【摘 要】在浙中農(nóng)村，鄉(xiāng)村治理體制日益向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，典型體現(xiàn)在村干部坐班制、職責(zé)分工、績(jī)效考核、問(wèn)責(zé)體制四個(gè)方面。制度精細(xì)化多發(fā)生在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，其動(dòng)力來(lái)自于規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的政治目標(biāo)。不過(guò)，在具體的實(shí)踐過(guò)程中，制度精細(xì)化在兩個(gè)層面與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生互動(dòng)：一是面對(duì)鄉(xiāng)土性與非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)，制度精細(xì)化在實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致過(guò)度治理和治理真空的存在；二是制度精細(xì)化是自上而下行政動(dòng)員的體現(xiàn)，而非自下而上農(nóng)民治理訴求的反應(yīng)，這使得村級(jí)組織的接點(diǎn)治理不再可能。制度精細(xì)化趨勢(shì)的背后是基層制度建設(shè)與權(quán)力運(yùn)作之間的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)此，應(yīng)在村民自治制度的框架內(nèi)進(jìn)行基層組織建設(shè)，讓村民自治在適合的制度條件下運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；制度精細(xì)化；過(guò)度治理；農(nóng)民訴求
一、導(dǎo)論
鄉(xiāng)村社會(huì)如何治理，如何進(jìn)行制度建設(shè)，這是轉(zhuǎn)型期我國(guó)基層社會(huì)要解決的基礎(chǔ)性命題之一。
后稅費(fèi)改革時(shí)代，鄉(xiāng)村治理的邏輯變遷有三個(gè)基本方向。第一，廣大中西部貧弱農(nóng)村地區(qū)的“無(wú)為而治”。因?yàn)槿狈χ螜?quán)和資源，這類農(nóng)村的基層組織多奉行不出事、不得罪的邏輯。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力弱化，資源調(diào)配能力萎縮，權(quán)力上收趨勢(shì)明顯；另一方面，由于打工經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的社會(huì)流動(dòng)，以及受政治環(huán)境寬松的影響，村民參與性減弱、鄉(xiāng)村治理主體性缺乏、政治冷漠等現(xiàn)象普遍發(fā)生，村民自治的運(yùn)轉(zhuǎn)受到較大挑戰(zhàn)。第二，（外生性）利益密集型村莊的“強(qiáng)人治村”。鄉(xiāng)村治理與資源結(jié)合，尤其是借助于自上而下的資源下沉和項(xiàng)目進(jìn)村，使得鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)，出現(xiàn)賄選、治理內(nèi)卷化、私人治理、分利秩序等實(shí)踐后果，村民自治的實(shí)際內(nèi)涵偏離政策軌跡。第三，發(fā)達(dá)地區(qū)（內(nèi)生性利益密集型）的富人治村。發(fā)達(dá)地區(qū)的利益密集帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化，形塑了社會(huì)分層結(jié)構(gòu)，這成為富人治村的重要社會(huì)基礎(chǔ)。富人治村使得村莊治理的公共性嚴(yán)重萎縮，私人性擴(kuò)展，進(jìn)而形成寡頭政治的局面，基層民主實(shí)踐受到巨大挑戰(zhàn)。
以上三種趨勢(shì)都是從治理秩序達(dá)成的角度來(lái)研究，并且多是以“問(wèn)題”的形式呈現(xiàn)。不過(guò)，也有少數(shù)的研究從組織管理和制度建設(shè)的角度考察鄉(xiāng)村治理。比如歐陽(yáng)靜便發(fā)現(xiàn)了村級(jí)組織官僚化的趨勢(shì)，她認(rèn)為，村莊權(quán)威和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變形塑了村級(jí)組織官僚化的實(shí)踐。王麗惠把這種趨勢(shì)稱為村級(jí)治理半行政化，認(rèn)為其由城鄉(xiāng)一體化時(shí)期的管理需求推動(dòng)；而且，村級(jí)治理半行政化排斥了村民自治制度，面臨著制度合法性問(wèn)題。馮川不同于以上兩種觀點(diǎn)，他通過(guò)浙江某地“聯(lián)村制度”的研究，認(rèn)為這是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織非科層化的形態(tài)，其中的邏輯是村社喪失“村級(jí)治理的主體”地位，科層組織需要借助聯(lián)村制度來(lái)調(diào)動(dòng)村級(jí)組織完成村級(jí)治理。
