2015年11月2日，新華社公布了中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發的《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”）。如果說黨的十八屆三中全會繪制了土地制度的“改革藍圖”，那么這一《實施方案》就是落實改革目標的“改革路線頂層設計圖”。執行和落實好這個《實施方案》，中國農村改革和農村的發展將掀開新的一頁。
農村改革的“牛鼻子”
在筆者看來，這個《實施方案》最大的亮點體現在以下兩個方面：其一是看到了中國農村改革是一個復雜的社會工程，所以提出“不能單兵突進，必須樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計”的改革思路；其二，提出了要“找準牽一發而動全身的牛鼻子和主要矛盾”的改革戰略，從而力圖通過核心制度和關鍵環節的改革，最大限度地釋放改革的綜合效應。
那么，什么是改革的“牛鼻子”呢？又如何在抓住“牛鼻子”的基礎上推進農村的系統性改革呢？答案隱藏在《實施方案》的“深化農村集體產權制度改革”與“加強和創新農村社會治理”兩個部分。
在前一部分，《實施方案》提出，農村集體產權制度改革必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點。為此，方案提出必須把“集體經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員”。而在后一部分，《實施方案》則提出，組建農村股份合作經濟組織的地區，要探索剝離村黨支部委員會和村民自治委員會（兩委）對集體資產經營管理的職能，開展實行“政經分開”試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。
對于今天的人們來說，要理解《實施方案》為何將集體土地產權制度改革和社會治理結構完善，特別是將“集體經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員”和“剝離兩委對集體資產經營管理的職能”同時作為農村改革的“牛鼻子”，并不是一件容易的事情。為此，要簡單回顧一下過往，然后才會發現這一改革戰略所具有的重要意義。
為什么是這兩個“牛鼻子”
眾所周知，中國改革開放的偉大實踐是從農村實施家庭聯產承包責任制開始的。遺憾的是，1980年代以來的農村改革雖然成功，但遠未完成。比如，人民公社雖然解體了，但該體制下的“抽象的集體土地所有”卻并沒有因此變得清晰明了；再比如，當時的改革雖然強調要“政社分離”，但同時又允許農民集體經濟組織“可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”（參見1984年“一號文件”）。所以，經濟學家周其仁教授說，1980年代的農村改革留下來兩條長長的“尾巴”，即土地產權方面的“集體大鍋飯”和村莊管理方面的“政社合一”。
就行政村一級的集體土地而言，無論是1986年頒布并實行至今的《土地管理法》，還是2002年頒布的《農村土地承包經營法》，以及2007年頒布的《物權法》，都有關于農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有或集體成員集體所有的規定，但卻都沒有回答“集體土地如何在成員之間所有”這一難題。而且它們還一以貫之地規定，村集體經濟組織和村民委員會都可以代表農民集體行使集體土地的經營管理權、發包權和土地所有權。另外，2010年修訂的《村委會組織法》也專門賦予了村民委員會“依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”的權力。
對于“抽象模糊的集體土地所有”這個問題，中國學術界發表了數以千篇計的文章，試圖對其產權進行界定，法律學者們也至少提出了八種學說來解釋和構建這種土地所有權，從“共有”，到“農村集體經濟組織”或“農村集體經濟組織法人”享有單獨所有權，到“總有”（傳統、新型或者兩者的混合），再到“合有”，等等，不一而足。然而效果卻并不明顯，荷蘭的農業經濟學家何·皮特（Peter Ho）后來干脆在其《誰是中國土地的所有者》一書中提出，中國的集體土地制度是“有意的制度模糊”（intentional institutional ambiguity），從而確保改革過程中的制度靈活，并方便規劃和發展。
為什么集體土地產權制度模糊不清呢？“有意的制度模糊”這一理論自然是極富解釋力的，但卻無法表達出1980年代中國改革者和政策制定者的無奈與心酸，也無法讓人透過模糊的制度來看清問題的本質。
事實上，在1980年代的農村改革過程中，中國集體土地產權之所以在理論和實踐上都不夠明晰，主要原因不在于決策者和改革者有意為之，而是因為改革剛剛起步。
而到今天，中國集體土地產權之所以依然不夠明晰，一方面是因為當年的“政社分離”改革沒有得到徹底落實；另外一方面則是因為過往的學術研究、法律制定和政策出臺，僅僅關注集體土地產權制度的解釋或解決方案，忽視了集體土地產權制度與鄉村治理結構之間的關聯性，特別是對“政社合一”的“長尾巴”沒有給予足夠重視。所以，相關法律解釋和改革方案，在理論上難以自圓其說，在實踐中也難以有效推行。
如何抓住這兩個“牛鼻子”
“集體土地所有制的模糊性”與“政社分設改革未完成”并非兩件互不相干的事情，而是相互交織在一起的。甚至可以說，只有將這兩個問題結合在一起，才能準確地理解、界定和改革中國的集體土地所有制。
如果農村集體經濟組織與“兩委”是分開設立的，那么農村集體經濟組織就是一個純粹的經濟組織。而這就意味著《實施方案》中所提到的“分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革”才能得到落實，經營性資產才能折股量化到本集體經濟組織成員，農民才能對集體資產獲得更多權能，才能發展多種形式的股份合作。
而如果農村集體經濟組織與“兩委”是合二為一的，那么農民的“經濟成員權”與“政治成員權”就會一直被錯誤地捆綁在一起，根本無法用現代市場經濟下的經濟組織形態和產權形態來加以界定和定位。因為“政治成員權”是基于出生和居住期限而獲得的，“經濟成員權”則是另外一套邏輯，其不會因人的出生死亡以及戶籍地或居住地發生變化而變動，而只能基于財產-投資關系形成。
除了上述兩個“牛鼻子”外，《實施方案》還提出了許多具體的改革措施。比如，要加強農民專業合作社和土地股份合作社規范化建設，在有條件的地方要開展農民土地承包經營權有償退出試點；再比如，要慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道等。
應該說，這些具體的措施都非常重要，但如果上述兩個改革“牛鼻子”抓不住的話，其他具體的改革措施都很難落實。那具體如何抓住這兩個改革“牛鼻子”呢？
首先，建議全國人大常委會應選擇農村股份合作經濟組織比較發達的區域，暫停實施《土地管理法》第10條、《農村土地承包經營法》第12條、《物權法》第60條以及《村委會組織法》第8條第2款等相關法律條款，剝離村委會根據上述條款所享有的經營管理集體土地的權利以及代表集體行使土地所有權的資格。
其次，在暫停實施上述法律規定的區域，對于集體經營性資產，應在確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產基礎上，按照“折股量化”的原則對集體土地等資源性資產進行確權登記，將土地使用權明確到本集體經濟組織成員，并抓緊產權證的頒發工作。
最后，對于“折股量化”后的集體資產，包括承包地、宅基地以及其他集體經營性資產，應賦予農民依據其所占有的股份以及相關產權證書，享有占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利。為此，就應建立符合實際需求的農村產權流轉交易市場，保障農村產權可以依法、自愿、公開、公正、有序交易。
中國鄉村發現網轉自：學習時報2015-11-12
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