——基于浙江省寧波市象山縣西周鎮(zhèn)“村民說事”制度的調(diào)查分析
鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中占有重要基礎(chǔ)性地位，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化進程中不可或缺的一環(huán)。改革開放以來，面對鄉(xiāng)村治理主體、客體、環(huán)境等因素的深刻變化，如何創(chuàng)新完善治理機制，推進治理現(xiàn)代化，成為當前基層社會治理體系建設(shè)面臨的重大課題。2009年初，浙江省寧波市象山縣西周鎮(zhèn)開始探索推行“村民說事”制度，逐步發(fā)展形成以“說、商、辦、評”為主要內(nèi)容的新型鄉(xiāng)村治理機制。2010年起，象山縣在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將“村民說事”在全縣490個村全面推廣。據(jù)悉，僅2016年，象山全縣通過“村民說事”化解矛盾800起，實現(xiàn)農(nóng)村信訪同比下降31%，以“民事村辦”方式辦理為民服務(wù)事項1.6萬起，辦結(jié)率99.3%。“村民說事”說通了民意、說好了作風、說出了和諧，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了可資借鑒的經(jīng)驗。
由來
西周鎮(zhèn)位于象山縣西部，全鎮(zhèn)總面積162.72平方公里，常住人口5.2萬，外來人口2萬，是全國重點鎮(zhèn)，省級小城市培育試點鎮(zhèn)，也是象山縣陸域面積最大、行政村最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！笆濉币詠恚髦苕?zhèn)逐漸進入社會轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟社會發(fā)展迎來了黃金期，重點項目紛紛落戶，城鎮(zhèn)建設(shè)明顯改觀，同時群眾的利益訴求也更加復雜多元，由于土地征用、農(nóng)村財務(wù)、干部作風等問題引起的社會矛盾層出不窮。
2009年初，因白溪水庫引水工程引發(fā)的補償款分配問題，因村內(nèi)信息不透明，干群之間缺乏信任，集中爆發(fā)了矛盾，而這也成了“村民說事”制度產(chǎn)生的契機。當年4月10日，在鎮(zhèn)黨委的指導下，杰下村率先以“村民說事”這一方式嘗試破解矛盾，村里舉行現(xiàn)場說事會，將補償款的每一筆去向用途擺在桌面上，當著村民的面一條一條說清楚。經(jīng)過與村民積極主動的溝通，白溪水庫補償款的分配原則很快達成一致，村民與村干部之間的誤會隔閡也得到有效化解。杰下村順勢而為將每月10日、25日定為“說事日”，通過“述、議、定、辦、評”的基本程序，由村委會干部和聯(lián)村干部一起，采用與村民拉家常的方式，對村里的大事和群眾提出的問題、意見，能當場解決的當場議定解決，不能當場解決的，落實專人辦理，并在下一個“說事日”向群眾說明辦理情況，從而開啟了“村民說事”制度的序幕。
“村民說事”制度實施以來，西周鎮(zhèn)針對土地征用、村級財務(wù)、干部作風等引起的各類矛盾糾紛，首先在4個村莊進行“說事”試點。取得經(jīng)驗后，在全鎮(zhèn)各片區(qū)選擇有代表性的33個村擴大試點，取得了較好效果，經(jīng)過一年多時間，全鎮(zhèn)信訪量下降了53%，信訪案件同比下降21%。2010年3月，象山縣黨委、政府在系統(tǒng)總結(jié)西周鎮(zhèn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展形成了以“說、商、辦、評”為主要內(nèi)容的新型鄉(xiāng)村治理機制，并在全縣推開。2017年，浙江省委負責同志給予批示肯定，《人民日報》以“百姓面對面、民意零距離”為題做了專門報道。
做法
