2017年中央一號文件全面部署了全年農業供給側結構性改革的任務，其中，深化農村產權制度改革是“激活市場、激活要素、激活主體”的基礎和關鍵環節。2016年12月26日，中共中央國務院頒布了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出力爭用5年左右的時間基本完成經營性資產股份合作制改革，其基本形式就是農村社區股份合作社。因此，從2017年起，構建農村社區股份合作社將成為農村改革的重點任務之一。2015年，農業部門在全國確定了29個縣（市、區）作為“積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點”，已經積累了一批可復制、可推廣的經驗。本文在對部分試點縣（市、區）和部分非試點地區進行詳細調研的基礎上，重點討論農村社區股份合作社組建中的股權設置及權能等核心問題。
一、農村社區股份合作社及其性質
農村社區股份合作社是指將農村集體凈資產量化到成員后形成的合作經濟組織。它是中國特色農村集體所有制的產物。《物權法》第五十九條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”，包括土地（含林地、草原等資源性資產）和其他財產。據農業部門統計，經過長期的發展積累，目前全國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，大體上全國的村平均近500萬元，東部地區村均近千萬元。這些資產是農業農村發展的重要物質基礎。《物權法》第一百二十四條第二款規定：“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。”那么，其他動產和不動產怎樣經營？作為集體成員的農民享有什么權利？在實行人民公社制度的20多年間，這些資產和耕地等資源性資產一樣全部由集體（公社、大隊、生產小隊）統一經營，而截至1983年春，95%以上的農村基本核算單位（主要是生產小隊）全部實行了以家庭為主體的承包經營 ，與此同時，廣大農村也在嘗試著進行集體經營性資產經營方式的探索。上世紀80年代如雨后春筍般興起的鄉鎮企業，到了90年代，幾乎都實行了某種形式的承包責任制。80年代后期，作為國家級農村改革試驗區，山東省淄博市周村區還試點了農村社區股份合作制改革，把農村社區的集體資產量化到每一位成員，為今天的農村社區股份合作社的構建積累了極其寶貴的經驗。
從現實中看，農村社區股份合作社具有以下特點：第一，成員性。即農村社區股份合作社的成員和集體經濟組織的成員是重合的，強調成員按份所有，尤其在合作社構建的初期階段，每個成員的股份大體接近，是典型的同質性合作社。從股權構成角度看，農村社區股份合作社的股權均衡性決定了成員地位的平等性，不像農民專業合作社那樣，存在著少數成員占大股甚至控股現象。現實中有些社區股份合作社為了保持這樣的均衡股權，防止一股獨大，甚至在章程上注明，即使出現個別成員轉讓股權情況，轉入成員的持股不能超過單個成員持股的3倍或5倍。第二，封閉性。農村社區股份合作社的成員只能是集體經濟組織的成員，即使出現股權轉讓情況，也只能在集體經濟組織內部，非本集體經濟組織成員沒有資格成為本社區股份合作社的成員，從而沒有資格轉入本社區股份合作社的股份。現實中，農村集體經濟組織包括鄉鎮級、村級、村民小組級，互相之間還存在著交叉、重疊現象。如有的鄉鎮集體資產雄厚可以組建鄉鎮級的社區股份合作社，但不影響其下轄的村也組建村級社區股份合作社；按照《意見》的要求，將來每個村都可能組建一個社區股份合作社，村下面的村民小組如果集體資產較多，也可以組建小組級社區股份合作社；沒有資產的村民小組當然就沒有必要組建合作社。這樣，同為一個村的村民，有的可能是三級合作社的股權持有者，有的只是鄉鎮、村兩級合作社的股權持有者或村一級合作社的股權持有者。這樣的交叉持股現象并不影響農村社區股份合作社的封閉性特征。第三，民主性。農村社區股份合作社的股權構成特點使其具備了決策時采取“一人一票”制度的可能性，即決策的民主性，能夠實現“羅虛戴爾式”的決策方式。在較大的村或鄉鎮由于成員較多而采取成員代表大會制度，但決策的基礎仍然是民主決策制度下的“一人一票”制。現實中可能會出現少數成員引導成員大會或代表大會決策的情況，但一般是由于該成員的閱歷或見識超群，而不是由于其股份超群。
