——基于浙江省寧波市象山縣西周鎮“村民說事”制度的調查分析
鄉村治理在國家治理體系中占有重要基礎性地位，鄉村治理現代化是國家治理現代化進程中不可或缺的一環。改革開放以來，面對鄉村治理主體、客體、環境等因素的深刻變化，如何創新完善治理機制，推進治理現代化，成為當前基層社會治理體系建設面臨的重大課題。2009年初，浙江省寧波市象山縣西周鎮開始探索推行“村民說事”制度，逐步發展形成以“說、商、辦、評”為主要內容的新型鄉村治理機制。2010年起，象山縣在總結經驗基礎上，將“村民說事”在全縣490個村全面推廣。據悉，僅2016年，象山全縣通過“村民說事”化解矛盾800起，實現農村信訪同比下降31%，以“民事村辦”方式辦理為民服務事項1.6萬起，辦結率99.3%。“村民說事”說通了民意、說好了作風、說出了和諧，為鄉村治理現代化提供了可資借鑒的經驗。
由來
西周鎮位于象山縣西部，全鎮總面積162.72平方公里，常住人口5.2萬，外來人口2萬，是全國重點鎮，省級小城市培育試點鎮，也是象山縣陸域面積最大、行政村最多的鄉鎮。“十二五”以來，西周鎮逐漸進入社會轉型階段，經濟社會發展迎來了黃金期，重點項目紛紛落戶，城鎮建設明顯改觀，同時群眾的利益訴求也更加復雜多元，由于土地征用、農村財務、干部作風等問題引起的社會矛盾層出不窮。
2009年初，因白溪水庫引水工程引發的補償款分配問題，因村內信息不透明，干群之間缺乏信任，集中爆發了矛盾，而這也成了“村民說事”制度產生的契機。當年4月10日，在鎮黨委的指導下，杰下村率先以“村民說事”這一方式嘗試破解矛盾，村里舉行現場說事會，將補償款的每一筆去向用途擺在桌面上，當著村民的面一條一條說清楚。經過與村民積極主動的溝通，白溪水庫補償款的分配原則很快達成一致，村民與村干部之間的誤會隔閡也得到有效化解。杰下村順勢而為將每月10日、25日定為“說事日”，通過“述、議、定、辦、評”的基本程序，由村委會干部和聯村干部一起，采用與村民拉家常的方式，對村里的大事和群眾提出的問題、意見，能當場解決的當場議定解決，不能當場解決的，落實專人辦理，并在下一個“說事日”向群眾說明辦理情況，從而開啟了“村民說事”制度的序幕。
“村民說事”制度實施以來，西周鎮針對土地征用、村級財務、干部作風等引起的各類矛盾糾紛，首先在4個村莊進行“說事”試點。取得經驗后，在全鎮各片區選擇有代表性的33個村擴大試點，取得了較好效果，經過一年多時間，全鎮信訪量下降了53%，信訪案件同比下降21%。2010年3月，象山縣黨委、政府在系統總結西周鎮經驗基礎上，進一步發展形成了以“說、商、辦、評”為主要內容的新型鄉村治理機制，并在全縣推開。2017年，浙江省委負責同志給予批示肯定，《人民日報》以“百姓面對面、民意零距離”為題做了專門報道。
做法
暢通渠道，群眾說事。“村民說事”的基礎在“說”。主要有兩個“全”，首先是“形式全”：一是全員覆蓋上門說。二是根據需要現場說。三是明確日期定期說。四是創新渠道說。其次是“內容全”：一是農村經濟社會發展的大事。二是美麗鄉村建設的實事。三是惠民利民便民的好事。四是扶貧助殘幫困的急事。五是基層組織建設的要事。六是影響和諧穩定的“壞”事。家庭矛盾、鄰里糾紛、“黃賭毒”歪風邪氣，以及村級財務收支管理不規范等內容，村干部聽取群眾意見建議，努力把問題解決在萌芽狀態，共推平安法治基層建設。
集中民智，村務會商。“村民說事”的核心在“商”。一是干部集體商。由村黨組織書記主持召開村務聯席會議，通報上月事項辦結情況，協商本月流轉單登記事項及相關村務工作，并根據議題需要，邀請部分黨員、村民代表參與協商。二是民主決策商。村務聯席會議按照事務類別及村級組織運行制度要求，對需要經過村級組織討論的重大決策、重大事項或疑難問題，在會上商定初步意見，然后廣泛征求群眾意見，召開村民代表會議討論決定。三是分解流轉商。根據說事內容與責任分工，對村級能夠辦理的，由村黨組織書記交辦相關責任人落實；對村級難以辦理的，由聯村干部上報鎮黨委政府辦理。“商”的環節作為“村民說事”一個分類整理、研究對策、分解任務的過程，自2009年以來共商議次數為9125次，其中干部集體商5127次，民主決策商2742次，分解流轉商1256次，遇事多商量已經成為干部群眾的共識。