受宏觀政策環(huán)境的影響，制度建設(shè)成為了近期鄉(xiāng)村治理（尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理）領(lǐng)域的重要觀察維度，其中制度精細(xì)化就是其典型。鄉(xiāng)村治理中的制度精細(xì)化標(biāo)示著行政體系已日益延伸至村級(jí)組織。資源匱乏導(dǎo)致辦事能力弱化，權(quán)力濫用致使資源分配出現(xiàn)問(wèn)題，這是當(dāng)前基層社會(huì)面臨的最緊要問(wèn)題。如何約制權(quán)力并提高辦事能力，這是新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的重要命題。對(duì)這個(gè)命題的一個(gè)積極探索就是進(jìn)行制度建設(shè)，用制度規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)作，近年來(lái)它已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。很多發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)展開了非常密集并全面的制度建設(shè)實(shí)踐，我們的調(diào)研表明，制度建設(shè)愈來(lái)愈向精細(xì)化的方向發(fā)展，其背后遵循的是工具理性和程序正義原則，制度精細(xì)化的實(shí)踐邏輯日益呈現(xiàn)，而其社會(huì)后果和內(nèi)在機(jī)理也不斷充盈。
本研究將以浙江省中部Z市龍頭村的制度建設(shè)實(shí)踐為例，探討鄉(xiāng)村治理中制度精細(xì)化的表現(xiàn)和社會(huì)運(yùn)作機(jī)制。本文將具體討論制度精細(xì)化如何應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土性和非程式化，又如何與接點(diǎn)治理進(jìn)行互動(dòng)，由此來(lái)討論鄉(xiāng)村社會(huì)制度建設(shè)中的社會(huì)基礎(chǔ)與權(quán)力運(yùn)作。
筆者和研究團(tuán)隊(duì)成員于2016年7月在龍頭村進(jìn)行了為期20天的社會(huì)調(diào)查，收集了大量鄉(xiāng)村兩級(jí)制度建設(shè)的文本資料和實(shí)踐材料，與鄉(xiāng)村干部群眾一起探討鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，獲得了對(duì)于發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)制度建設(shè)的基本認(rèn)識(shí)，這構(gòu)成了我們討論新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。龍頭村現(xiàn)有人口1436人，加上掛靠戶口共1600人，467戶，面積2.5平方公里，人均耕地0.4畝，種植以水稻為主。當(dāng)?shù)氐妮S承生產(chǎn)一直是傳統(tǒng)行業(yè)，村中不少人從事軸承生產(chǎn)及相關(guān)工作。經(jīng)濟(jì)水平在當(dāng)?shù)貙僖话恪５乩硇螒B(tài)以低矮山區(qū)為主，地處三市交界地帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。
二、制度精細(xì)化的表現(xiàn)
鄉(xiāng)村治理體制日益向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，這個(gè)過(guò)程的發(fā)生有賴于政府的強(qiáng)力推動(dòng)。針對(duì)鄉(xiāng)村治理中的各項(xiàng)工作，政府制定了非常嚴(yán)密和精細(xì)的制度條款，這些條款自帶較強(qiáng)的執(zhí)行力度和監(jiān)控功能；由于符合高層意志和行政化的趨勢(shì)，這些具體的條款有著自上而下的合法性來(lái)源。基層政府希望用制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化運(yùn)作，以解決權(quán)力尋租和貪污腐敗的問(wèn)題。這種制度建設(shè)最終落實(shí)在村莊層面，我們至少看到了以下四個(gè)方面的表現(xiàn)形式。
第一，兩委干部坐班制和值班制。村支書與村主任實(shí)行工作日坐班制度，周一到周五8：00至11：00必須在村莊社區(qū)服務(wù)中心或者辦公室坐班，有公務(wù)外出或者開會(huì)等情況要標(biāo)示，否則一旦鎮(zhèn)里檢查或者被群眾舉報(bào)不在崗屬實(shí)，將會(huì)通報(bào)批評(píng)并且扣分。另有其他五位干部實(shí)行值班制，三位村委委員和兩位黨支部委員每人每周值班一天，也要標(biāo)明在崗情況以及公務(wù)去向。此外，村級(jí)組織還成立了“便民服務(wù)中心”，公布了諸多代辦服務(wù)事項(xiàng)，專設(shè)“代辦員”一職，由一位村委委員兼任，管理村級(jí)賬目和公章，為群眾提供各種便民服務(wù)。代辦員周一至周五要全天上班。
龍頭村的坐班制和值班制是在2013年新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子選舉產(chǎn)生之后才嚴(yán)格貫徹實(shí)行的。這個(gè)制度能夠推行下去有賴于兩個(gè)條件，一是嚴(yán)格的監(jiān)督檢查措施，二是村干部工資福利待遇的提升。剛實(shí)行此項(xiàng)制度之時(shí)，沒有坐班意識(shí)和坐班傳統(tǒng)的村干部并不在意，以為只是制度形式，很快鎮(zhèn)里每月發(fā)布一次關(guān)于村干部不在崗的批評(píng)通告，并且配合以扣分和扣工資的措施。最近兩年，村干部和村民都已經(jīng)習(xí)慣了這種村級(jí)組織工作方式。2016年初，一位村主任向鎮(zhèn)政府提出辭職要求，這是因?yàn)榇巳私?jīng)營(yíng)一家企業(yè)，沒有精力來(lái)執(zhí)行這種嚴(yán)格的坐班制度。另外，村干部的工資待遇相比原來(lái)有所提升，支書和主任年工資5.2萬(wàn)元，其他幾位干部年工資2.5萬(wàn)元，兼任代辦員的村委委員每年再多加1萬(wàn)元。這也一定程度上提升了村干部坐班和值班的積極性。
