導(dǎo)語：2008年11月15日“50人論壇“與與四川省社科院在成都聯(lián)合舉辦了一次研討會。背景是：2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，成都是試點市。以下是我在會上的發(fā)言原稿。
成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，取得了重要進(jìn)展。成都市委2008年1號文件即 《關(guān)于加強耕地保護(hù) 進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》（成委發(fā)[2008]1號）。一號文件提出了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的四個基本原則：嚴(yán)格保護(hù)耕地；穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度；切實維護(hù)農(nóng)民利益；重點突破、分步實施。非常重要。一號文件，揭開了成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革具有劃時代意義的一頁，必將在中國改革歷史中留下深刻而鮮明的烙印。2008年底前將完成都江堰市、彭州市、崇州市、邛崍市、大邑縣五個受災(zāi)市（縣）的宅基地確權(quán)頒證工作；2009年3月底完成全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。
我翻看了以蔡昉和陳顯煜院長主持的中國社科院成都市社科院聯(lián)合課題組所做的《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革研究報告》，看了蔣青、吳建瓴、李世明等專家在成都市雙流縣、都江堰、錦江區(qū)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點調(diào)研報告，受到很大啟發(fā)。
首先是特別興奮，感到觸摸到又一次重大改革的脈博。成都的專家說得好：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是繼聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一重大變革，這一改革的成效直接決定著我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，直接關(guān)系到和諧社會建設(shè)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革正在興起，其意義不可低估！我看到成都在這方面的探索已非常深入。成都市做出了重要貢獻(xiàn)，確實發(fā)現(xiàn)了新問題，也有新辦法，試出了一些新路，獲得了不少成果！
黨十七屆三中決定指出，要健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。這個非常重要的要求，實質(zhì)上是通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革來實現(xiàn)，不可能平平談?wù)劇⒉毁M力氣就能達(dá)到。
現(xiàn)就這些調(diào)研報告，談點自己的看法。
大體有這么幾個方面：
1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)的主體是否清晰？
2、流轉(zhuǎn)的客體是否清晰？
3、流轉(zhuǎn)的規(guī)則中有什么問題？
4、土地流轉(zhuǎn)試點中面臨的難題選擇？
土地流轉(zhuǎn)指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。那么，
一、流轉(zhuǎn)權(quán)的主體是否清晰？
土地承包權(quán)可流轉(zhuǎn)，但土地到底是誰的？
成都的幾個試點中，都發(fā)現(xiàn)了這個問題，即現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)模糊，原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上只是一個承包經(jīng)營土地的發(fā)包方，而在土地以流轉(zhuǎn)形式而非勞動投入形式產(chǎn)生收益時，原有集體經(jīng)濟(jì)組織的很難承擔(dān)了。因此，搞好土地流轉(zhuǎn)，不僅要保證流轉(zhuǎn)合法，還要先明確流轉(zhuǎn)的主體。比如，雙流調(diào)研中提出一個，問題一：一些村的部分村民代表或長期外出打工，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革如何處對待？問題二：除社長外沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，難以承擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的繁重工作。
如何解決呢？聯(lián)合課題組提出，必須培育農(nóng)村市場主體。非常有道理，明晰流轉(zhuǎn)權(quán)主體，是培育農(nóng)村市場主體基本的一步。課題組提出：必須推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。實行“政經(jīng)分離、政事分離、政企分離”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級職能職責(zé)需要重新界定。這種行政性改革的步驟，在我看來，也是明確產(chǎn)權(quán)主體的重要內(nèi)容。
圍繞如何做實農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，各試點單位都在進(jìn)行大量的探索，
雙流如何做呢？各村社或通過“海選”或以10－15戶推選一名為原則，成立了社審核調(diào)解組，社審核調(diào)解組不能解決的問題，報村議事會解決。村議事會則主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理產(chǎn)權(quán)制度改革中重大問題和跨社范圍內(nèi)的各類糾紛。
