導言:多年來，“鄉村治理”這個政治術語人們耳熟能詳，而人們很少聽到“城市治理”這個術語。中國只有鄉村才存在治理問題？鄉村比起城市有什么特殊性？城鄉社會治理將來會不會基本歸于一個系統？這些基礎性問題過去很少被提起，其實很重要。對基礎性問題不做判斷，短期政策的弊端就不容易被發現，積少成多，長期下來就會產生大的發展偏差。
一、中國鄉村治理主要問題概述
（一）鄉村治理的基礎性認識問題
鄉村治理的本質是鄉村社會公共資源的配置。公共資源包括社會文化習俗、政治經濟制度、自然資源及財富、政府及各類公共機構的財政及服務能力等。保障經濟高效運行、社會權利平等以及社會關系和諧，是社會治理的基本目標。
經濟高效運行的基礎是相對明晰完整的財產權制度。通常，限定在競爭性領域，私有財產制度更有利于經濟高效運行。但很多國家只是在法律文本上支持這種制度，而社會治理方式則容忍對財產權的多種侵害。
社會權利平等包括就業機會平等、受教育機會平等，政治意愿表達平等、基本生存權利平等等。這些權利平等會給人們提供相對公正的發展機會，但卻未必一定能保證人們更為看重的“經濟平等”。以貨幣價值衡量的三類經濟平等有很不相同的意義。可支配財富占有平等、收入平等與生活消費平等，這三者的意義很不相同。在一個相對公正的社會里，反映這三種平等的基尼系數會依次降低，即一個社會的可支配財富占有的基尼系數可以高一些，但生活支出的基尼系數應該低一些，這意味著富人將自己的一部分收入用于投資，沒有用于消費。投資的意義不僅有私人價值，也有社會價值。所以，僅僅用財富占有的基尼系數來反映社會平等狀況是有缺陷的。收入平等不僅要看年收入差距狀況，還要看單位勞動時間的收入狀況，例如中國城鄉年收入差距顯著大于城鄉居民單位勞動時間的收入差距，即城市居民的勞動時間要長于農村居民。這個道理不清楚，就會犯政策導向錯誤。
社會和諧或穩定絕非只是社會不發生對抗法律秩序的沖突，盡管很多人對社會穩定做這樣的理解。在收入水平低下、經濟部門的權力與公共權力高度融合的社會共同體內部，通常會存在嚴重人身依附關系，且這種關系往往獨立于文明社會的通行規則，而具有奴役性。這種關系在落后的農業社會是通例，民主選舉等現代文明規則實際上很難嵌入，村莊容易產生封閉性。如果有城市化條件存在，村民進入城市是逃離依附關系的重要途徑。在城市，如果無收入、低收入人群沒有得到就業與社會保障支持，這些人群會邊緣化，會依附于黑社會力量，并腐蝕警察力量。若存在上述條件，城鄉社會的不和諧會是常態。當發生政府財政危機、收入分配不平等引起普遍抱怨時，一旦有偶然因素誘導，社會就容易產生民間與政府之間有組織的對抗。
（二）中國鄉村社會及其治理的特殊性
當今世界有各種不同的鄉村社會類型，如歐美的高度專業化的鄉村社會，南亞及非洲的部落型鄉村社會，拉美的政商精英控制下的莊園制農村社會。后兩種農村社會處于緩慢變化之中。中國鄉村社會不同于這三種類型，大體有以下特點。
1.村級“政社合一”。中國在1958年開始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社將生產與社會管理統一掌握到政府組織手中。1964年之后，這個體制將一些管理權力逐步下放到生產大隊、生產隊，最終于1980年代解體。此后，我國村一級的“政社合一”體制長期未變，只是具體形式在各地有所差別，例如，有村土地管理職能被行政村與村民小組之間共享，其中重心又有所不同。
2.在村級“政社合一”體制中，不論農業用地產權還是公共土地產權，都歸集體所有，實際上是一種“社區共同共有產權”。1980年代中國農村實行耕地承包制，土地產權實際上在村社與農民家庭之間實現了分割，分割后的權利配置重心在各地又有所不同，農戶的土地財產權強度不高，權利邊界不清晰。