第二，村干部之間分工明確，職責(zé)清晰。村支書主管村級(jí)資金調(diào)配、黨建和村級(jí)項(xiàng)目申報(bào)等工作，主要是一些與上級(jí)打交道的工作；村主任主管具體村務(wù)，如用工、工程監(jiān)管協(xié)調(diào)、土地管理、各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)等；代辦員負(fù)責(zé)接待群眾和民政工作，如開證明、政策解釋、做賬、管理公章等事務(wù)；其余的干部中，一個(gè)村委委員負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞務(wù)用工和新農(nóng)村建設(shè)，另一個(gè)婦女村委委員負(fù)責(zé)衛(wèi)生檢查、社會(huì)事業(yè)、婦代會(huì)和計(jì)劃生育工作，兩個(gè)支委委員中，一個(gè)主管治保、調(diào)解以及村莊老人協(xié)會(huì)，另一個(gè)主管團(tuán)委、宣傳及民兵工作，并任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任。
工作分工將村干部的權(quán)利義務(wù)標(biāo)定清晰，達(dá)到將權(quán)力和資源配置規(guī)范化的目標(biāo)。而在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，工作分工的嚴(yán)格執(zhí)行以權(quán)力的上收為基礎(chǔ)，留在村級(jí)組織中的財(cái)權(quán)和事權(quán)已經(jīng)很少。如今村財(cái)鄉(xiāng)管，村級(jí)支出也有嚴(yán)格的限制和嚴(yán)密的程序。村級(jí)支出1000元以下，需要村支書和經(jīng)手人兩人簽字，找代辦員蓋章做賬，再到鎮(zhèn)財(cái)務(wù)中心報(bào)賬；1000元以上的大額支出還要鎮(zhèn)里主管領(lǐng)導(dǎo)的簽字才能報(bào)賬。村級(jí)工程，5萬(wàn)元以下的村級(jí)組織招投標(biāo)即可，5萬(wàn)元以上的需要集中到鎮(zhèn)里招投標(biāo)辦公室面向全省有三級(jí)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行。工程進(jìn)行過(guò)程中專款專用，有嚴(yán)格且專門的預(yù)算管理和審計(jì)監(jiān)督單位。村級(jí)組織在工程進(jìn)行過(guò)程中只有協(xié)調(diào)解決矛盾的責(zé)任，其他關(guān)于工程設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)管的工作都已經(jīng)專業(yè)化了。
村干部的工作分工只是鄉(xiāng)村治理整體分工體系的一部分，它服務(wù)于政府的目標(biāo)績(jī)效管理，也服務(wù)于財(cái)權(quán)規(guī)范化和事權(quán)程序化的制度安排。實(shí)踐證明，這確實(shí)起到了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的作用。
第三，績(jī)效考核制。基層組織的目標(biāo)績(jī)效考核包括兩部分：日常社會(huì)服務(wù)量化管理和民主評(píng)議。前者是根據(jù)目標(biāo)績(jī)效制定一個(gè)相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，分成若干層級(jí)進(jìn)行賦值，進(jìn)而形成量化管理的體系。日常的制度實(shí)踐和任務(wù)推行都被納入了該體系，這構(gòu)成了村級(jí)組織績(jī)效管理的主要組成部分。如日常坐班值班、衛(wèi)生檢查、垃圾分類、環(huán)境整治、開會(huì)培訓(xùn)、拆除違章建筑、民情走訪等活動(dòng)都會(huì)最終量化成分值，對(duì)鄉(xiāng)村干部進(jìn)行績(jī)效考核。以100分為基數(shù)，兩委干部被檢查發(fā)現(xiàn)或者舉報(bào)不在崗一次扣2分，衛(wèi)生環(huán)境不合格扣5分，其他各項(xiàng)工作任務(wù)也都被賦予了相應(yīng)分值。后者是民主評(píng)議分值累計(jì)所形成的主觀考評(píng)結(jié)果。由村民代表在團(tuán)結(jié)協(xié)作、責(zé)任感與事業(yè)心、坐班值班等方面，對(duì)兩委干部進(jìn)行評(píng)議，分為四個(gè)等級(jí)：優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職，分別賦值10分、8分、6分、4分，然后個(gè)人分值累計(jì)相加形成一個(gè)民主評(píng)議的總分值。這種民主評(píng)議每半年進(jìn)行一次。
客觀的量化管理分值與主觀的民主評(píng)議分值相加就構(gòu)成了兩委干部的綜合分值，其中量化管理占60%，民主評(píng)議占40%。兩委干部的量化分值排序每半年公示一次，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)給全鎮(zhèn)的主職干部（村支書、村主任）進(jìn)行分值排序，并進(jìn)行公示。
將自上而下的政治目標(biāo)層層分解，分別賦值排序，形成目標(biāo)管理壓力型體制，這種績(jī)效考核制度將村干部也納入到了壓力型體制之中，使得村級(jí)組織進(jìn)一步行政化。
第四，問(wèn)責(zé)體制。與以上制度設(shè)計(jì)相對(duì)應(yīng)的是問(wèn)責(zé)體制。目標(biāo)管理考核的結(jié)果與個(gè)人的薪金、政治晉升掛鉤。對(duì)于村干部而言，其主要的問(wèn)責(zé)方式，一是每月一次進(jìn)行全鎮(zhèn)范圍的通報(bào)和公示，二是根據(jù)績(jī)效考核獎(jiǎng)扣工資。對(duì)于鎮(zhèn)里派往各村的聯(lián)村干部（公務(wù)員）而言，不僅根據(jù)績(jī)效考核獎(jiǎng)扣工資，還與個(gè)人職業(yè)晉升關(guān)聯(lián)密切。
