價值主要表現(xiàn)在人民群眾對自身利益的追求上。在這一過程中，人民價值通過多種途徑實現(xiàn)并使得人民獲得價值回報。無產(chǎn)階級自身解放的運動在很大程度上使人民的價值體現(xiàn)于促進(jìn)社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的變革以及由此而帶來的人民認(rèn)識水平和實踐能力、思維創(chuàng)造的不斷提升。人民價值是社會價值和個人價值的統(tǒng)一。人民群眾在社會的發(fā)展過程中，結(jié)合自身特點和社會發(fā)展需要，有意識的進(jìn)行物質(zhì)的或精神的價值生產(chǎn)，逐漸通過主觀世界改造和變革客觀世界，通過自身的價值創(chuàng)造推動自然社會的“人性化”。因此，馬克思所提出的價值創(chuàng)造理論是把人作為創(chuàng)造主體而言的，將其作為價值實現(xiàn)的最終歸宿。馬克思主義立場就是工人階級和勞動人民的立場。在我國推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最根本的目的是為了讓廣大農(nóng)民有更多獲得感、幸福感、安全感，是為了兌現(xiàn)我們黨對“實現(xiàn)共同富裕”的承諾。為此，無論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)到哪一步，都必須堅持人民至上的理念，堅持把人民群眾的利益擺在首要位置，把農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量提升起來才是“硬道理”。中國以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手深化農(nóng)村土地制度改革，其最根本的目的就是維護(hù)和鞏固農(nóng)民的根本利益和權(quán)益保障。但是劉守英在本書中是從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度區(qū)分析問題，認(rèn)為“農(nóng)民問題受到重視是因為小農(nóng)對國家秩序的意義”，（p：28）[30] “制度供給滯后成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約”，（p：29）[31]故而沒有從根本上認(rèn)識到中國農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)生動力。
三、中國土地制度改革的思路
在土地國有化理論中，馬克思恩格斯沒有且堅決反對憑空設(shè)計未來社會主義國家公有制的具體實現(xiàn)形式，單個國家土地公有制的實現(xiàn)形式需要后人依據(jù)所處的具體歷史條件大膽探索。因此，中國的土地制度改革必須要“基于發(fā)展階段、城鄉(xiāng)格局和鄉(xiāng)村變遷趨勢的分析，重新思考鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系、農(nóng)民與土地及村莊的關(guān)系以及代際變化等對鄉(xiāng)村發(fā)展的影響”（p：29）[32]。
1、堅持農(nóng)村土地制度改革的“三個底線”不動搖
習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村土地制度改革必須“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。[33]
（1）堅持土地公有制性質(zhì)不改變——政治底線
馬克思恩格斯曾指出，社會主義制度同資本主義制度“具有決定意義的差別當(dāng)然在于，在實行全部生產(chǎn)資料公有制（先是國家的）的基礎(chǔ)上組織生產(chǎn)”[34]，只有土地成為國家的財產(chǎn)，并為“聯(lián)合起來的勞動者”共同占有，才能“使整個社會只聽從一個生產(chǎn)者階級擺布”[35]，實現(xiàn)社會成員在生產(chǎn)資料占有關(guān)系上的平等、勞動者與生產(chǎn)資料占有者兩者的統(tǒng)一和勞動成果由勞動者共同占有，進(jìn)而從根本上消除雇傭勞動制度下農(nóng)業(yè)勞動者與資本所有者之間的對立和以此為根源的其他經(jīng)濟(jì)矛盾。
（2）堅持耕地紅線不突破——用途底線
在馬克思看來，土地作為“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[36]，既是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”[37]，也是社會生產(chǎn)所必需的勞動資料。因此，要“客觀審視指標(biāo)管理的效力，探索更有效保護(hù)耕地的制度安排。一是進(jìn)行一次全國基本農(nóng)田實際存量的普查。二是建立基本農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補償機(jī)制。三是科學(xué)研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，建立國家糧食安全保護(hù)機(jī)制。”（p:238-239）[38]
（3）堅持農(nóng)民利益不受損——價值底線
馬克思恩格斯指出：“過去的一切運動都是為少數(shù)人謀利益的運動，惟有無產(chǎn)階級的運動是為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動。”[39]對物質(zhì)生活資料的需求是人的最基礎(chǔ)和最基本的需求，“一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活”。[40]2008年黨的十七屆三中全會強調(diào)，“必須切實保障農(nóng)民權(quán)益，始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點。”[41]建議“在《中華人民共和國物權(quán)法》中增加農(nóng)民土地權(quán)利保障的內(nèi)容，并開展《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律的修改，修改要體現(xiàn)保障農(nóng)民土地財產(chǎn)和保護(hù)耕地的雙重目標(biāo)。”（p：239）[42]同時，“尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民以地權(quán)分享工業(yè)化和城市化的成果。”（p：236）[43]