成立于1844年的羅虛戴爾先鋒社被公認為世界上第一個“標準”的合作社，即“元合作社”。其成立之初就擬訂了八項辦社原則，即“羅虛戴爾原則”。對于當前的合作社而言，其中最具借鑒價值的原則就是入社自愿、一人一票、按業務交易量分配盈余。從前面分析的農村社區股份合作社的特點看：第一，農村社區股份合作社是按照原集體經濟組織范圍來組建的，集體經濟組織成員就是天然的合作社成員，非本集體經濟組織成員不具備加入的資格，因而，不具備“入社自愿”的特征；第二，農村社區股份合作社股份均衡的特點決定了其可能實行決策過程中的“一人一票”制；第三，農村社區股份合作社沒有交易量（額），合作社的運作一般采取委托代理制，即委托合作社理事長或職業經理人全權負責經營活動，成員只參與合作社重大決策，以及年終分配盈余。可見，農村社區股份合作社與“標準”的合作社還是有著重要區別的。
2007年7月1日，《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《農民專業合作社法》）開始實施，為中國農民確立了專業合作社這一重要的市場主體。當然，中國的農民專業合作社也是按照羅虛戴爾原則構造的，這在《農民專業合作社法》中體現得非常明顯。因此，農村社區股份合作社與“羅虛戴爾式”合作社的區別，也就是與《農民專業合作社法》的區別。除此之外，《農民專業合作社法》詳細規定了成立專業合作社必備的條件，最重要的可以概括為三方面：一是農民成員至少占80%；二是在決策時基本表決權（即成員權）至少占80%；三是在盈余分配時，按交易量（額）分配部分至少占60%。從這三方面看，農村社區股份合作社的成員均為原集體經濟組織成員，百分之百為農民身份；由于股份的均衡性，現實中的農村社區股份合作社一般采取全部基本表決權的決策方式；農村社區股份合作社沒有成員與合作社的交易活動，因而不存在按交易量分配問題。可見，與《農民專業合作社法》相比較，農村社區股份合作社也有自己的特殊性，主要表現在沒有交易量因而不存在按交易量分配盈余問題。
綜上可見，農村社區股份合作社既不完全等同于經典的“羅虛戴爾式”合作社，又和《農民專業合作社法》的要求有一定距離，因而可以界定為特殊類型的合作社。現實中，由于缺乏相關法律法規的界定，一些省份（如江蘇、山東等）發文要求各地成立農村社區股份合作社到縣級工商行政管理部門按照《農民專業合作社法》注冊為合作社法人，應該僅僅是在法律缺位情況下的權宜之計，其意義在于賦予農村社區股份合作社一個法人地位，便于以市場主體的身份進行運作，并不意味著其運作方式也符合《農民專業合作社法》。這是各地在組建農村社區股份合作社要特別注意的，如果到工商局注冊后完全按照《農民專業合作社法》的要求組建社區股份合作社，則不僅會成為“四不象”，現實中也無法運作。
二、農村社區股份合作社的股權設置
農村社區股份合作社是在集體經濟組織的基礎上構建起來的合作經濟組織，股權設置意味著對成員權益的認可和認定，因而是當前組建社區股份合作社的最關鍵環節。從現實中看，各地的做法差異較大，主要集中在三方面，一是是否設集體股，二是個人股如何設置，三是確權單元是個人還是農戶。
（一）是否設集體股
集體股是體現農村集體經濟組織權益的股份。從現實中看，部分地區在農村經營性資產股份制改革過程中設有集體股。比如，北京市海淀區玉淵潭鄉的集體股為30%；江蘇省蘇州市蘇中區部分農村社區保留不超過總股數20%的集體股份；北京市大興區規定集體股設置的比例為30%和35%兩檔，供試點村根據本村實際情況選擇。