龍頭村在2014年查違章建筑“三合一”期間，因?yàn)橐粦趄?yàn)收不合格被鎮(zhèn)里發(fā)文通報(bào)一次，扣了5分，也扣了網(wǎng)格管理員、村支書、村主任、聯(lián)村干部、鎮(zhèn)分管安全檢查的責(zé)任人共5人各500元工資。作為公務(wù)員的聯(lián)村干部，如果村級(jí)工作做得好，將成為他們?nèi)蘸舐殬I(yè)晉升的重要政治資本。
制度精細(xì)化表現(xiàn)為從日常坐班制值班制，到分工體系，再到績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)體制的一整套制度設(shè)計(jì)，其典型特點(diǎn)是制度設(shè)計(jì)非常精細(xì)和嚴(yán)密。制度精細(xì)化將原本游離于正式體制之外的村級(jí)組織納入到了行政體制之內(nèi)，增加了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的制度成本和組織成本，試圖通過(guò)規(guī)范化的管理體制來(lái)解決體制內(nèi)人員權(quán)力尋租和貪污腐敗問(wèn)題。不過(guò)，鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題顯然不僅是權(quán)力尋租和貪污腐敗，制度精細(xì)化的解決方案在非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)中是如何實(shí)踐的，又與接頭政治發(fā)生了怎樣的互動(dòng)，這是考察制度精細(xì)化問(wèn)題更深層次后果的必然要求。
三、制度精細(xì)化與非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)
制度精細(xì)化來(lái)自于自上而下的行政推動(dòng)，其所負(fù)責(zé)的主體是上級(jí)，而其所治理的對(duì)象卻是非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)。問(wèn)題是，如何通過(guò)對(duì)上負(fù)責(zé)的制度精細(xì)化實(shí)踐來(lái)治理非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)？而我們?cè)谡{(diào)研中也確實(shí)發(fā)現(xiàn)了過(guò)度治理和治理真空并存的現(xiàn)象，甚至發(fā)現(xiàn)了制度精細(xì)化的目標(biāo)管理與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生治理形態(tài)之間的矛盾。
制度精細(xì)化不僅涉及到對(duì)鄉(xiāng)村干部的管理和考核，也涉及到復(fù)雜鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)層面：地理環(huán)境、歷史文化、民風(fēng)民俗、人際關(guān)系結(jié)構(gòu)等。如果制度精細(xì)化的實(shí)施對(duì)象只是鄉(xiāng)村干部，那么通過(guò)制度來(lái)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部的積極性和規(guī)范其行為是可能的，因?yàn)檫@個(gè)過(guò)程只是科層體制的擴(kuò)展。而事實(shí)上，制度精細(xì)化最終的實(shí)踐對(duì)象卻要落實(shí)在具有鄉(xiāng)土性的鄉(xiāng)村社會(huì)，因?yàn)猷l(xiāng)村干部也不過(guò)是鄉(xiāng)村治理的主體之一。從這個(gè)意義上說(shuō)，制度精細(xì)化要發(fā)揮實(shí)際作用有一個(gè)重要的基礎(chǔ)，這便是要對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)各方面的情況都熟悉并且把各種情況進(jìn)行規(guī)范化處理。可是，規(guī)范化管理應(yīng)對(duì)不規(guī)范的鄉(xiāng)村社會(huì)，能徹底規(guī)范嗎？在調(diào)研中，我們便遇到過(guò)不少由于無(wú)法徹底規(guī)范而引發(fā)的矛盾。
如今，鄉(xiāng)村社會(huì)公共品供給主要靠項(xiàng)目制，相比于以往以村級(jí)組織為主體而進(jìn)行的公共品供給，其主要特點(diǎn)是程序規(guī)范、規(guī)劃專業(yè)、分工嚴(yán)密、目標(biāo)明確、技術(shù)性強(qiáng)。不過(guò)，實(shí)踐中卻發(fā)生了不少不切合實(shí)際的行為。2011年，龍頭村申請(qǐng)到了一個(gè)關(guān)于水利建設(shè)的項(xiàng)目，在村莊的田地間修一條大約2000米長(zhǎng)的水渠，主要用于防洪。當(dāng)時(shí)工程實(shí)施是在11-12月份，農(nóng)民反映冬天太冷不適宜工程實(shí)施，會(huì)影響工程質(zhì)量。不過(guò)，工程還是在這兩個(gè)月實(shí)施了，因?yàn)檎袠?biāo)合同上規(guī)定的施工期限就在這個(gè)時(shí)間段，中標(biāo)公司有義務(wù)按照招標(biāo)合同的規(guī)定來(lái)辦，并不需要理會(huì)村民的意見，結(jié)果水渠修好之后質(zhì)量大打折扣。2016年春節(jié)期間，龍頭村又申請(qǐng)到一個(gè)移民工程的項(xiàng)目，60萬(wàn)元，欲修理幾條機(jī)耕道，按照規(guī)劃圖紙要求是3米寬、1900米長(zhǎng)、15厘米厚的水泥路。不過(guò)，在實(shí)施的過(guò)程中又出現(xiàn)問(wèn)題。鄉(xiāng)村社會(huì)的田間小路是不規(guī)則的，有時(shí)寬有時(shí)窄，3米寬只是一個(gè)大致的寬度。可是工程隊(duì)施工是按照?qǐng)D紙進(jìn)行，并不考慮實(shí)際路面寬度，尤其是有的路面較為開闊，超過(guò)3米，如不全部硬化，很不符合農(nóng)民對(duì)于道路的認(rèn)知習(xí)慣。與工程隊(duì)協(xié)商，他們的解釋是自己只按照?qǐng)D紙進(jìn)行，如若要擴(kuò)寬就要增加預(yù)算，費(fèi)用另付。而村集體并沒有可用于這項(xiàng)開支的費(fèi)用，于是最終協(xié)商的結(jié)果是增加寬度，但是在道路的盡頭稍短一些。