3.農村自主經濟組織不發達。中國農民的專業合作社發展有鮮明的官方推動色彩。合作社的數量龐大，正好證明合作社的意義不重要。真正運行規范的合作社數量很少，應該不超過總量的5%。對比歐美農民合作社，中國合作社對農村社區服務的功能基本沒有。其他現代類型的農民自組織系統基本沒發育。
4.在“政社合一”體制中，農村社區公共服務的財務支出原則上由村社自己承擔，但實際上政府支持力度越來越大，只是沒有形成正式的制度安排。取消“三提五統”后，集體經營收入、鄉紳捐助、“一事一議”收費成為村社支出的主要資金來源，但均未形成穩定收入，更未建立好的公共財政規范。
5.在“政社合一”體制中，我國有村長直選這個制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本確保了村黨支部是主要的公共權力行使機構，村委會在多數情況下受黨支部節制。這種格局下的民主選舉制度與城市慣行的民主制度并無重要區別。
6.村委會設置的層級通常與農村宗法共同體單位不盡一致，但村民小組設置層級與宗法共同體單位有較高的重合性。由于歷史上人口遷徙因素的影響，這種這種重合性在北方與南方地區也有較明顯差異，南方一些地區的重合性更強。按照Dunbar指數關于熟人社會的理論，村民小組或“五服”規模的宗法共同體，均大體符合熟人社會的定義。于是，在規模上超過宗法共同體的村委會選舉時，通常會產生宗法門派競爭，或其他類型的候選人競爭。這本是選票民主的慣常情形。當與宗法共同體單位的規模比較一致的村委會選舉時，則不容易發生候選人之間的競爭。選票民主在這個層級上實施，并無實質意義。
7.因為大多數農民在農業領域沒有實現充分就業，其中又有一部分農民沒有通過非農就業得到補充收入，使中國農村存在較廣泛的絕對貧困現象。如果以年人均收入6000元這個較為合理的標準做判斷，中國農村貧困人口的規模應該在2.5億之上。這個規模的貧困人口單依靠公共財政扶持脫貧，既無可能，也不公正。就業不充分引起的貧困主要應通過改變勞動力配置來解決問題。在貧困人口為主的農村社區，如同他國類似社區，必然存在各種依附關系。
8.以農村基礎設施為主的農村公共存在總量供給不足、結構不均衡的現象。一些農村地區的高等級鋪裝道路過多，道路使用頻度低，不利于農田大面積整合利用。還有一些地區的村莊，政府提供的文化體育活動設施利用程度低，形成投入浪費。但農村地區的教育衛生事業普遍落后。
9.農村居住形態的文明程度低。農民多聚合而居，平原地區尤甚，湖南等省丘陵地區聚合程度低。農戶原居住方式適應小農經濟的要求。近年一些地區興起農民“上樓”新政以后，新居住方式已經不適應農業生產的要求。專業農戶已經開始崛起，但其居住方式仍不具有現代農莊特點。在城市化背景下，宅基地擴張與農村建房熱導致農村出現“空心村”與農村房屋數量增加并存的現象。隨著農村路網加密，村莊擴張呈現“騎路”景觀，影響農村交通順暢。
10.城鄉人口流動壁壘由社會性壁壘逐步轉變為經濟性壁壘，總體上流動壁壘逐步減弱。國家推動城鄉社會保障管理體制的統一已經有實質性進步，社會保障制度不再構成人口流動的主要障礙。農民進城后土地權益繼續保留的新政策降低了農民進城的機會成本。戶籍限制主要發生在大型及特大型城市，但這種限制基本不再有針對農民的指向性。大城市房價居高不下是阻礙農民進城的主要壁壘。其他城市公共品因消費的非排他性，很難限制進城農民分享，也在事實上不會構成進城農民的財政負擔。城市部分公共品的壟斷高價是影響農民進城的重要因素。
（三）關于中國鄉村治理效能的基本判斷
1.農村經濟效率評估