暢通渠道，群眾說事?！按迕裾f事”的基礎(chǔ)在“說”。主要有兩個“全”，首先是“形式全”：一是全員覆蓋上門說。二是根據(jù)需要現(xiàn)場說。三是明確日期定期說。四是創(chuàng)新渠道說。其次是“內(nèi)容全”：一是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的大事。二是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實事。三是惠民利民便民的好事。四是扶貧助殘幫困的急事。五是基層組織建設(shè)的要事。六是影響和諧穩(wěn)定的“壞”事。家庭矛盾、鄰里糾紛、“黃賭毒”歪風邪氣，以及村級財務(wù)收支管理不規(guī)范等內(nèi)容，村干部聽取群眾意見建議，努力把問題解決在萌芽狀態(tài)，共推平安法治基層建設(shè)。
集中民智，村務(wù)會商?！按迕裾f事”的核心在“商”。一是干部集體商。由村黨組織書記主持召開村務(wù)聯(lián)席會議，通報上月事項辦結(jié)情況，協(xié)商本月流轉(zhuǎn)單登記事項及相關(guān)村務(wù)工作，并根據(jù)議題需要，邀請部分黨員、村民代表參與協(xié)商。二是民主決策商。村務(wù)聯(lián)席會議按照事務(wù)類別及村級組織運行制度要求，對需要經(jīng)過村級組織討論的重大決策、重大事項或疑難問題，在會上商定初步意見，然后廣泛征求群眾意見，召開村民代表會議討論決定。三是分解流轉(zhuǎn)商。根據(jù)說事內(nèi)容與責任分工，對村級能夠辦理的，由村黨組織書記交辦相關(guān)責任人落實；對村級難以辦理的，由聯(lián)村干部上報鎮(zhèn)黨委政府辦理?！吧獭钡沫h(huán)節(jié)作為“村民說事”一個分類整理、研究對策、分解任務(wù)的過程，自2009年以來共商議次數(shù)為9125次，其中干部集體商5127次，民主決策商2742次，分解流轉(zhuǎn)商1256次，遇事多商量已經(jīng)成為干部群眾的共識。
落實責任，民事村辦。“村民說事”關(guān)鍵在“辦”。一是全程代辦。村級組織對便民服務(wù)類事項及群眾生活瑣事、日常家事等提供代辦服務(wù)，并及時做好流轉(zhuǎn)登記。二是督促交辦。村黨組織書記要督促負責承辦的村干部切實負起責任，抓好重點事項的辦理，并在下個村務(wù)會商會議上匯報辦理情況。三是鎮(zhèn)村聯(lián)辦。聯(lián)村干部應(yīng)參加每月說事日、村務(wù)會商會議，抓好重大聯(lián)辦事項的流轉(zhuǎn)辦理，對村級不能解決的問題，形成“說事問題申請解決報告”提交鎮(zhèn)黨委，由鎮(zhèn)黨委督促有關(guān)職能科室解決。據(jù)統(tǒng)計，“村民說事”制度推行以來，共辦理群眾訴求13197件，全程代辦89621件，督促交辦30031件，鎮(zhèn)村聯(lián)辦1232件，其中67%的議題在村解決，鎮(zhèn)黨委協(xié)調(diào)解決的占33%，基本做到了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。
加強監(jiān)督，村事民評?！按迕裾f事”的保障在“評”。一是群眾評價。說事村民對代辦、交辦、聯(lián)辦結(jié)果進行滿意度評價，不滿意的應(yīng)說明意見并提交下個村務(wù)會議協(xié)商，滿意的則簽字進行歸檔。二是鎮(zhèn)村互評。聯(lián)村干部要及時關(guān)注村民對交辦事項的評價，辦理結(jié)果作為村干部年度考核的重要依據(jù)。村干部督促聯(lián)村干部抓好流轉(zhuǎn)辦理，聯(lián)辦結(jié)果作為聯(lián)村干部考核的重要內(nèi)容。三是組織評議。結(jié)合“雙述雙評”活動進行綜合評價，評價結(jié)果作為村干部差異化考核和評先樹優(yōu)的重要標準。同時，鎮(zhèn)黨委成立督查室，對“說事會”上提出的問題進行督辦，村務(wù)監(jiān)督委員會全程參與監(jiān)督。鎮(zhèn)成立“說事工作領(lǐng)導小組”，堅持定期不定期對各村活動開展情況進行督促、檢查和指導，加強對議題承辦情況監(jiān)督。
價值
