——讀徐勇、徐增陽《流動中的鄉村治理》

一、什么是農民流動

傳統意義上來說“農民流動”是指農村人口遷移到城市，也是指農村人口與農村的分離。因為對于已遷入城市的人來說，他們已不再具有農民的身份，已不屬于農村人口，對于鄉村治理也沒有什么實質的意義。徐勇教授在本書中所說的農民流動并非指傳統意義上的農民流動，而是從“流動”的一般意義上說，即“農民位置的移動”。所以，所謂農民流動就是“農民為尋求其他生活來源而暫時或者長時間離開原村而處于流動狀態”。只有流動中的農民與鄉村治理才有著密切的關聯性。

農民流動是中國社會變遷進程中的一個跨世紀的重大課題。20世紀80年代初，中國農村實行家庭聯產承包責任制，這一重大改革措施在調動起農民生產積極性的同時，也使長期隱匿于集體勞動中的農業剩余勞動力日益明顯。于是，隨著國家對農民控制的逐漸放松，20世紀80年代中期以后，中國出現了以務工經商為特征的農民流動。到20世紀90年代初，形成為農民大規模流動的“民工潮”。這種流動的一個最突出的特點就是自發性，是農民自動的選擇和自主的行為。這種流動大體上經歷了以下三個階段:

    一是1980年代中期開始的小規模、零散的農民流動。這種流動的除了極少數外出經商者以外，主要是在本地區性流動，即農民利用農閑時間外出做些零工。這種流動對于流出地既定的生產生活秩序并沒有帶來明顯的沖擊和影響。

    二是1980年代后期開始的較大規模的農民流動。這種流動在人數上有較大規模，流動的范圍呈跨城鄉、跨地區性，農民外出的目的性更強，時間更長。這種流動已開始沖擊和影響流出地的鄉村治理過程。只是這一階段的農民流動具有間歇性特點，對多數農民而言，流動還不是一種持續不斷的行為，對鄉村治理的沖擊和影響還不具有連續性。

    三是1990年代初中期開始的大規模、持續不斷的農民流動。這種流動不僅規模更大，流動的跨城鄉、跨地區性更強，而且成為一種持續不斷的行為。相當多數的農民開始將流動作為一種固定的生產和生活方式，由此對鄉村治理過程帶來十分明顯的沖擊和影響。

    現階段的農民流動大多數具有“兩棲”的特征，從生產和生活活動來看，他們長時間離開鄉土，對于附著于鄉土的權威與規則越來越淡化，有的甚至根本就沒有相關意識;從土地、戶籍、生存條件等方面看，他們的根又在本鄉本土，并沒有融入城市和工業文明社會，從而建立起一整套的行為規范。為此，他們的意識經常處于矛盾狀態，他們的行為也往往處于失范狀態，以至出現規則“真空”。即與原有的鄉村社會規則發生激烈的沖突，從而造成秩序的震蕩。

二、農民流動對鄉村治理的影響

（一）農民流動造成農村資源浪費和社會成本加大

毫無疑問，農村的土地和勞動力是農村的根本資源，農村的人口流動在很大程度上雖然緩解了我國人地資源沖突的矛盾，“在農村經濟發展中，土地、資本、人力資源是基本要素，并構成鄉村治理的主要資源。而農民流動不僅促使勞動力要素的流動、緩解人地矛盾，而且促進生產要素的重新配置，使鄉村治理始終處于全新的變動格局之中。”但它仍然是盲目和無序的，并且嚴重造成了農村資源的浪費。首先，由于農民受地緣、血緣和業緣的影響，他們離開了“生于斯，長于斯”的家鄉，也可稱為背井離鄉吧。在這些人當中，有的人是漫無目的隨遇而安類型的，特別是在城市里本身就業壓力就極大的情況下，能立刻找到工作的農民并不多，他們需要時間與這個城市磨合，在這個過程中就造成了嚴重的農村資源浪費。其次，還有一部分人是具有一定理論知識，有理想、有專長的青年農民，這些人目的性極強，不過他們內心也充滿了矛盾，既不愿放棄本土的耕地，又想盡快在城里一展拳腳。所以他們在選擇農作物時，多半選擇無需大量投入勞動力的農作物，把大量的時間用在出外打工上，可以說這是一種“隱性棄耕現象”，這種現象使農村的耕地資源遭到浪費。

（二）農民流動造成了農村發展的“空心化”