村莊中的公共品供給問(wèn)題不是科學(xué)施工、專業(yè)監(jiān)管就可以解決的，公共品供給會(huì)隨著村莊地理生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境而發(fā)生一些異變，而這些異變顯然不能完全規(guī)范化，于是規(guī)范化的施工和非規(guī)范化的村莊生態(tài)和人文環(huán)境之間會(huì)產(chǎn)生一些摩擦。
而事實(shí)上，問(wèn)題不僅僅出現(xiàn)在地理空間和人文空間規(guī)范化的層面上，也表現(xiàn)為過(guò)度治理和治理真空的存在。
龍頭村分別在2011年和2015年進(jìn)行了兩次污水工程的項(xiàng)目施工，這是浙江省“五水共治”工程的一部分。2011年的工程較為簡(jiǎn)單，用露天管道排泄生活污水，經(jīng)過(guò)幾年時(shí)間，管道破損嚴(yán)重。2015年，龍頭村一帶每村投入500-700萬(wàn)元進(jìn)行重新整修、鋪設(shè)管道，將各家各戶的生活污水都排到固定的污水池中，10-20戶人家共用一個(gè)污水池。據(jù)說(shuō)這個(gè)工程一方面可以處理生活污水亂流放的問(wèn)題，另一方面，污水集中密封起來(lái)還可以產(chǎn)生沼氣能，進(jìn)行能源再利用。決策者看到污水治理的好處，堅(jiān)決把這個(gè)工程推行并在全省全覆蓋。不過(guò)，我們?cè)邶堫^村一帶調(diào)研的結(jié)果表明，這個(gè)工程對(duì)于一些農(nóng)村有過(guò)度治理之嫌。第一，生活污水污染環(huán)境的問(wèn)題在人口密度較大的地域確實(shí)存在，但是在人口密度較小的地方并不存在，因?yàn)槿丝诿芏容^小，產(chǎn)生的生活污水有限，排泄到環(huán)境中能夠自然消解，不需額外處理。龍頭村目前有兩個(gè)人口較多的大自然村，另有6個(gè)人口稀疏的小自然村，個(gè)別人家住在山腳下或者山坡上。村中年輕人已經(jīng)很少，多是老年人常年居住，像這樣的小自然村污水治理并沒有太大的意義。第二，關(guān)于污水池的問(wèn)題。盡管污水池完全密封，外邊聞不到氣味，但是有農(nóng)民質(zhì)疑把多家的生活污水集中起來(lái)是否會(huì)產(chǎn)生更大的環(huán)境污染，特別是對(duì)周邊土壤環(huán)境的污染。這是因?yàn)楦骷腋鲬舴謩e排放的時(shí)候，污水?dāng)?shù)量少且分散會(huì)在環(huán)境中自然消解，而將污水集中起來(lái)反而增加了污染的可能性。同時(shí)，我們的調(diào)查表明并沒有群眾在用所謂的“沼氣”，甚至許多人并不知道這個(gè)事項(xiàng)。
污水治理工程是當(dāng)?shù)卣ㄙM(fèi)巨大代價(jià)完成的，不過(guò)從實(shí)際結(jié)果來(lái)看，這項(xiàng)工程并沒有達(dá)到預(yù)期效果，政府對(duì)于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的整治，尤其是人口稀疏地域的環(huán)境整治存在過(guò)度治理的嫌疑。不過(guò)，由于這項(xiàng)工程全部依靠政府財(cái)政支出，農(nóng)民只需要配合施工隊(duì)接通自家管道即可，因而農(nóng)民很少有反對(duì)意見。只是，政府的強(qiáng)勢(shì)治理一方面花費(fèi)了巨大的代價(jià)，另一方面卻依賴于專業(yè)論證和程序正義，而對(duì)于農(nóng)民的生活情境缺乏經(jīng)驗(yàn)性的考察，出現(xiàn)過(guò)度治理也就不難理解了。
與過(guò)度治理相對(duì)，龍頭村也存在著治理真空的情況。最典型的是對(duì)老舊住宅的處理。目前，龍頭村的宅基地非常緊張，有不少農(nóng)民反映自家兒子已到了娶親的年紀(jì)，卻沒有宅基地建房。如今，龍頭村排隊(duì)要宅基地建房的人家至少有30戶，但是每年鎮(zhèn)里批下宅基地的指標(biāo)只有1-2項(xiàng)，矛盾突出。不過(guò)細(xì)究起來(lái)，實(shí)施情況卻要復(fù)雜許多。第一，因?yàn)橐櫦暗缴性诰幼〉泥従樱婆f老房子不能拆除重建。村莊中存在不少?gòu)U舊老宅，無(wú)人居住，一問(wèn)之下才知，這些老宅子都是有主人的。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民傳統(tǒng)上居住在一個(gè)四周都是房屋的大院中，每戶人家按照一定的規(guī)則分配到1-2間住房，因而傳統(tǒng)上的住房結(jié)構(gòu)就是一體的。后來(lái)，農(nóng)民仍舊習(xí)慣于鄰里連在一起建房，于是就產(chǎn)生了一些今天看來(lái)無(wú)法解決的問(wèn)題。比如一戶人家舍棄老宅建新宅，因?yàn)猷従釉谂跃幼。险鸩涣耍颐娣e太小又不好在老宅上建房。因而他們通常會(huì)找政府另批宅基地。第二，有不少人家出現(xiàn)這種情況：手里可能有3塊宅基地，面積都不大，不能合在一起建房。這是因?yàn)辇堫^村一帶的傳統(tǒng)是每代人都有權(quán)利分得一片宅基地，也就是說(shuō)爺爺、爸爸和兒子可能分別有宅子，卻不在一處，等這些宅子都繼承到下一代手中的時(shí)候，它們也不能置換到一起發(fā)揮最大效應(yīng)，因?yàn)檎夭荒苜I賣，置換又受多種條件限制。
在制度層面，農(nóng)村新增宅基地的審批愈加收縮，并且宅基地確權(quán)已經(jīng)成為共識(shí)。要在這樣的制度條件下解決老舊房子拆除和多塊小面積宅基地的問(wèn)題，顯然困難重重。不過(guò)，當(dāng)?shù)卣坪跻膊⒉粺嶂杂诮鉀Q這些問(wèn)題，只是強(qiáng)調(diào)按照政策和制度行事。可是，農(nóng)民對(duì)這一問(wèn)題的呼聲卻很高。問(wèn)題是，現(xiàn)有宅基地政策能夠有效解決宅基地問(wèn)題嗎？種種現(xiàn)象表明，它位于治理真空。