都江堰制定了《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)辦法（試行）》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)區(qū)分為普通成員權(quán)和特殊成員權(quán)，明確規(guī)定兩種成員權(quán)的具體內(nèi)容。與此同時，該辦法規(guī)定了成員資格取得和喪失的基本條件等。都江堰還將村組集體經(jīng)濟(jì)組織確定為村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體資產(chǎn)管理委員會三級組織，對各自的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，并組建了以農(nóng)業(yè)合作社為主體的集體經(jīng)濟(jì)組織實體。
錦江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革思路中，也考慮要把發(fā)展新型的集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個重要內(nèi)容，通過對集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改造，建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的體制和機(jī)制。
這些都是在力求明確主體，明白是誰的土地在流轉(zhuǎn)？是誰來做誰的土地流轉(zhuǎn)？
如果我們深入分析一下，問題確實不簡單。成都的一位律師李世亮同志提出：根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國的集體土地為集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但何謂集體經(jīng)濟(jì)組織？法律規(guī)定上并不明確。正是由于制度性缺陷才造成了某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者組長、村長個人代行集體經(jīng)濟(jì)組織的法定權(quán)利，損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)是如何做實農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一法律主體，使其成為真正的市場主體，使其成為真正的農(nóng)民集體財產(chǎn)所有權(quán)的代表人。要解決該問題，首先應(yīng)該從立法的角度對各地出現(xiàn)的集體經(jīng)濟(jì)組織主體的形式進(jìn)行統(tǒng)一的歸類，對集體經(jīng)濟(jì)組織的定義、條件、權(quán)利義務(wù)進(jìn)行認(rèn)真研究，并制定相應(yīng)的指導(dǎo)意見，從而對其他地方的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革起到指導(dǎo)性作用。李律師建議，在我市的改革試點中可以采取戶口、權(quán)利義務(wù)關(guān)系與村民自治三者結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定成員資格。值得研究。
二、流轉(zhuǎn)的客體是否清晰？
有專家指出，承包土地時，農(nóng)民關(guān)心的是產(chǎn)量，而不是面積；但當(dāng)土地?fù)碛辛鬓D(zhuǎn)前景時，面積就成為主要的收益計量依據(jù)了。面積如何來清晰？需要不需要清晰？有同志在研究中發(fā)現(xiàn)，客體明確，就是要清楚承包地的方位、面積、邊界和等級，要四個到位。但有的農(nóng)民認(rèn)為，自己的土地天天耕種，自己清楚，其他農(nóng)民也清楚，要不要四至無關(guān)緊要。這一點上，共識還是搞清楚好，不僅為今天，還要考慮明天。十七屆三中全會決定中提出，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。說明現(xiàn)在這個客體還不清晰。流轉(zhuǎn)的到底是土地什么權(quán)？使用權(quán)？現(xiàn)在成都各試點單位就在做這件確權(quán)的工作。
我們再來看試點單位的體會：
共識是：由于歷史原因，我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)狀況紛繁復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、界限不清、帳實不符等問題普遍存在。因此，確保確權(quán)工作的依法有序進(jìn)行和確權(quán)結(jié)果的合法有效是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)階段的問題是重中之重。
在雙流縣，問題：同一地塊二輪土地承包的臺帳面積普遍小于實際測量面積。是否要重新丈量？否則如何？而重新丈量違背了《土地承包法》的規(guī)定。按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。因此，在承包地確權(quán)時，大多數(shù)地區(qū)采用了按照二輪承包的臺帳進(jìn)行確權(quán)登記頒證的方法。但這將與一號文件要求建立的“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不符。還有一個問題：宅基地和房屋的面積如果由農(nóng)民測量，可能存在面積偏大，而專業(yè)測繪隊進(jìn)行，有如此大的力量嗎？
錦江區(qū)的經(jīng)驗是：由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村土地資源利益格局的重大調(diào)整，沒有各級政府的強勢參與是不可能推進(jìn)的。
因此，有一個確權(quán)頒證工作。確權(quán)頒證階段的主要工作由相應(yīng)政府部門完成。審查核實的工作量非常大。權(quán)證代表著政府公信力，發(fā)證機(jī)關(guān)必需承擔(dān)失誤所產(chǎn)生的后果。主要包括了六個步驟：確權(quán)公示，確權(quán)登記會審，填制證書，簽定耕保合同，制作卡、折，發(fā)放證、卡（折）。