隨著農村人口大量流入城市，農村發展迫切需要的資金、技術、知識和人才也大量向城市集中，以致造成農村發展的“空心化”。從總體上看，農民流動有利于農村經濟的發展，特別是農村經濟的產業結構轉型。但是，在有些地方，農民流動不僅未能促進農村經濟發展，反而進一步造成農業的萎縮，甚至農村的衰敗，農村治理資源更為匾乏，治理性難度加大。所以，不能對農民流動持一種盲目樂觀的態度，雖然確實存在著這樣的村莊。在許多鄉村，依靠農村人口外出務工經商返鄉并重建鄉村的愿望卻難以實現。相反的是鄉村最緊迫需求的資金、人才、知識和需求大量向城市集中，以致造成鄉村發展的“空心化”。農村人口流動有可能為鄉村發展帶來緊缺的資金、技術、人才和需求，從而重建鄉村，實現鄉村的文明轉型，但也有可能使鄉村發展的緊缺資源進一步流失，從而陷入有流動無發展的“空心化”困境。所謂鄉村發展的“空心化”是指，“支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉村治理可利用的手段嚴重匾乏，從而陷入鄉村發展的困境”。支撐鄉村可持續發展的和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求不僅沒有向鄉村流回，反而持續不斷地流向城市。這種情況對農村的發展是很不利的。鄉村發展“空心化”的后果不僅使農村經濟得不到發展，而且會增加治理的成本和難度。

    （三）農民流動導致村治權力的運作困難

在傳統社會，鄉村權力體系是封閉的。家族權力是自然沿襲的，它的傳承不是取決于自身的努力，而是先天性因素決定的。在建國后的相當一段時間里，村治權力也是封閉的。普通村民根本無法參與到鄉村治理過程，村民在鄉村治理的過程中只是扮演著被動員的角色，被排除在鄉村治理的參與之外。改革開放后，隨著農村經濟體制改革的逐漸深入，農村政治領域也出現了相應的改革，其顯著標志是實行了村民自治。“改革開放以來，農民獲得了經營自主權，也獲得了可以自由選擇職業的自主權，可以自主流動。農民流動使農民利益分化，收人差距拉大，原本同質性極強的農村居民開始發生職業和社區身份的雙重分化。”村民自治使鄉村治理的權力向普通村民開放，農民可以通過村委會選舉自主選擇“當家人”，并通過民主管理、民主決策和民主監督來行使當家作主的權利，農民的村治參與有了切實的制度保障。但是，農村社區的政治參與是一種日常政治活動，農民流動使得村治參與面臨著一系列性的矛盾和問題，以往的村治權力都是在農民不流動的背景下運作的。在農民附著于土地的基礎上，鄉村公共事務相對簡單。鄉村治理習慣的治理附著于在土地上的農民。當今中國的農民流動是在現代化、工業化和城市化背景下發生的，且又是一種不穩定的流動，由此使鄉村治理的對象處在流動過程之中，從而使公共事務增多，特別是村治權力的功能不足以應對，治理難度增大。1980年代開始的大規模的農民流動有一個重要特點，就是農民工作和生活在外地，戶口和土地在本鄉，從而造成人與土地相分離。由于戶口在家鄉，流動的農民仍然屬于家鄉的村治對象。但是農民的流動，則使得家鄉的村治權力難以發揮作用，造成許多鄉村事務管不了，給鄉村治理帶來了困難。當然，中國各地情況千差萬別，農村的發展也極端不平衡。內陸不同于沿海，城郊也不同于山區。

三、正確協調流動人口，改善村治水平的對策

（一）建立健全人口管理機制，加強流動人口管理

農村流動人口在流動中對自身的再復制，這在一定時期是難以避免的。但應該看到，造成這一結果還有一些社會的和體制的因素。如現行的城市治理機制是根據城鄉二元結構和城市本位主義建立起來的，具有身份性特點。許多工作領域對于農村人口的進入加以嚴格限制，部分城市為了解決人口問題，甚至以政府法規的形式規定農村人口只能從事那些城市人口不愿從事的職業。這種歧視性政策如果永久化，農村流動人口將永遠難以通過流動改造自己，進而改造傳統的鄉村結構。所以，隨著全國統一開放的市場經濟體制的建立，需要改革傳統的身份性治理機制，建立公平開放的人口管理機制。在這一機制下，農村流動人口中的被歧視感、不公平意識和失衡心理會得到一定程度的緩解。將農村流動人口納入到全國統一的文明規則網絡之中。在城鄉二元結構的治理體制下，農村流動人口事實上處于文明規則的真空之中。對于他們來說，戶口所在地的政府管不著，工作所在地的政府也管不了。那么，隨著城鄉二元結構及其治理機制的改善，應該將農村流動人口納入到全國統一的文明規則網絡之中，使其無論走到哪里，都要受到文明規則的制約。美國是一個人口流動性十分強的國家，但人口的流動并沒有造成人口的失控。其重要原因就是該國建立了一個全國統一的社會安全制度。每個人都有一個永久性的社會安全號碼，且與銀行借貸、社會救濟等口常生活密切相關。美國政府通過這樣一套制度對人口實施嚴密而隱蔽的監控。這一方式是有借鑒意義的。即使我們不能或者無法建立起類似的治理機制，但必須面對龐大的農村流動人口群體這一現實，將其納入到文明規則的網絡之中，實現城鄉的共同安定。