落實責任，民事村辦。“村民說事”關鍵在“辦”。一是全程代辦。村級組織對便民服務類事項及群眾生活瑣事、日常家事等提供代辦服務，并及時做好流轉登記。二是督促交辦。村黨組織書記要督促負責承辦的村干部切實負起責任，抓好重點事項的辦理，并在下個村務會商會議上匯報辦理情況。三是鎮村聯辦。聯村干部應參加每月說事日、村務會商會議，抓好重大聯辦事項的流轉辦理，對村級不能解決的問題，形成“說事問題申請解決報告”提交鎮黨委，由鎮黨委督促有關職能科室解決。據統計，“村民說事”制度推行以來，共辦理群眾訴求13197件，全程代辦89621件，督促交辦30031件，鎮村聯辦1232件，其中67%的議題在村解決，鎮黨委協調解決的占33%，基本做到了“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。
加強監督，村事民評。“村民說事”的保障在“評”。一是群眾評價。說事村民對代辦、交辦、聯辦結果進行滿意度評價，不滿意的應說明意見并提交下個村務會議協商，滿意的則簽字進行歸檔。二是鎮村互評。聯村干部要及時關注村民對交辦事項的評價，辦理結果作為村干部年度考核的重要依據。村干部督促聯村干部抓好流轉辦理，聯辦結果作為聯村干部考核的重要內容。三是組織評議。結合“雙述雙評”活動進行綜合評價，評價結果作為村干部差異化考核和評先樹優的重要標準。同時，鎮黨委成立督查室，對“說事會”上提出的問題進行督辦，村務監督委員會全程參與監督。鎮成立“說事工作領導小組”，堅持定期不定期對各村活動開展情況進行督促、檢查和指導，加強對議題承辦情況監督。
價值
暢通群眾利益表達渠道。一是隨時可以說事，干群聯系更及時。與以往村民代表會、村民大會相對固定的利益表達渠道不同，“村民說事”制度設計有助于及時發現和解決關系群眾切身利益的熱點難點問題，群眾可以隨時把利益訴求說出來，暢通了群眾訴求表達和干群聯系渠道。二是大家都可說事，了解民意更全面。說事內容全面、說事主體全面，這種全覆蓋的說事方式讓基層組織和干部可以有機會更好地了解每一位群眾的訴求和意見，更好地了解矛盾隱患狀況，為解決問題贏得先機。三是說事對象“立體化”，化解矛盾更有效。基層政府、村民代表、村干部都是群眾可以說事的對象，這種多層次的干群對應關系構建起閉環式、三級聯動的反饋辦理制度，進一步完善了鄉村治理的立體化格局。據統計，西周鎮自“村民說事”制度推行以來，67%的議題在村級解決，33%的議題在鎮黨委政府協調解決，基本做到了“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。
彌補原有治理方式的局限。一是改變了原有的行政化思維，建立自下而上的民意收集機制。以往農村基層組織在主導村級權力運作過程中，自上而下行政化思維方式和行為模式比較明顯，存在對一些矛盾問題不能及時發現、及時解決的弊端。“村民說事”制度通過創新形式、充實內容，讓更多群眾都能參與到協商治理中來，是一種有效的民意收集機制，使鄉村治理渠道更通暢。二是改善了原有的層級化管理模式，形成了雙向互動的溝通機制。以往的鄉村治理中，無論是決策還是權力運作都帶有層級化管理的特征，更多強調的是對政府政策的落實，而忽視了與群眾的互動溝通。“村民說事”制度讓村民和鎮村干部能夠面對面的互動交流，提高了村民參與村級事務管理的積極性，干部聽到了群眾過去不想說、不敢說或到處說的意見和建議。三是改變以往對群眾訴求回應的滯后性，構建了及時的反饋機制。發現問題、及時化解是“村民說事”制度的一大特點。針對以往小事拖大、大事拖炸的問題，“村民說事”制度從事前、事中、事后建立起閉環式的快速反應機制，以互動為前提，以制度為保障，較好解決了農村基層“人難找、事難辦、矛盾難解”的問題。