土地產(chǎn)權(quán)歸屬的確定與根據(jù)家庭人口變化調(diào)整土地的集體產(chǎn)權(quán)特點相矛盾。現(xiàn)在馬上中斷調(diào)整，會引發(fā)的新不公平。耕保金發(fā)放是以農(nóng)戶家庭承包的土地為依據(jù)，如果不再進(jìn)行土地調(diào)整，很多農(nóng)戶將不能享受這一政策。雙流縣尊重農(nóng)民的意愿，探索了農(nóng)村承包地的“先調(diào)整后確權(quán)再固化”的方式，即首先按照“按戶承包，按人分地”的原則，將人均土地較多家庭的土地調(diào)整給人均土地較少的家庭，實現(xiàn)起點平等，然后進(jìn)行確權(quán)登記頒證，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格按照《土地承包法》的要求，取消土地的經(jīng)常性調(diào)整，固化承包經(jīng)營權(quán)。這種確權(quán)方式，取消了長期形成的土地經(jīng)常性調(diào)整的方法，是對《農(nóng)村土地承包法》的回歸，同時，也使每個農(nóng)戶在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中得到了平等的起點，有利于建立歸屬清楚、產(chǎn)權(quán)明晰的土地承包制度。此外，雙流還對已流轉(zhuǎn)的承包地的確權(quán)、宅基地使用權(quán)的確、房屋所有權(quán)的確權(quán)提供了有了來自實踐的做法。
都江堰市發(fā)明了一種稱為“魚鱗圖”的土地確權(quán)圖。產(chǎn)權(quán)明晰、證照齊全、無法律上的爭議是確權(quán)階段的工作目標(biāo)。
為確保確權(quán)工作的合法性，都江堰市發(fā)明了一種稱為“魚鱗圖”的土地確權(quán)圖。該圖紙由成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)工作組與都江堰市政府相關(guān)部門牽頭，在農(nóng)民宅基地、承包地等的現(xiàn)狀自行測繪、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)測繪，并繪制成農(nóng)民房屋、土地的分布圖基礎(chǔ)上，由農(nóng)戶家庭代表按手指印確認(rèn)，包括耕地、宅基地、建設(shè)用地等內(nèi)容是農(nóng)戶確權(quán)其財產(chǎn)所有權(quán)的基礎(chǔ)性文件，就其性質(zhì)而言屬于村民之間關(guān)于物權(quán)確認(rèn)的民事協(xié)議，它是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的確權(quán)依據(jù)。由于村民確認(rèn)時按的手指印很多，很像魚鱗，故被形象地比喻為“魚鱗圖”。“魚鱗圖”是確權(quán)的最基礎(chǔ)性文件。該文件系由村民代表所確認(rèn)的、反映村內(nèi)所有土地房屋現(xiàn)狀的基礎(chǔ)性文件，該圖所反映的每一個地塊和房屋均為四至清晰、權(quán)利主體明確、用途清晰等，并由農(nóng)戶戶主代表簽名畫押，是對農(nóng)村農(nóng)民產(chǎn)生約束力的圖紙，相當(dāng)于協(xié)議的法律屬性。
一個綜合性問題是：確權(quán)要求高，但工作量太大，工作進(jìn)度如何保證？
三、流轉(zhuǎn)的規(guī)則中有什么問題？
逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。
1是同地不同權(quán)問題（吳建瓴、蔣青提出的）。
.同地不同權(quán)首先源于現(xiàn)有法律對于集體土地權(quán)利的限制。《土地管理法》第43條和第63條分別從建設(shè)用地的需求者和供給者的角度對集體土地進(jìn)行了嚴(yán)格的限制：除個別例外，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。按照這一規(guī)定，集體土地如果作為建設(shè)用地，只能本村村民自用（如農(nóng)民自己興辦企業(yè)、建設(shè)村民住宅、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)）以及有限的與他人的合作使用（如以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同聯(lián)辦企業(yè)）。同時，《土地管理法》第8條規(guī)定，城市市區(qū)土地屬于國家所有。這意味著不但是全部現(xiàn)存城市土地屬于國家，而且是凡是將成為城市的土地也全部屬于國家。這就為現(xiàn)存農(nóng)村土地資源流向城市領(lǐng)域強制性地設(shè)定了唯一路徑——通過征地轉(zhuǎn)為國有，也就是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)民自用的建設(shè)用地，必須完成從土地集體所有制向國有制的轉(zhuǎn)變。只有被征為國有，才能順利地進(jìn)行用途轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)發(fā)展權(quán)。
2、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)要做好什么？