暢通群眾利益表達渠道。一是隨時可以說事，干群聯(lián)系更及時。與以往村民代表會、村民大會相對固定的利益表達渠道不同，“村民說事”制度設(shè)計有助于及時發(fā)現(xiàn)和解決關(guān)系群眾切身利益的熱點難點問題，群眾可以隨時把利益訴求說出來，暢通了群眾訴求表達和干群聯(lián)系渠道。二是大家都可說事，了解民意更全面。說事內(nèi)容全面、說事主體全面，這種全覆蓋的說事方式讓基層組織和干部可以有機會更好地了解每一位群眾的訴求和意見，更好地了解矛盾隱患狀況，為解決問題贏得先機。三是說事對象“立體化”，化解矛盾更有效?；鶎诱⒋迕翊?、村干部都是群眾可以說事的對象，這種多層次的干群對應(yīng)關(guān)系構(gòu)建起閉環(huán)式、三級聯(lián)動的反饋辦理制度，進一步完善了鄉(xiāng)村治理的立體化格局。據(jù)統(tǒng)計，西周鎮(zhèn)自“村民說事”制度推行以來，67%的議題在村級解決，33%的議題在鎮(zhèn)黨委政府協(xié)調(diào)解決，基本做到了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。
彌補原有治理方式的局限。一是改變了原有的行政化思維，建立自下而上的民意收集機制。以往農(nóng)村基層組織在主導村級權(quán)力運作過程中，自上而下行政化思維方式和行為模式比較明顯，存在對一些矛盾問題不能及時發(fā)現(xiàn)、及時解決的弊端?！按迕裾f事”制度通過創(chuàng)新形式、充實內(nèi)容，讓更多群眾都能參與到協(xié)商治理中來，是一種有效的民意收集機制，使鄉(xiāng)村治理渠道更通暢。二是改善了原有的層級化管理模式，形成了雙向互動的溝通機制。以往的鄉(xiāng)村治理中，無論是決策還是權(quán)力運作都帶有層級化管理的特征，更多強調(diào)的是對政府政策的落實，而忽視了與群眾的互動溝通。“村民說事”制度讓村民和鎮(zhèn)村干部能夠面對面的互動交流，提高了村民參與村級事務(wù)管理的積極性，干部聽到了群眾過去不想說、不敢說或到處說的意見和建議。三是改變以往對群眾訴求回應(yīng)的滯后性，構(gòu)建了及時的反饋機制。發(fā)現(xiàn)問題、及時化解是“村民說事”制度的一大特點。針對以往小事拖大、大事拖炸的問題，“村民說事”制度從事前、事中、事后建立起閉環(huán)式的快速反應(yīng)機制，以互動為前提，以制度為保障，較好解決了農(nóng)村基層“人難找、事難辦、矛盾難解”的問題。
創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度機制。一是實現(xiàn)了協(xié)商民主的制度化、程序化?！按迕裾f事”制度以“敞開說”和“共同議”相結(jié)合的方式，制定了“村民說事”規(guī)范化操作圖，出臺了村級組織層面“五有五說”、集體協(xié)商管理辦法、民主評議、定期報告；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面聯(lián)合辦公、專題分析、村情周報等一系列制度，為村民參與村務(wù)管理提供了規(guī)范化渠道。二是實現(xiàn)了對村級權(quán)力監(jiān)督的公開化、常態(tài)化。與以往單純依靠村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)揮功能不同的是，“村民說事”制度通過“說、商、辦、評”的有效落實，讓村務(wù)管理更加公開、規(guī)范和透明，為村財務(wù)管理和村級重大事項的監(jiān)督提供了新載體和新抓手。三是實現(xiàn)了村民參與村級事務(wù)的全面化、全程化?！按迕裾f事”制度著眼于解決群眾關(guān)心的切身利益問題，把集體經(jīng)濟發(fā)展、村民個人致富、農(nóng)村面貌改善等各方面問題“說”出來、亮出來，調(diào)動廣大群眾參與村務(wù)管理的積極性和創(chuàng)造性。近年來，西周鎮(zhèn)先后投入5.6億元實施1300余個項目，35個村實施梳理式改造，創(chuàng)建市級全面小康村5個、省級歷史文化名村和市級特色村各1個，僅民間資金籌集就高達5000余萬元，主要源自村民的理解支持和積極參與。
促進優(yōu)良鄉(xiāng)村文化發(fā)展。一是村干部主動為群眾服務(wù)的意識得到加強。責任明確、分工負責、閉環(huán)辦理、及時反饋，“村民說事”制度的實施讓鎮(zhèn)村干部進一步增強了服務(wù)意識，提高了服務(wù)效率，在工作方式上也由“背靠背”變?yōu)椤懊鎸γ妗?，干部遇事同群眾商量，集思廣益再做決策，密切了黨群干群關(guān)系。二是村民理性參與村級事務(wù)管理的氛圍逐步形成。“村民說事”充分尊重村民的主體地位，“吵鬧解決不了問題，一切按規(guī)矩辦事”的觀念逐步深入人心，群眾理性有序參與“說事”的氛圍逐漸形成，村民作為創(chuàng)造主體、共享主體、評價主體理性參與村級事務(wù)管理。三是干部群眾的規(guī)則意識和法治意識得到提升。村民說事、協(xié)商解決也是基層民主實現(xiàn)的過程，村干部擺事實、講道理，積極宣傳黨的政策和法律法規(guī)，干部群眾的規(guī)則意識和法治意識逐步提升，同時也培育了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的公共理性精神和契約精神。