關于中國農村經濟效率常常有兩種完全不同的評估：一是認為中國農業仍屬于小農經濟，無效率可言；另一是認為中國農業已經屬于現代農業系統，進一步提高效能的空間已經不大。這兩種意見均有失偏頗。
農村土地承包制的推行極大提高了農業生產力，使農民實際收入普遍提高。中國農業經濟與上世紀中葉及更早的情形已經完全不同。農戶平均土地經營規模雖然不高，但實際上已經具有比較高的市場化、專業化水準。所謂“386199部隊”務農，完全不符合事實。農業主產區的很多農戶是“地畔農民”，較少直接下地勞動，田間生產活動由專業農業服務人員有償完成。當前中國農業經濟的主體已經不是自給自足的小農經濟。
另一方面，也要看到，中國農業經濟也未實現高度產業化，并非是競爭力的現代農業經濟體。中國糧食主產區的單位土地面積產出與美國水平差別不大，但成本遠超美國。若按完全成本計算，中國農業的成本確實很高。筆者粗略計算，按2016年的糧食及農業投入價格做依據，糧食的要素成本與消耗性成本總和為2萬億左右，虧損1.2萬億元左右。
以上這種經濟發展水平，是鄉村治理改革的基礎性決定因素。
2.關于農村社會平等的判斷
中國農戶內部的收入差距、財富占有差距都應小于城市內部及城鄉之間的差距。關于我國居民收入分配狀況的評估，經濟學者頗有分歧，筆者采信以下研究結論。農民收入的基尼系數從1978年的0.21增大到1985年的0.28，到2005年增大到0.375。據李實的研究，農村內部收入差距的基尼系數從2000年的0.35上升到了2011年的0.39，上升了4個百分點，平均每年上升不到0.4個百分點。2012年全國居民收入的基尼系數為0.474，高于農村內部的同一數值。這在社會轉型時期不算一個很高的水平。
如果考慮到收入的“成本”因素，農村的基尼系數還會更低。在土地經營規模相近的情況下，農村種植經濟作物的農戶與糧食種植農戶相比，前者農業收入高，但他們之間每個工作日的收入差別不大。后者通過非農領域的務工收入，增加年收入。綜合考慮，農村居民單個工作日所得收入的基尼系數會更低。
財富分配的基尼系數也比較低。筆者依據2010—2012年間在部分省區的調查數據，發現樣本農戶宅基地占有基尼系數為0.328；平原地區農戶宅基地面積基尼系數更低，只為0.261。按住房建筑面積計算的農村住房配置的基尼系數略高一點，但也只有0.344。宅基地和住房作為農戶的最重要的財產配置，其擁有水平應該算比較平等。
3.關于農村社會穩定的判斷
人們關于中國農村社會穩定形勢的分析存在系統性偏差。通常人們沒有認真區分真正的農區與城鄉結合部。這兩者被常常被籠統地稱作農村，但實際上很不系統。
真正農區是指城市化過程中已經流失大量人口的農業主產區。這個社會領域的社會穩定形勢應該比較好。農區的社會精英流失從理論上說比一般農戶高。各類從事農業專業化服務的“下地農民”收入比較穩定，他們與“地畔農民”的交易基本上建立在市場化基礎上，利益分配比較合理，難以產生對立。與農村腐敗相關聯的利益集團主要是侵吞政府支農資金，不構成對普通農民的直接侵害。
較多發生群體性事件的地區正是城鄉結合部和一些城市擴張區。這些地區實際上已經不是典型的農村地區。這些地區的“村干部”所管理的社區已經不是農業社區，當地土地多是建設用地，干部權力的含金量高，腐敗誘因強，容易加深干部圈子群眾之間的矛盾。
總體看，中國的社會穩定關鍵是城市，不是農村。從更長遠看，中國社會穩定取決于民主法治建設的逐步改善。
二、中國鄉村社會及治理體制的未來演化
從長遠看，如果政府繼續推進城市化、市場化與農業現代化政策，鄉村社會發展應該會產生或維持以下趨勢。
（一）農業生產力進一步提高，專業化分工加深