（二）調整政策，促進流動農民的政治參與

大量的農村人口流動和城市化趨勢對我國的政治民主化提出了嚴峻的挑戰，這是值得我們每個中國人重視和思考的問題。大規模的農村流動人口中的精英農民并無意參加村內的民主選舉，其中主要原因是因為這種選舉的時機不對，大多安排在農閑期間，而這個時期卻是農民在外地打工的最佳時期，二者相互沖突。一般情況下，農村人口流動有兩個高峰時期:一是春運期間，也就是春節前后，這一時期是農村人口流動最高的時期;另一個時期就是農忙時期，這一時期是收獲的季節，農民紛紛回家收割糧食。因此，我認為，政府應該考慮農村換屆選舉的時間安排在春節后還是比較合理的，這樣會很大程度上農民參與政治的積極性。我國政府一直強調:依法治國，但前提是要保證人民民主，加強法制建設。黨的十九大報告也指出:堅持以人民為中心，發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。如果農民因為外出打工而不顧村內換屆選舉，那么即使經濟水平提上來，農村的發展也會停滯不前。所以通過法律來維護村民選舉就尤為重要，讓農民認識到法律的重要性，通過法律來維護自身以及村中公共事務的權利。同時，我國各政府部門也要制定相應的政策措施，建立合理的選舉機制，建立完善的戶籍管理制度，甚至于根據不同地區不同的情況制定投票、聯系和管理機制，或者是村內議事小組等等。

（三）大力發展農村新型經濟合作組織，調整農民流動下的人地關系

2018年中央一號文件指出“加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，加快推進農業農村現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路。”推進鄉村振興，要加快推進農業農村現代化，要探索集體經濟有效實現形式，發展農民專業合作組織，支持農業產業化經營和龍頭企業發展。當前農村人口規模流動下出現的農村新型合作經濟組織通過發揮集體組織的作用，把千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場連接起來。避免了外出務工導致的土地撂荒、拋荒現象，可以有效增加農民收入，促進農村剩余勞動力的轉移。由于農產品生產帶有較強的季節性，農業生產基本是以家庭為單位，所以我國農產品產量與農村勞動力“兩個充裕”并存;農業生產勞動率和農產品轉化加工率“兩個過低”并存的矛盾更為突出，造成農業發展緩慢，農產品抗市場風險能力差，農民不能有效實現和維護自身利益。特別是在市場經濟體制下，各種生產要素都參與市場競爭和收益分配，而單個農民或家庭無法掌握這些生產要素比如信息、技術、人才，甚至在最基本的資金方面都是勢單力薄的，所以無法在激烈的市場競爭中爭取到利益，發展農村合作經濟組織，可以促進農業和農村經濟結構戰略性調整向廣度和深度進軍，有效拉長農業產業鏈條，增加農業附加值，可以使農民取得由于規模經濟所帶來的效益，可以獲得生產要素參與收益分配所帶來的利益，促進小城鎮的發展，創造更多的就業崗位，轉移農村剩余勞力，增加農民的非農業收入;可以通過農業產業化經營組織與農民建立利益聯結機制，使參與產業化經營的農民不但從種、養業中獲利，還可分享加工、銷售環節的利潤，增加收入。這樣不但保證了空心村莊土地的收入，也保證了農民外出務工的收入。因此，大力發展農村新型經濟合作組織是建設現代農業的重要載體，是農業增效、農村發展、農民增收的現實選擇，同時也是提升村莊治理的有效手段。

參考文獻：

[1]徐勇:流動中的鄉村治理.中國社會科學出版社，2003：8

[2]徐勇:流動中的鄉村治理.中國社會科學出版社，2003：23

[3]徐勇:流動中的鄉村治理.中國社會科學出版社，2003：39

[4]徐勇:流動中的鄉村治理.中國社會科學出版社，2003：82

[5]習近平談治國理政（第三卷）[M].中央文獻出版社.2020

[6]2018中央一號文件全文《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》 

(作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生)