啟示
發(fā)展協(xié)商民主是完善鄉(xiāng)村治理體系的應(yīng)有之義。完善鄉(xiāng)村治理體系需要積極開發(fā)、利用各種治理要素，實現(xiàn)各要素之間的理性合作。當前，鄉(xiāng)村治理的體制結(jié)構(gòu)多保持著傳統(tǒng)的行政化性質(zhì)，群眾的公共參與不足，基層民主自治的落實環(huán)節(jié)欠缺、操作性不強等問題不同程度的阻礙著鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。“村民說事”制度就其實質(zhì)而言是協(xié)商民主在基層的生動實踐，同時展開了制度化、程序化的圖景?！按迕裾f事”制度是在基層黨組織的組織引導下，村民廣泛平等的參與協(xié)商，財務(wù)、事務(wù)、矛盾、問題都納入程序化處理和解決的軌道，以規(guī)范化、制度化的運作使得協(xié)商民主在鄉(xiāng)村社會得以進一步實現(xiàn)，從制度機制上完善了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的有序發(fā)展。
整合回應(yīng)群眾利益訴求是完善鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村是社會的細胞，是各種利益群體的聚集區(qū)，也是矛盾問題的沖撞處。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、矛盾問題不斷出現(xiàn)的今天，如何協(xié)調(diào)好各種利益群體，構(gòu)建基層群眾暢通管用的利益訴求渠道，及時解決他們反映的問題，是維護基層社會穩(wěn)定，推進“村莊善治”的關(guān)鍵。推行“村民說事”制度，無疑是符合基層治理的需要的。一是“村民說事”制度實現(xiàn)了對群眾利益訴求的有效整合，化無序為有序，把問題納入程序化處理的軌道中。二是“村民說事”制度所設(shè)計的閉環(huán)式辦理環(huán)節(jié)，無疑推進了基層政府對群眾利益訴求的有效回應(yīng)，化無效為有效。這兩者之間相互聯(lián)系、緊密配合，才能使群眾的利益訴求得到及時解決，才能將一些基層社會矛盾處理在萌芽階段，從而有效促進鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。
培育具有現(xiàn)代治理精神的參與型農(nóng)民是完善鄉(xiāng)村治理體系的根本和保障。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，實現(xiàn)多元主體協(xié)作發(fā)展的系統(tǒng)化治理要求離不開具有現(xiàn)代治理精神的農(nóng)民參與其中。具有現(xiàn)代治理精神的農(nóng)民應(yīng)從兩個層面進行培育：一個是心理層面將民主、法治意識內(nèi)化為村民的一種心理習慣；另一個是行為層面將民主、法治意識外化為村民的政治參與?！按迕裾f事”制度一方面將理性、協(xié)商、民主、平等這樣的理念教給了村民，另一方面，在“說、商、辦、評”過程中提升改變了干部群眾雙方的行為模式，使鄉(xiāng)村治理的主體、客體要素理性互動成為可能和必然。由此，與其說“村民說事”在制度層面具有完善現(xiàn)有的村級治理體系的意義，還不如說該制度在培育社會治理微觀主體上有其不可估量的意義。
作者羅宗毅系中央黨校教育長、教授；作者李作欽系中央黨校培訓部副主任；作者郭魯江系中央黨校辦公廳秘書處干部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學習時報》
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