從調研情況看，大部分地區不設集體股。如廣東省佛山市南海區明確規定不設集體股，但股份合作社的收益分配時先提取40%的公積金和福利費后再向個人分配；前述江蘇省蘇州市蘇中區的大部分農村社區也不設集體股；貴州省湄潭縣在改革中堅持不設集體股；山西省潞城市翟店鎮小天貢村在股份制改革中不設集體股；山東省昌樂縣在改革過程中引導試點村只設個人股，不設集體股，集體公益事業一般通過提取公積金、公益金的方式解決；重慶市梁平縣不設集體股，采取按一定比例提取公積金、公益金的方式解決集體工作運行和一般公益性事業開支問題；山東省青島市黃島區全面推行了農村集體資產股份制改革，規定不設集體股，村居“兩委”的日常支出全部列入集體經濟組織正常支出范圍，并在股份制改革后組建的有限責任公司或者股份經濟合作社的章程中明確規定提取比例。
實踐中，設置集體股理由主要有兩個，一是提供村黨支部、村民委員會等組織的各項運轉費用及為村民服務的費用。在股份制改革之前，農村集體經營性資產或者由村集體直接負責，或者承包經營，村集體收取承包費，可用來維持村集體的運轉，剩余的可用來為村民提供生活和生產性服務。而實行股改后，如果不設置集體股，這筆費用就沒有來源了。這也是少數村集體不愿意改制的重要原因。二是為新增人口或本次股改中的遺留問題作準備。這就涉及到第三個問題，即靜態管理還是動態管理，下文將展開討論。當然，也有的村提出第二個問題是為了解決第一個問題尋找借口。實際上，由于股改是村黨支部、村委會主導開展的，在上級部門沒有硬性規定不許設置集體股時，大部分村還是傾向于設置集體股的。
應該看到，這次產權制度改革的目的就是解決集體產權明晰化問題，把集體資產落實到人，真正實現集體資產的“人人有份”。把握了這個大前提，就會理解，部分村在股改過程中保留小規模的集體股是可以理解的，但只是在股改初期為了解決一些特殊問題而采取的權宜之計，如果比例過大，顯然有違股改的初衷，也是本次股改不徹底的表現，同時還會帶來一系列負面效應。從一些股改完成地區看，時間越久，負面效應顯現得就越明顯。
（二）個人股如何設置
農村集體產權制度改革的實質就是把集體所有的經營性資產量化到成員，因此，個人股的設置是這次改革的核心環節。從實踐中看，各地做法的差異比較大，但都經歷了在征求村民意見的基礎上確定初步方案、公示方案、最終方案的過程，力爭做到讓每一位村民都滿意。
例如，貴州省湄潭縣核桃壩村以農村土地第二輪延包時的戶內農業人口為依據，以2016年3月31日為時間節點，采取“五取得、五保留、五喪失”的界定標準和“六步三榜”的操作流程。“五取得”為：一是原始取得，即第二輪土地延包時戶內的農業人口，且戶口在本村的農村居民；二是婚姻取得，即與本集體經濟組織原始成員合法婚姻的婦女、入贅男及其子女，且戶口在本村的農村居民；三是收養取得，即本集體經濟組織成員收養的子女且戶口在本村的農村居民；四是移民取得，即因國家建設或其他政策性原因，將戶口遷入本村的農村居民；五是申請取得，即除前面四種方式外，經申請，戶籍已經遷入本村，并在本村擁有合法自主產權住房的農村居民。“五保留”就是五類人員保留本村集體經濟組織成員資格。一是原籍在本村的現役士兵、在校學生、服刑人員；二是長期外出下落不明，被注銷戶籍后又回歸原籍，且其他地方無戶籍的人員；三是農村居民購買“藍皮戶口”而轉為城鎮戶口的人員；四是屬于全國第二輪延包時戶內的農村居民，因自行出資購買城鎮養老保險而轉為城鎮戶口的人員；五是符合法律、法規規定的其他人員。“五喪失”指五類人員將喪失本集體經濟組織成員資格。一是死亡或被依法宣告死亡的人員；二是除現役士兵、在校學生、服刑人員、藍皮戶口等資格保留人員外，戶籍已經遷出本村的；三是戶籍在本村，已經界定為其他村集體經濟組織成員的；四是已成為國家財政供養人員的；五是其他法律、行政法規規定的情形。