制度最終要通過(guò)代理人落實(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)，制度再精細(xì)化，也不可能窮盡鄉(xiāng)村社會(huì)所有的地理和人文生態(tài)，于是我們看到了過(guò)度治理和治理真空的存在。
四、制度精細(xì)化與接點(diǎn)治理
自上而下地看，制度精細(xì)化是壓力型體制的重要組成部分，如今向底層延展；自下而上地看，農(nóng)民的治理訴求能否得到上層回應(yīng)，這是決定基層治理是否良性的關(guān)鍵。對(duì)接國(guó)家與農(nóng)民，這是接頭政治發(fā)揮作用的空間。制度精細(xì)化是如何與接頭政治發(fā)生互動(dòng)的呢？我們將這個(gè)問(wèn)題具體化為以下幾個(gè)方面來(lái)探討：第一，制度精細(xì)化在實(shí)踐中發(fā)揮了怎樣的動(dòng)員作用？第二，基層干部和群眾分別是如何回應(yīng)這種動(dòng)員作用的？第三，上層的制度動(dòng)員與農(nóng)民的治理訴求是否對(duì)接？第四，制度精細(xì)化能否發(fā)揮接頭政治的作用？
（一）行政動(dòng)員與形式化治理
因?yàn)橛兄陨隙碌臋?quán)力灌注，制度精細(xì)化所造成的壓力具有一定的動(dòng)員能力，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村干部。行政壓力下，目標(biāo)層層分解，官僚機(jī)構(gòu)被動(dòng)員起來(lái)，運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。考核最終要落實(shí)到材料與驗(yàn)收結(jié)果上，這也就構(gòu)成了基層干部“做作業(yè)”的壓力。基層所制定的治理目標(biāo)都要通過(guò)作業(yè)的形式來(lái)檢查，群眾的民主測(cè)評(píng)也一定程度標(biāo)準(zhǔn)化了。治理目標(biāo)如何真正體現(xiàn)群眾的需求？動(dòng)員和考核科層組織內(nèi)人員能夠?qū)崿F(xiàn)基層秩序的良性治理嗎？
制度精細(xì)化對(duì)村干部的約制與村民對(duì)村干部的預(yù)期很多時(shí)候都是錯(cuò)位的。制度精細(xì)化對(duì)村干部而言更多變成了一種“作業(yè)”，也就是填各種各樣的表格和整理材料，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的考核有很大程度上要落實(shí)到這些紙質(zhì)材料上。比如，開村民代表大會(huì)、黨員大會(huì)、兩委干部會(huì)議等，都需要有會(huì)議記錄、簽到表等，而坐班和值班的情況也要有工作簽到表佐證，這些材料都將成為考核依據(jù)。
除這種日常工作產(chǎn)生的記錄材料之外，各種上級(jí)下達(dá)的政治活動(dòng)的檢查驗(yàn)收也要落實(shí)到紙質(zhì)材料上。如鎮(zhèn)里要求各村主職干部開展“民情走訪”活動(dòng)，即深入到農(nóng)戶中了解民情，有問(wèn)題及時(shí)解決。原本政治意圖非常明顯，可具體到實(shí)踐中就不一樣了。主職干部按照要求編寫民情走訪計(jì)劃，并將該計(jì)劃在村務(wù)公開欄里公布，月末附上實(shí)際的民情走訪情況，并且按照對(duì)應(yīng)的日期羅列走訪中群眾反映的問(wèn)題以及干部發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。上級(jí)在考核這項(xiàng)工作的時(shí)候重點(diǎn)就放在所填表格上，當(dāng)然他們也可以電話聯(lián)系當(dāng)事村民，問(wèn)他們村干部是否在特定日期到他家進(jìn)行民情走訪，不過(guò)，可能因?yàn)楫?dāng)事人記憶問(wèn)題等而使得這種考核的效果大打折扣。鎮(zhèn)里的考核只好依賴于民情走訪的紙質(zhì)材料，那么這種治理活動(dòng)就變成了村干部的“作業(yè)”，鎮(zhèn)里布置作業(yè)，村干部像學(xué)生一樣好好做作業(yè)才能獲得好成績(jī)。村干部的工作時(shí)間很大部分都花在了“做作業(yè)”上。我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中至少詢問(wèn)了40位不同的村民，村干部在不同的時(shí)間里是否對(duì)他們進(jìn)行走訪，我們只在5個(gè)人那里獲得了肯定的回答，大多數(shù)人的回答都是忘記了或者沒有。
在制度精細(xì)化的邏輯之下，鎮(zhèn)里布置作業(yè)、村干部做作業(yè)成為了一種必然。過(guò)于注重形式，實(shí)質(zhì)內(nèi)涵會(huì)大打折扣。而事實(shí)也正是如此，村民對(duì)于村干部的工作評(píng)價(jià)顯然不是依據(jù)這些“作業(yè)”的。制度精細(xì)化能否與農(nóng)民的治理訴求對(duì)接起來(lái)呢？
（二）制度精細(xì)化條件下接點(diǎn)治理的實(shí)踐邏輯
接點(diǎn)治理是對(duì)接國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的重要社會(huì)機(jī)制，一方面它將國(guó)家意志轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村社會(huì)所接受和認(rèn)可的政策實(shí)踐；另一方面，它又將村莊的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的治理單元，村級(jí)組織就是接點(diǎn)治理最主要的實(shí)踐主體。不過(guò)，制度精細(xì)化將村級(jí)組織也納入到了官僚系統(tǒng)中來(lái)，此條件下，接點(diǎn)治理還如何可能？