2、告別“以地謀發(fā)展”模式
恩格斯曾指出：“城鄉(xiāng)之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史直至現(xiàn)在。”[44]城市對農(nóng)村的“剝削”是造成農(nóng)村發(fā)展總是滯后于城市發(fā)展的一個重要原因，這種“剝削”表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)勞動者所創(chuàng)造剩余價值的很大一部分以地租和利息的形式流入城市，只有很小一部分在農(nóng)村被消費或積累。
“要使土地問題回歸常態(tài)，使土地從發(fā)動機(jī)回歸為引致需求。回歸常態(tài)就是改變現(xiàn)在地方政府土地出讓模式，使地方政府從經(jīng)營者退回到服務(wù)者的角色，在這個基礎(chǔ)上，按現(xiàn)代土地制度來設(shè)計整個土地制度的安排才有可行性。”（p：81）[45]必須要“打破土地一級市場的政府壟斷，在源頭上阻斷地方政府賣地機(jī)制。”（p：235）[46]“完善土地出讓收入的預(yù)算管理，積極推進(jìn)土地財產(chǎn)稅改革。”“嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。”（p：237）[47]
四、中國土地制度改革的推進(jìn)路徑
土地是財富之母，成熟穩(wěn)定的土地制度是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提。現(xiàn)階段，我們必須要用足夠的智慧找出新的土地制度的改革邏輯，在根子上動手術(shù)，讓土地問題回歸常態(tài)，社會才有可能正常運轉(zhuǎn)。所以，一方面，我們堅持社會主義市場在資源配置中起決定性作用，重視發(fā)揮資本、市場對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用；另一方面，在關(guān)乎國計民生、涉及廣大農(nóng)民群眾基本生活保障的土地問題上，通過更好的發(fā)揮政府作用以構(gòu)建符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的土地制度勢在必行。因此，下一步改革，要明確以下推進(jìn)路徑。
1、銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年政策
2022年中央一號文件明確指出，要“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”。[48]這是中央承包地“長久不變”政策的明晰化和具體化。但一個越來越尖銳的問題擺在我們面前，那就是“二輪”承包時，大約10%的農(nóng)戶為了免交農(nóng)業(yè)稅而完全或部分地放棄了承包權(quán)，后來這部分農(nóng)戶因為農(nóng)業(yè)稅取消而再想重獲承包權(quán)就難了。而他們之所以暫時接受了這一結(jié)果是因為他們等待著“二輪”承包到期后再重新按人頭調(diào)整土地，但如果按照他們的預(yù)期調(diào)地的話，之前花費巨大代價搞的土地確權(quán)成果將付之東流。現(xiàn)在，像河北省的做法是以各地第二輪土地承包到期為起點，承包期再延長30年，承包地到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統(tǒng)一變更。對個別調(diào)地的，在合同、登記簿和證書上作相應(yīng)變更處理。這樣的做法并沒有解決那部分為避免農(nóng)業(yè)稅而主動放棄承包地的農(nóng)民的問題，我們是否可以允許在確權(quán)登記頒證前按照最新的人口情況進(jìn)行一次調(diào)整，確保土地“初始獲取公平”，這樣的話中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)起碼會有四十年的穩(wěn)定期，對于農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施將提供堅實的基礎(chǔ)。
2、構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場
2022年的一號文件提出要“穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，[49]還首次提出了“推動開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資” [50]。這體現(xiàn)出中央將繼續(xù)探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的堅定決心。另外，還要構(gòu)建主體平等、市場交易決定供求和價格形成的的土地交易市場，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，做到有效市場和有為政府的有機(jī)結(jié)合。
3、建立公平共享的土地增值收益分配制度
習(xí)近平總書記指出，“我們謀劃推進(jìn)工作，一定要堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，把好事實事做到群眾心坎上。”[51]改革開放以來，地方政府利用征地低補償與市場出讓之間的高額利潤空間，獲取了大量的財政收入，形成了土地與地方財政、投資、金融信貸和房地產(chǎn)市場發(fā)展等環(huán)環(huán)相扣的格局，但大量農(nóng)民在這其中獲得的收益非常有限，長此以往不利于社會安定團(tuán)結(jié)。因此我們必須要制定土地增值收益的合理分配原則，徹底改變之前土地增值收益歸政府的狀況，避免土地增值收益淪為地方政府甚至某些政府官員的體制外收入，竭力保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，讓土地增值收益由人民共享，回饋社會。
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（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生）