“六步三榜”操作流程即：成立機構，健全組織；宣傳動員，業務培訓；初步登記，一榜公示；復核調查，二榜公示；民主評議，三榜公示；整理資料，歸檔備案。經過上述步驟，并最后經村民代表大會表決通過后，該村8個村民組、19個小組（原生產小隊）859戶3607人的集體經濟組織成員資格認定工作全部完成。再如，黑龍江省方正縣本著“有法依法、無法依規、無規依民”的原則認定集體經濟組織成員資格。全縣以2016年2月25日零時為人員登記時間節點，勞動年齡計算日期原則上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，且年齡在16至60周歲，為個人勞動年齡有效期。全縣以村為單位，以戶籍為基礎，進行分類登記，由村“兩委”進行資格初審，交村民代表大會討論通過后張榜公示，對嫁出嫁入、國外定居、雙重身份、空掛戶籍等人員，堅持依法依規，逐一排除，對有異議的由村民代表大會民主投票確認。同時，對外出人口、戶口遷出和身份特殊人員，堅持以人為本，盡可能確認為集體經濟組織成員，以保證其正常的生產生活。
從操作細節上看，湄潭縣核桃壩村以人員的實際存在為基礎認定成員資格，可稱為“人員股”或“基本股”；方正縣以勞動年齡為基礎進行認定，可稱為“勞齡股”。有些地方把二者結合在一起，如青島市黃島區規定個人股由人口福利股（即人員股）和勞動貢獻股（農齡股）構成，二者的比例由各個村在6∶4至8∶2之間選擇。有些地域范圍較大的集體經濟組織由于各個組成部分資源稟賦（這里的資源是廣義的，包括自然資源，也包括社會資源等）的差異，對本集體經濟組織的貢獻也不同，因而設置了“資源股”，同屬于一個小區域的成員其資源股相同。如北京市海淀區玉淵潭鄉，自人民公社起就一直是一級核算單位，下面的各個村其自然資源條件有所差異。在股份制改革時除了集體股外，劃分了三種個人股，即基本股、勞齡股和資源股，其中基本份額為8～15%、資源份額不超過20%、勞齡份額不低于65%。山西省潞城市小天貢村把個人股分為人口股和農齡股，其中人口股細分為原始股和基本股，農齡股細分為村齡股和勞齡股。從實踐中看，由于每個村的情況都不完全一樣，有的試點縣盡管發布了統一的指導性文件，但每個村的做法仍然有所差異，說明這次改革充分體現了民意，做到了實事求是、以人為本。
（三）確權單位的確定：個人還是農戶
上文討論的成員都是具體到人，那么股份是落實到戶還是到家庭成員？從調研情況看，一般都是股權量化到人，但以戶為單位向成員發放股權證書。如廣東省佛山市南海區實行股權量化到人，以戶為單位進行確權，股權確權到戶后，以戶為單位對戶內股權進行管理，分配也是以戶為單位，不對個人，實行戶內共享。從南海區的情況看，股權確權到戶的“戶”，即股權戶，是指農村集體經濟組織內部的農戶，它由具有農村集體經濟組織成員資格且經濟共同核算的家庭成員構成，與公安戶籍戶不完全相同，存在著交叉、重復或包容關系。股權戶可以分戶、并戶。股權按戶管理、按戶分紅與土地按戶承包的機理相一致。少數地方按人管理、按人分紅，表面上似乎公平了，實際上由于與土地承包制度不一致，容易引起戶內矛盾。時間越久遠，所積累的矛盾可能越大。
三、農村社區股份合作社的股份權能
所謂權能，是指農村社區股份合作社的股權除了分紅外，還可能具有哪些功能，能否繼承、轉讓，能否轉讓給非成員（若能轉讓的話），是否具有抵押、擔保功能，等等。從實踐中看，股份的權能取決于管理方式，即是動態管理還是靜態管理。
（一）動態管理還是靜態管理
所謂動態管理，就是根據人口的變化經常性地調整或重新分配股權，而靜態管理就是股權確定下來后長久不變。從調研的情況看，在實行股份制改革的地區，傾向于靜態管理的占絕大多數；少數實行動態管理的也僅僅是權宜之計。