聯(lián)合課題級還總結(jié)出成都在探索開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，即在“依法、自愿、有償”的前提下，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；探索組建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社等農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織；探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)固定不變的機(jī)制和辦法。開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試驗，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。探索農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法和途徑。搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機(jī)制，建立完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場硬件和軟件設(shè)施，制定完善流轉(zhuǎn)市場規(guī)則。2008年10月，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式掛牌運營，成為全國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。
還有各種經(jīng)驗，如錦江區(qū)對近郊農(nóng)村農(nóng)戶承包地的二次流轉(zhuǎn)的探索，都是流轉(zhuǎn)中的新經(jīng)驗。
四、土地流轉(zhuǎn)試點中面臨的難題選擇？
有很多選擇與難題，這里僅提出3個：
1、如何處理規(guī)范化與多樣性？
土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到法規(guī)界定，這是一個規(guī)范化問題；但我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨著千差萬別的情況，需要從實際出發(fā)，比如，是從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)確權(quán)還是采用一個統(tǒng)一規(guī)范的要求來確權(quán)？這二者關(guān)系如何處理？
這里，我同意雙流試點中提出的建議：對試點予以更多的支持和寬容，著力探索試點中已經(jīng)出現(xiàn)的共同性問題的更完善的解決方法，切忌過早總結(jié)經(jīng)驗，過早總結(jié)模式。試點不僅是要試對，也可以試錯。要鼓勵多種形式和多種方法的試驗，而不必要求一試就成功。不能充分試驗出各種問題的試點不是高質(zhì)量的試點。
如果這樣，有什么有力的理論來支持。我想，十七屆三中全會決定中提出，必須切實保障農(nóng)民權(quán)益，……依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。這是關(guān)鍵。這是最關(guān)鍵的理由。離開這一條，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的鞏固，農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，都不可能順利。
錦江區(qū)認(rèn)為，在界定農(nóng)民集體內(nèi)部個人的土地權(quán)利時，強調(diào)充分尊重農(nóng)民的意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，鼓勵和支持農(nóng)民根據(jù)具體情況探索不同的確權(quán)方式。
2、如何處理依法行政與改革試點的關(guān)系？
這次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，肯定涉及到如何對待現(xiàn)有的相關(guān)法律的問題。這里，我同意聯(lián)合課題組提出的：農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)能否實現(xiàn)真正的分離；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益權(quán)價值化以及與之相關(guān)聯(lián)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新問題；農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記與市場化流轉(zhuǎn)及其法律突破；土地資源的資本化對現(xiàn)存公權(quán)對農(nóng)民私權(quán)的侵害的有效防范問題。這些問題的解決都將涉及《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律、法規(guī)的調(diào)適問題。這個看法的含義就是，要從實際來適當(dāng)修改法律。從試點中取得可資修改的根據(jù)，正是實踐豐富和完善法律的重要途徑。
3、如何處理土地流轉(zhuǎn)中的市場化與行政化矛盾？
實踐證明，明確主體與客體是政府必須要幫忙的。但流轉(zhuǎn)本身要強調(diào)自愿。在當(dāng)前，問題重點還在于政府如何來領(lǐng)導(dǎo)好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。有專家說得好，政府以公共產(chǎn)品的形式，向農(nóng)民及其他市場主體提供產(chǎn)權(quán)明晰之后的土地流轉(zhuǎn)平臺，并且運用延伸公共財政為核心的政府信用方法，在農(nóng)民和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間搭建橋梁，增加土地的流動性，等等，實際上是以土地的“資本化”為手段來構(gòu)建和完善農(nóng)村的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架
《成都市耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》，率先在全國建立規(guī)范可行的耕地保護(hù)基金，主要用于提高耕地生產(chǎn)能力和對承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民的養(yǎng)老保險補貼，從而進(jìn)一步完善了耕地保護(hù)制度。這就是成都市政府為做好這項改革的重要措施。
作者單位：北京師范大學(xué)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)50人論壇 2017-02-27
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