創新鄉村治理制度機制。一是實現了協商民主的制度化、程序化。“村民說事”制度以“敞開說”和“共同議”相結合的方式，制定了“村民說事”規范化操作圖，出臺了村級組織層面“五有五說”、集體協商管理辦法、民主評議、定期報告；鄉鎮層面聯合辦公、專題分析、村情周報等一系列制度，為村民參與村務管理提供了規范化渠道。二是實現了對村級權力監督的公開化、常態化。與以往單純依靠村務監督委員會發揮功能不同的是，“村民說事”制度通過“說、商、辦、評”的有效落實，讓村務管理更加公開、規范和透明，為村財務管理和村級重大事項的監督提供了新載體和新抓手。三是實現了村民參與村級事務的全面化、全程化。“村民說事”制度著眼于解決群眾關心的切身利益問題，把集體經濟發展、村民個人致富、農村面貌改善等各方面問題“說”出來、亮出來，調動廣大群眾參與村務管理的積極性和創造性。近年來，西周鎮先后投入5.6億元實施1300余個項目，35個村實施梳理式改造，創建市級全面小康村5個、省級歷史文化名村和市級特色村各1個，僅民間資金籌集就高達5000余萬元，主要源自村民的理解支持和積極參與。
促進優良鄉村文化發展。一是村干部主動為群眾服務的意識得到加強。責任明確、分工負責、閉環辦理、及時反饋，“村民說事”制度的實施讓鎮村干部進一步增強了服務意識，提高了服務效率，在工作方式上也由“背靠背”變為“面對面”，干部遇事同群眾商量，集思廣益再做決策，密切了黨群干群關系。二是村民理性參與村級事務管理的氛圍逐步形成。“村民說事”充分尊重村民的主體地位，“吵鬧解決不了問題，一切按規矩辦事”的觀念逐步深入人心，群眾理性有序參與“說事”的氛圍逐漸形成，村民作為創造主體、共享主體、評價主體理性參與村級事務管理。三是干部群眾的規則意識和法治意識得到提升。村民說事、協商解決也是基層民主實現的過程，村干部擺事實、講道理，積極宣傳黨的政策和法律法規，干部群眾的規則意識和法治意識逐步提升，同時也培育了現代鄉村治理的公共理性精神和契約精神。
啟示
發展協商民主是完善鄉村治理體系的應有之義。完善鄉村治理體系需要積極開發、利用各種治理要素，實現各要素之間的理性合作。當前，鄉村治理的體制結構多保持著傳統的行政化性質，群眾的公共參與不足，基層民主自治的落實環節欠缺、操作性不強等問題不同程度的阻礙著鄉村治理的現代化。“村民說事”制度就其實質而言是協商民主在基層的生動實踐，同時展開了制度化、程序化的圖景。“村民說事”制度是在基層黨組織的組織引導下，村民廣泛平等的參與協商，財務、事務、矛盾、問題都納入程序化處理和解決的軌道，以規范化、制度化的運作使得協商民主在鄉村社會得以進一步實現，從制度機制上完善了鄉村治理結構，促進了鄉村經濟社會的有序發展。
整合回應群眾利益訴求是完善鄉村治理體系的關鍵環節。鄉村是社會的細胞，是各種利益群體的聚集區，也是矛盾問題的沖撞處。在經濟社會轉型、矛盾問題不斷出現的今天，如何協調好各種利益群體，構建基層群眾暢通管用的利益訴求渠道，及時解決他們反映的問題，是維護基層社會穩定，推進“村莊善治”的關鍵。推行“村民說事”制度，無疑是符合基層治理的需要的。一是“村民說事”制度實現了對群眾利益訴求的有效整合，化無序為有序，把問題納入程序化處理的軌道中。二是“村民說事”制度所設計的閉環式辦理環節，無疑推進了基層政府對群眾利益訴求的有效回應，化無效為有效。這兩者之間相互聯系、緊密配合，才能使群眾的利益訴求得到及時解決，才能將一些基層社會矛盾處理在萌芽階段，從而有效促進鄉村治理的良性發展。
培育具有現代治理精神的參與型農民是完善鄉村治理體系的根本和保障。創新鄉村治理機制，實現多元主體協作發展的系統化治理要求離不開具有現代治理精神的農民參與其中。具有現代治理精神的農民應從兩個層面進行培育：一個是心理層面將民主、法治意識內化為村民的一種心理習慣；另一個是行為層面將民主、法治意識外化為村民的政治參與。“村民說事”制度一方面將理性、協商、民主、平等這樣的理念教給了村民，另一方面，在“說、商、辦、評”過程中提升改變了干部群眾雙方的行為模式，使鄉村治理的主體、客體要素理性互動成為可能和必然。由此，與其說“村民說事”在制度層面具有完善現有的村級治理體系的意義，還不如說該制度在培育社會治理微觀主體上有其不可估量的意義。
作者羅宗毅系中央黨校教育長、教授；作者李作欽系中央黨校培訓部副主任；作者郭魯江系中央黨校辦公廳秘書處干部
中國鄉村發現網轉自：《學習時報》
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