按照目前的城市化水平及農業生產力水平，中國農業的專業化水平理應更高。按筆者估算，如果人口遷徙更自由，土地市場發育更充分，政府土地規劃管理更合理，則目前我國的糧食生產專業農戶的土地經營規模就可達到9公頃左右。這個規模有可能降低糧食生產成本30%左右。其他農產品生產領域的經濟效益也會有明顯提高。實際上這種情形沒有出現，制約因素主要是土地制度改革不到位。
假設這種專業化水平得以提高，農戶對市場的依賴加深，會進一步減弱宗法共同體對農村社會的影響。農村社會對宗法共同體集體行動的一部分功能將不再有需求（例如婚喪嫁娶中的全族性禮儀活動），有的功能將轉給政府和其他民間組織。從一般經驗判斷，現有地頭農業專業服務農戶更有可能發育為專業農場主，他們不需要借助宗法關系影響市場交易。
（二）農村人口繼續減少，城鄉人口布局發生重大變化
根據我國農村撤鄉并鎮、學校合并的歷程及數據，以及城鄉關系對農業現代化的適應性變化規律，筆者估計現有農村行政村中大約3萬個將成為居住萬人左右的居民點，其中約十分之一左右會發育為小城市。當專業農戶的家庭收入水平與城市水平大體相當以后，我國需要專業農戶大約3000萬左右。如果政府不過度干預自然村的存亡，這些專業農戶的大部分將分布在現有自然村中，從而在全國形成約300萬左右的小型農村居民點，每一個居民點的人口規模多在10戶以下。
（三）政府城鄉社會治理一體化，二元體制趨于消失
在農業人口大幅度減少的情況下，如果我國城鄉人口布局有較強的自然演化性質，城鄉社會治理的二元機制將失去存在的基礎。絕大部分農民有可能在半小時的車程中達到一座城市，享受到城市的各類服務。如果國家面對城市化與農業現代化趨勢，對行政區劃體制做出適應性改革和調整，數量大為減少的農業人口登記的最低級別行政區，可以是數量同樣大幅度減少的縣（區）轄村莊，也可以是縣（區）轄市，目前絕大部分行政村設置不再需要。農民將是一種職業身份，農村政策將主要限于農業經濟政策，國家公共財政將實現城鄉全覆蓋。
國家近年努力推進的城鄉居民社會保障一體化改革，為上述發展趨勢奠定了重要基礎。2016年12月中央發布的“關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見”意味著國家將廢止農村政社合一體制，公共財政全覆蓋改革邁開了步子。
（四）民間社會自治形態發生變化，新型自組織機制形成
未來我國農村這方面的變化具有很大不確定性，不易作出判斷。可以肯定的一點是，農村宗法共同體的自治功能將逐步退縮。同樣可以大略做出估計，僅限于地域范圍較小的、由農業居民構成的熟人社會的自治選舉，也將因為農業人口的減少，不再有社會治理意義。但在較短的時間里，例如，在10—20年的時間里，將村民自治體設置下移到村民小組一級，有利于最基層鄉村精英實現“體制內化”，減少他們的“疏離感”。從筆者2015年前后在一些地方的調研看，此舉對穩定基礎社會、降低農民在公共事務方面的合作成本，具有明顯效果。2016年10月中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，肯定了這項改革的意義。但是，從長遠看，隨著農村社會的分工深化及農村人口大量向城市轉移，大量自治組織會消失，基層鄉村精英將穩定地轉變為商業精英，基層公共事務處理也將專業化，社會治理的官方體制將不再需要與宗法熟人社會緊密嫁接。
（五）鄉村治理演化趨勢的關鍵影響因素判斷
以上發展趨勢平穩實現的條件，有的比較確定，有的不很確定，下面略作討論：