比如，江蘇省蘇州市吳中區在全區范圍內推行股權固化管理，即“生不增、死不減”政策，個別村（社區）暫時不具備靜態管理條件的，采取相對固化管理政策，即章程有效期五年，五年后對生死、婚遷、身份變化等進行微調，待條件成熟后再實行靜態管理。安徽省天長縣實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的政策，以戶為單位進行靜態管理。河南省濟源市在股權管理上設置了五年的過渡期，過渡期內實行“生增死減”的動態管理，然后逐步實行“生不增、死不減”的靜態管理。廣東省佛山市南海區早在上世紀80年代后期就是國家級改革試驗區，這次股改中按照中央精神實行“長久不變”政策，即股權一經確定，無論今后股權戶內人口增加還是減少，該戶內總股數保持長久不變，并提倡戶內股權均等化。從調研看，以戶為基礎的股改策略有利于實現農村社區股份合作社股權的穩定性，有利于調動每一位成員的積極性和參與管理的主動性，有利于股份合作社的可持續發展，也有利于合作社股份的權能拓展。
（二）權能設計
農村社區股份合作社的股份權能除了分紅外，主要有繼承、轉讓、退出、抵押、擔保等。一般說來，權能和管理方式相聯系。如果實行動態管理，則上述功能就大打折扣，即使能夠貸款抵押，也只是在動態管理期限內。而在靜態管理條件下，上述功能則可以充分體現。在這次股改過程中，一般地區都設計了相應的權能。
如廣東省佛山市南海區實行“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的股改方略，在“長久不變”條件下，“戶內共享”確保了戶內繼承的合理、合法性。“社內流轉”是根據中央和省政府文件精神確定的，股權流轉只能在本社區股份合作社內部，同時規定，流轉要有上、下限。所謂下限，即規定了流轉股份的比例（各村有所差異），不能讓股份全部賣光，防止影響成員的基本生活，同時也為了防止某些成員逃避處罰責任（如違反計劃生育政策的人員要扣除7～14年的股份分紅）；上限即每戶持股不能超過規定的比例，防止少數成員壟斷了集體的股權，形成一股獨大。為了促進農村集體資產股份制改革的深化，南海區全面修訂完善農村股份合作制章程，在章程中明確了股權管理、股權流轉交易、贈與、退出、贖回的審批手續、辦理流程等，完善了《南海區集體經濟組織成員股權（股份）管理交易試行辦法》，明確了股權轉讓、繼承、抵押、贈與、擔保、抵押的條件和程序，規定了流轉范圍，規范了股權交易行為。
再如，河南省濟源市規定股權量化到戶，戶內可以繼承，并在此基礎上探索集體資產股權抵押貸款，賦予集體資產股份新的權能。該市出臺了《農村集體資產股權抵押擔保貸款管理辦法》，明確了抵押的對象為完成農村集體資產股份制改革任務，在市農業行政主管部門備案的村集體經濟組織成員或新成立的村股份經濟合作組織；貸款流程為：借款人提出申請，市農牧局推薦至農商行進行初審，承貸銀行農商行根據貸款人的資信狀況、償貸能力、農村集體資產股權市場價格、權利變現難易程度、抵押擔保貸款期限等因素進行綜合評估，按照最高不超過評估價值的70%確定集體資產股權的價值；由借貸雙方簽訂抵押合同，雙方共同到市工商行政管理局辦理抵押登記后，簽署借款合同，發放貸款。關于遞延貸款的風險防范，在借款合同簽署前，市財政部門按貸款額度的10%向承貸銀行農商行繳納政府風險保證金，同時對貸款人進行全額貼息。該市承留鎮花石村成為開展集體資產抵押貸款后首個受益村，2016年9月，該村42戶成員成功向市農商行申請貸款120萬元。
應該看到，農村集體資產股份制改革的重點應該是如何量化資產、組建社區股份合作社，股份權能的拓展是第二位的任務。因此，在國家級試點縣、市、區，權能的拓展才剛剛開始。即使在股份制改革基本完成的地區（如北京市海淀區），股份的權能也主要體現在分紅上。當然，從長期看，如果沒有股份權能的拓展，農村集體資產的股份制改革就失去了意義，改革最終也很難成功。從這個角度看，中國農村集體資產股份制改革的過程還很長。