制度精細(xì)化所要達(dá)成的制度目標(biāo)，與農(nóng)民的治理訴求并不一定是對(duì)接的。據(jù)我們的調(diào)研，村民對(duì)于村干部的工作預(yù)期集中在對(duì)公與對(duì)私兩個(gè)方面，一方面體現(xiàn)在公共品供給等公共事務(wù)上，村干部如果能夠在任職期間解決村民反映強(qiáng)烈的關(guān)于公共工程的問(wèn)題，如修路修橋，修建活動(dòng)廣場(chǎng)、文化禮堂、水利設(shè)施等，往往能夠得到村民較高的評(píng)價(jià)，而這些工程也成為村干部彰顯個(gè)人政績(jī)的主要載體；另一方面也體現(xiàn)在村民與村干部的私人關(guān)系上，會(huì)做人的村干部尤其注意培養(yǎng)個(gè)人與村民之間的良性關(guān)系，在村民遇到一些事需要村干部出面時(shí)，村干部熱情周到的服務(wù)往往能夠獲得村民的認(rèn)可，這些為村民服務(wù)的事項(xiàng)也是村干部積聚個(gè)人政治資本的重要方式，畢竟民主選舉中村干部候選人需要廣大村民的支持。可以說(shuō)，日常的工作過(guò)程中做好“服務(wù)”，在任干部期間做好“公益”，這是新時(shí)期農(nóng)民對(duì)于村級(jí)干部最重要的兩個(gè)治理訴求。
然而，農(nóng)民的治理訴求顯然與制度精細(xì)化的實(shí)踐不完全相融。第一，農(nóng)民并不是希望村干部去除權(quán)力，而是希望村干部能夠運(yùn)用好權(quán)力做些公益事業(yè)，尤其是在公共品供給上做工作；第二，農(nóng)民在看待鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題上是結(jié)果取向的，也即農(nóng)民更加注重結(jié)果正義，而非程序正義。
制度精細(xì)化對(duì)村干部的約制與村民對(duì)于村干部的預(yù)期發(fā)生錯(cuò)位，這種外在與內(nèi)在不同的評(píng)判方式使得村干部的行為邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，也有一些村干部可以兼顧對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩種評(píng)判邏輯，但更多村干部的實(shí)際工作狀態(tài)是疲于應(yīng)付上級(jí)的作業(yè)檢查，喪失了為群眾辦實(shí)事的積極性。
接點(diǎn)治理要解決對(duì)上的制度接應(yīng)和對(duì)下的制度實(shí)踐兩方面的問(wèn)題。顯然，制度精細(xì)化并沒有很好地解決這兩方面的問(wèn)題。對(duì)上，制度精細(xì)化做到了形式上和程序上的完備，更明確地體現(xiàn)了其科學(xué)性；對(duì)下，制度精細(xì)化卻不能完全回應(yīng)農(nóng)民的治理訴求。總結(jié)起來(lái)，制度精細(xì)化通過(guò)將行政體制延伸至村級(jí)的辦法來(lái)組織動(dòng)員村級(jí)干部，這種動(dòng)員努力對(duì)村干部造成了“做作業(yè)”的壓力，是形式化治理，制度精細(xì)化無(wú)法回應(yīng)農(nóng)民的治理訴求，也無(wú)法完成接點(diǎn)治理的實(shí)踐。
五、制度建設(shè)與權(quán)力運(yùn)作
“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，這是習(xí)近平總書記近來(lái)關(guān)于解決貪污腐敗和規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的問(wèn)題的經(jīng)典闡述。其中透露的一個(gè)經(jīng)典論點(diǎn)就是，希望通過(guò)制度建設(shè)來(lái)解決當(dāng)前社會(huì)群眾反映強(qiáng)烈的貪污腐敗，尤其是小官巨腐問(wèn)題。基層組織是國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)的毛細(xì)血管，而在基層進(jìn)行制度建設(shè)，就是要規(guī)范好毛細(xì)血管的延展路徑，尤其要注意用制度來(lái)規(guī)范權(quán)力分配和運(yùn)作。
要想將制度建設(shè)與權(quán)力運(yùn)作關(guān)聯(lián)起來(lái)，至少需要考慮以下幾個(gè)問(wèn)題。第一，制度建設(shè)的成本，制度越精細(xì)化，需要付出的組織成本和經(jīng)濟(jì)成本越高。第二，制度建設(shè)必須解決權(quán)力的合法性來(lái)源問(wèn)題，自上而下的行政權(quán)力是否已經(jīng)成為鄉(xiāng)村社會(huì)的共識(shí)和常態(tài)。第三，制度建設(shè)如何規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，科學(xué)的指標(biāo)體系和規(guī)范的程序能否保證權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作。第四，權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作與基層組織辦事的積極性和能力是否相符。第五，如何在權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作與應(yīng)對(duì)非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)之間形成新的協(xié)調(diào)機(jī)制。