1.深化農村產權改革比較確定。目前我國改革操作層對農村產權改革的思路總體上是明確的，即產權邊界明晰度及土地要素的市場化程度將越來越高。受改革認識程度的制約，當前某些改革思路還比較保守，但從各方面的信息看，決策層的務實態度將使改革的壁壘逐步打破。降低農產品成本的壓力，農民群眾增加收入的迫切愿望，以及打破“消費抑制”的壓力等，都將迫使農村產權改革不斷向前推進。
2.農村人口大幅減少相當確定。中國的城市化率被明顯低估。按國家統計局發布的數據，我國近幾年農民工人數增速降低，但城市化率提高有增無減，2016年城市化率達到57.35%，比上年提高1.35%。國家統計局不同口徑的統計數據差異正好說明居于我國建制鎮建成區的人口在迅速增長。還考慮到我國城市與鄉村定義不夠科學，我國城市化率可能被低估約10個百分點。按目前這個增長速度保守地估計，我國實際城市化率在2030年前后會達到75%以上。農村人口減少的速度還會加快。這個變化無疑會支持上述關于農村社會的變化。如果大城市房價有顯著下跌，城市化的速度還會更快。
3.農村社會組織化程度提高不很確定。即使實現了城鄉社會治理一體化，我國農村仍將有大量農業居民。筆者估算城鄉居民平均收入水平接近時，農業居民達到一個相對穩定的數量規模約1.3億。農業社會的公共事務仍有自己的特殊性；農民仍會是一個政治壓力集團。對這樣一個農業社會，雖然沒有必要實行完全不同于城市的政治體制安排，但在某些方面建立一種有利于社會和解、協商的自組織機制是必要的。社會穩定的一般規律是，社會成員的組織化程度越高，社會對話的成本越低，社會穩定越容易得到保障。從他國經驗看，農民專業合作社的建立是這種機制形成的重要基礎。我國農民合作社貌似有飛速發展，但實際上意義不大；合作社的經濟功能主要由各類農業龍頭企業所承擔，農民不能參與產業鏈收益分配。龍頭企業基本不能發揮農村社會組織功能。政府政策什么時候做出適應性調整，目前不好判斷。
（六）發展停滯的風險估計
中國正向現代化、城市化和市場化社會加速邁進，如果預期改革目標順利實現，我國農村社會在人口分布意義上雖然存在，但其相對重要性將顯著下降，我們應該樂觀其成。但是，對未來的樂觀也不能過于盲目。
設想一種極端情況，即上述趨勢受阻，改革實際推進停滯，可能會發生下述情形。（1）土地制度改革滯后，土地流轉受阻，地租率居高不下，農業特別是糧食生產的規模經營水平難以提高，農產品成本難以下降，將會引起增大農產品進口壓力，減少農民收入。（2）因為土地規劃管理制度改革滯后，城市房價居高不下，農民進城受阻，勞動力市場二元分割加重，城鄉收入差距增大。（3）國家為維持糧食安全及農業主產區社會穩定，繼續加大財政轉移支付及農業綜合支出，形成越來越倚重中央政府的農區社會經濟體。這樣的經濟區域不僅效率低，且會形成的轉移支付過度依賴型社會，官本位社會風尚更加強烈，導致縣域社會經濟政治生態嚴重惡化。（4）伴隨上述情形，人口在城鄉之間的“候鳥型流動”將長期保持，城市處于邊緣化生存狀態的人口群體將相對凝固，貧困人口將主要生活于農村地區。這種社會類型會與主流社會漸行漸遠，其內部易生成各種落后的幫派性、宗法性權威結構。這種社會的領袖平時與主流社會難于合作，當社會發生緊張事變時，這種社會系統會對主流社會產生巨大破壞作用，導致社會轉型的長期陣痛乃至轉型失敗。避免上述情形發生，必須全面深化我國社會經濟體制改革。
三、鄉村治理及相關領域的配套改革
（一）繼續深化農村產權改革
農村耕地承包權應經一次性平等分配后實行永久不變，并形成有利于農業現代化的交易、流轉制度。農村宅基地應在國家土地規劃管理體制做重大改革的基礎上，形成宅基地永久使用權有限開放的交易制度。農村土地強制征收范圍應限于滿足重大公益事業的目的；其他經濟建設對耕地的需要應在規劃約束下完全按市場交易渠道取得。