四、試點中需要重視的幾個問題
（一）成員股權退出問題
在城鎮化過程中，農村集體成員權的退出是必然選擇。一些地區已經在試點農村土地承包經營權的退出，可見，農村社區股份合作社股權的退出也是必然趨勢。在一些經濟比較發達的村，農民成員退出股份合作社后，還可以得到一部分集體補償資金用于在城鎮創業，對于新型城鎮化的健康發展是有益的。從前面的討論看，廣東省佛山市南海區是不允許成員股份全部退出的，這樣的規定可能符合南海的實際情況，但在城鎮化的大背景下，南海應進一步探索成員全部退出的有效辦法。天津市寶坻區在農村集體資產股份制改革過程中也努力探索股權的有償退出辦法，規定股權自愿退出的，經成員代表大會表決通過，可由本社收購。同時規定股權證上登記人員全部死亡或者全部喪失成員資格的，股權由集體無償收回。這樣的探索是有積極意義的。因此，建議國家級試點縣（市、區）更多地試點農民成員權退出的辦法，為新型城鎮化的推進積累經驗。
農村社區股份合作社成員權的退出涉及到很多因素，比如退出的條件，是否需要與土地承包經營權的退出結合在一起？是否個人申請就可以退出？是否需要審核申請人在城鎮的資產和住房情況？申請人提出申請退出后，什么人有權批準？是合作社的理事會批準還是必須經過成員代表大會審議？由于成員的退出是永久性的，那么，補償的標準是什么？是否需要經過公證機構履行公證手續后再辦理退出手續？這些都需要在實踐中探索后形成政策。
（二）引入社會力量辦社問題
從全國范圍看，構建農村社區股份合作社的基本單元是村級集體經濟組織，而一個村的精英分子畢竟是有限的，尤其是懂經營、善管理的企業家人才更少。從我們調研的情況看，不少資產數十億、數百億的村，依靠目前村委會一班人從事經營活動已經力不從心。集體資產股份制改革后，解決經濟實力較大村的股份合作社經營人才問題已經成為當務之急。北京、上海、浙江等發達地區的部分村已經開始從職業經理人市場招聘人才專門負責資產經營，但由于體制、觀念等因素的約束，這部分人才并沒有充分發揮作用。因此，建議在經濟實力較強村股改試點過程中，把聘用職業經理人作為試點內容之一，以取得經驗向其他地區推廣。
（三）成員決策權問題
成員決策權是指農村社區股份合作社的成員參與合作社重大事務決策的權利。在農村社區股份合作社中，每一位成員參與決策的權利是一致的，不存在農民專業合作社中的“一股獨大”現象。那么，這樣均衡的決策權如何真正體現在合作社重大事務的決策中呢？參照《農民專業合作社法》第二十五條的規定：“農民專業合作社成員超過一百五十人的，可以按照章程規定設立成員代表大會。成員代表大會按照章程規定可以行使成員大會的部分或者全部職權。”現實中，一般村的規模都比較大，都會超過150戶，那么，成員代表大會就是必然選擇。
問題在于，《農民專業合作社法》并沒有進一步規定成員代表大會中代表產生的辦法。因此，在實踐中，農村社區股份合作社成員代表的產生無規可循，隨意性比較大。相當多的合作社由理事會甚至理事長指定部分成員作為代表，很難具有代表性。比較規范的是按自然村或原來生產小隊的范圍產生，這樣產生出來的代表才具有一定的代表性，但在召開成員代表大會時，大部分社區股份合作社代表決策權的行使與其所代表的成員是隔絕的，即缺乏征求所代表成員意見的過程。國際通行的合作社代表權利的行使程序是：合作社在召開代表大會前要把會議擬討論的重大議題告知每一位代表，代表要征求其所代表的成員的意見；代表大會召開時，每一位代表必須把其所代表的成員的意見提交到大會，代表大會所表決的不僅僅是代表的意見，而是包括代表在內的全體成員的意見。換句話說，合作社之所以召開成員代表大會，僅僅是由于成員較多，召開全體成員大會比較困難，但成員代表大會和成員大會的結果是一致的，反映的都是每一位成員的意見。這樣的決策方式也建議在農村集體資產股份制改革中予以推行。
中國鄉村發現網轉自：《理論探索》2017年第3期
(掃一掃，更多精彩內容！)