我們?cè)邶堫^村的調(diào)研表明，當(dāng)?shù)卣兄鴺O強(qiáng)的推動(dòng)制度精細(xì)化的助力，并且也付出了極大的組織成本和經(jīng)濟(jì)成本。比如，當(dāng)?shù)芈?lián)村干部制度和駐村領(lǐng)導(dǎo)制度都較為完善，村級(jí)組織的坐班制、績(jī)效考核以及問(wèn)責(zé)體制都執(zhí)行徹底。可是這些制度建設(shè)的成果對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)意味著什么呢？第一，它并沒有解決權(quán)力來(lái)源合法性的問(wèn)題，表現(xiàn)在村干部手中的權(quán)力到底是來(lái)自于自上而下的行政壓力，還是自下而上的自治組織？這個(gè)層面上，制度精細(xì)化實(shí)踐確實(shí)與村民自治的精神相悖。第二，制度建設(shè)將治理目標(biāo)操作化為精細(xì)化的指標(biāo)體系和量表，過(guò)于注重程序和形式，反而淹沒了其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。第三，制度建設(shè)試圖通過(guò)官僚體系的組織內(nèi)部動(dòng)員來(lái)解決鄉(xiāng)村社會(huì)的治理問(wèn)題，卻并不直面農(nóng)民的治理訴求，它并不能保證基層組織辦事的積極性和辦事能力的提升。
因而，面對(duì)制度精細(xì)化的強(qiáng)力推行，村級(jí)干部的體會(huì)是，自己經(jīng)常疲于應(yīng)付上面的各種“作業(yè)”，做好“服務(wù)”，卻并沒有任何權(quán)力；對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)而言，制度一方面有過(guò)度治理之嫌，另一方面又存在著不少治理真空。農(nóng)民的體會(huì)是，政府的制度執(zhí)行力太強(qiáng)，只要不需自己出錢出力，政府就推行好了，一旦制度的推行涉及到了個(gè)人的利益，個(gè)人的反抗在法理型權(quán)威面前也是無(wú)為。
顯然，基層社會(huì)并不完全適用制度建設(shè)的邏輯。自上而下的權(quán)力可以用制度精細(xì)化來(lái)規(guī)范，而鄉(xiāng)村社會(huì)是接點(diǎn)治理的場(chǎng)域。村級(jí)組織的首要任務(wù)并不是權(quán)力規(guī)范的問(wèn)題，而是有無(wú)權(quán)力，何種權(quán)力，權(quán)力來(lái)源，以及權(quán)力對(duì)接政策目標(biāo)的問(wèn)題。鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力要達(dá)成的基本目標(biāo)，一方面是國(guó)家政策的貫徹，另一方面是鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維系。自上而下的權(quán)力延展及其精細(xì)化運(yùn)作能夠在組織內(nèi)部進(jìn)行工作動(dòng)員，更利于國(guó)家政策的貫徹，卻并不能夠深入非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行群眾動(dòng)員，也就不能將非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)納入到國(guó)家既有的治理目標(biāo)框架內(nèi)。因而，用制度建設(shè)的方法來(lái)解決鄉(xiāng)村社會(huì)的治理難題并不合適。
農(nóng)民雖然不理解制度運(yùn)作的具體邏輯，但是農(nóng)民明白自己的村莊最需要什么。如今，鄉(xiāng)村依然是熟人社會(huì)，在農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)依然無(wú)法規(guī)范的條件下，鄉(xiāng)村過(guò)于徹底的制度建設(shè)顯然是不合適的，通過(guò)制度來(lái)達(dá)到規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的目的，在鄉(xiāng)村社會(huì)也往往難以實(shí)現(xiàn)。并且，制度精細(xì)化也排斥了基于民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村民自治精神，而將村民自治制度只操作化為民主選舉。對(duì)此，我們認(rèn)為要在村民自治制度的框架內(nèi)進(jìn)行基層組織建設(shè)，以解決基層治理難題，可從以下幾方面來(lái)努力：第一，改進(jìn)權(quán)力來(lái)源的途徑，規(guī)范權(quán)力實(shí)踐主體，一人一票的民主選舉制度表明了權(quán)力來(lái)源的方向是自下而上，而這權(quán)力如何分配、如何規(guī)范運(yùn)作，得靠協(xié)商民主的政治過(guò)程。因而，民主選舉應(yīng)與協(xié)商民主并行運(yùn)作，營(yíng)造基層社會(huì)的民主環(huán)境。第二，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理主體意識(shí)。鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村莊精英，群眾也是重要的一維。我們需要重視群眾的主體性和參與性，注重群眾動(dòng)員，堅(jiān)持走群眾路線，特別注重達(dá)成共識(shí)的民主決策過(guò)程。第三，進(jìn)行合理的權(quán)力分配機(jī)制、運(yùn)作程序、問(wèn)責(zé)體制的建設(shè)，賦予基層組織尤其是村級(jí)組織合理的權(quán)力界限，上級(jí)政府做好監(jiān)管和問(wèn)責(zé)工作即可。總之，讓村民自治在新的制度條件下運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，就是要設(shè)計(jì)各項(xiàng)圍繞村民自治規(guī)范展開的制度環(huán)境和監(jiān)管系統(tǒng)，注重村民自治的建設(shè)，這才是解決鄉(xiāng)村治理諸問(wèn)題的合適途徑。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者系河南農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