（二）建立有利于城鄉社會治理一體化的行政區劃制度
農業主產區的縣級行政區應適當合并，并直接歸省級行政區所轄。縣下設立縣轄市、縣轄村。考慮多方面約束因素的影響，筆者估計全國可設立3000左右縣轄市。行政村逐步減少到3萬個左右，自然村轉變為小型專業農戶居民點，并不再設立公務管理機構。一部分專業農戶居民點歸屬縣轄市管轄。
（三）全面調整農民專業合作社發展政策
農民專業合作社必須做大做強，最終形成由幾十個巨型農民專業合作社覆蓋全國農業產業鏈的格局，并在國際上有競爭力。根據農民專業合作社的規模，對合作社實行分級扶持、管理的政策，中央政府不再支持小型農民專業合作社。國家不再扶持與農民專業合作社無關的農業龍頭企業。國家應支持農民專業合作社參與農村社會事業建設。
（四）建立農業保護區制度
建立綜合性的涉及行政區劃、財政支農體制、人事管理制度、土地規劃管理制度等方面的農業保護區制度，并將此種制度的落實歸口農業部管理、統轄，同時下放非國家保護區的其他土地歸地方管理，中央僅僅對這些土地實行政策杠桿管理。按一定的標準，將包括河流、道路、居民區在內的一定面積的土地，連續、成片劃為農業保護區，引導其中的非農產業逐步退出農業保護區。農業保護區歸中央政府直接管轄。農業保護區內實行一系列特殊政策。將農業保護區土地、大范圍未利用土地及其他國家級保護區以外的土地，分級劃歸地方政府規劃管理，國家用政策杠桿約束地方的土地利用行為。在農業保護區（包括類似其他保護區）以外，村莊全部土地可以一并規劃開發，農民的宅基地及住房在符合規劃的條件下可以自由入市，也即農民的宅基地流轉不受范圍與對象的限制。在農業保護區內，針對土地的用途管理與權能交易專門立法。
（五）盡快取消村一級“政社合一”制度
加快落實中央2016年12月發布的“關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見”，集體經濟組織與行政村的公共事務管理分開運行。根據人口變化逐步減少現有行政村數量，最終使農村行政村的數量與能夠支撐一所完全小學的居民點數量相適應；這樣的居民點數量大約3萬個左右比較適當。這種行政村只負責鄉村公共事務，并建立公共財政。集體經濟組織必須轉型為現代經濟組織，并可以在集體經濟組織成員同意的情況下實現注銷或轉制。
（六）完善農村人口向城市轉移的政策體系，加快城市化步伐
盡快通過城市房地產稅征收等措施，降低城市房價。簡化農民進城落戶門檻，制定居民最低住房標準。只要一個人或一個家庭在任何一個城市擁有或租用標準住房，就應該視為其滿足戶籍登記的主要條件。為了讓進城農民放心在城市落戶，必須對農村土地市場做一個“設計”。例如，農民將土地流轉以后，如果未來土地（分為農村建設用地與耕地兩個部分）漲價，漲價部分的80%在50年內歸農民。實際上，有了這個舉措，農村土地根本不會漲價。對購買土地者收取土地漲價調節基金，收取比例為土地漲價的90%。此舉可以抑制土地市場放開后的土地投機風潮，促進土地流向真正的土地有效使用者。
（七）建立貧困人口向城市轉移的引導政策體系
不適合人類居住地區的人口原則上應向城市轉移，并在城市得到就業支持。無家庭照顧、無基本勞動能力的農村病殘人口應就近安排到城鎮供養。政府支持有基本勞動能力但無經營家庭農場的人口逐步轉變為城市雇傭工人。通過這些改革措施，逐步使農村成為基本沒有貧困人口的區域。
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2017年第3期
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