【摘 要】在浙中農村，鄉村治理體制日益向精細化轉變，典型體現在村干部坐班制、職責分工、績效考核、問責體制四個方面。制度精細化多發生在發達地區的農村，其動力來自于規范權力運作的政治目標。不過，在具體的實踐過程中，制度精細化在兩個層面與鄉村社會發生互動：一是面對鄉土性與非程式化的鄉村社會，制度精細化在實踐中可能會導致過度治理和治理真空的存在；二是制度精細化是自上而下行政動員的體現，而非自下而上農民治理訴求的反應，這使得村級組織的接點治理不再可能。制度精細化趨勢的背后是基層制度建設與權力運作之間的關系問題，對此，應在村民自治制度的框架內進行基層組織建設，讓村民自治在適合的制度條件下運轉起來。
【關鍵詞】鄉村治理；制度精細化；過度治理；農民訴求
一、導論
鄉村社會如何治理，如何進行制度建設，這是轉型期我國基層社會要解決的基礎性命題之一。
后稅費改革時代，鄉村治理的邏輯變遷有三個基本方向。第一，廣大中西部貧弱農村地區的“無為而治”。因為缺乏治權和資源，這類農村的基層組織多奉行不出事、不得罪的邏輯。一方面，鄉鎮政權治理能力弱化，資源調配能力萎縮，權力上收趨勢明顯；另一方面，由于打工經濟所帶來的社會流動，以及受政治環境寬松的影響，村民參與性減弱、鄉村治理主體性缺乏、政治冷漠等現象普遍發生，村民自治的運轉受到較大挑戰。第二，（外生性）利益密集型村莊的“強人治村”。鄉村治理與資源結合，尤其是借助于自上而下的資源下沉和項目進村，使得鄉村治理秩序重構，出現賄選、治理內卷化、私人治理、分利秩序等實踐后果，村民自治的實際內涵偏離政策軌跡。第三，發達地區（內生性利益密集型）的富人治村。發達地區的利益密集帶來了經濟社會分化，形塑了社會分層結構，這成為富人治村的重要社會基礎。富人治村使得村莊治理的公共性嚴重萎縮，私人性擴展，進而形成寡頭政治的局面，基層民主實踐受到巨大挑戰。
以上三種趨勢都是從治理秩序達成的角度來研究，并且多是以“問題”的形式呈現。不過，也有少數的研究從組織管理和制度建設的角度考察鄉村治理。比如歐陽靜便發現了村級組織官僚化的趨勢，她認為，村莊權威和鄉鎮權威的雙重衰變形塑了村級組織官僚化的實踐。王麗惠把這種趨勢稱為村級治理半行政化，認為其由城鄉一體化時期的管理需求推動；而且，村級治理半行政化排斥了村民自治制度，面臨著制度合法性問題。馮川不同于以上兩種觀點，他通過浙江某地“聯村制度”的研究，認為這是一種鄉鎮組織非科層化的形態，其中的邏輯是村社喪失“村級治理的主體”地位，科層組織需要借助聯村制度來調動村級組織完成村級治理。
受宏觀政策環境的影響，制度建設成為了近期鄉村治理（尤其是發達地區鄉村治理）領域的重要觀察維度，其中制度精細化就是其典型。鄉村治理中的制度精細化標示著行政體系已日益延伸至村級組織。資源匱乏導致辦事能力弱化，權力濫用致使資源分配出現問題，這是當前基層社會面臨的最緊要問題。如何約制權力并提高辦事能力，這是新時期鄉村治理的重要命題。對這個命題的一個積極探索就是進行制度建設，用制度規范基層權力運作，近年來它已經成為一種趨勢。很多發達地區的農村已經展開了非常密集并全面的制度建設實踐，我們的調研表明，制度建設愈來愈向精細化的方向發展，其背后遵循的是工具理性和程序正義原則，制度精細化的實踐邏輯日益呈現，而其社會后果和內在機理也不斷充盈。
本研究將以浙江省中部Z市龍頭村的制度建設實踐為例，探討鄉村治理中制度精細化的表現和社會運作機制。本文將具體討論制度精細化如何應對鄉村社會的鄉土性和非程式化，又如何與接點治理進行互動，由此來討論鄉村社會制度建設中的社會基礎與權力運作。
筆者和研究團隊成員于2016年7月在龍頭村進行了為期20天的社會調查，收集了大量鄉村兩級制度建設的文本資料和實踐材料，與鄉村干部群眾一起探討鄉村治理實踐中出現的各種問題，獲得了對于發達農村地區制度建設的基本認識，這構成了我們討論新時期鄉村治理的基礎。龍頭村現有人口1436人，加上掛靠戶口共1600人，467戶，面積2.5平方公里，人均耕地0.4畝，種植以水稻為主。當地的軸承生產一直是傳統行業，村中不少人從事軸承生產及相關工作。經濟水平在當地屬一般。地理形態以低矮山區為主，地處三市交界地帶，經濟發展受限。
二、制度精細化的表現
鄉村治理體制日益向精細化管理轉變，這個過程的發生有賴于政府的強力推動。針對鄉村治理中的各項工作，政府制定了非常嚴密和精細的制度條款，這些條款自帶較強的執行力度和監控功能；由于符合高層意志和行政化的趨勢，這些具體的條款有著自上而下的合法性來源。基層政府希望用制度建設來實現鄉村治理的規范化運作，以解決權力尋租和貪污腐敗的問題。這種制度建設最終落實在村莊層面，我們至少看到了以下四個方面的表現形式。
第一，兩委干部坐班制和值班制。村支書與村主任實行工作日坐班制度，周一到周五8：00至11：00必須在村莊社區服務中心或者辦公室坐班，有公務外出或者開會等情況要標示，否則一旦鎮里檢查或者被群眾舉報不在崗屬實，將會通報批評并且扣分。另有其他五位干部實行值班制，三位村委委員和兩位黨支部委員每人每周值班一天，也要標明在崗情況以及公務去向。此外，村級組織還成立了“便民服務中心”，公布了諸多代辦服務事項，專設“代辦員”一職，由一位村委委員兼任，管理村級賬目和公章，為群眾提供各種便民服務。代辦員周一至周五要全天上班。
龍頭村的坐班制和值班制是在2013年新一屆領導班子選舉產生之后才嚴格貫徹實行的。這個制度能夠推行下去有賴于兩個條件，一是嚴格的監督檢查措施，二是村干部工資福利待遇的提升。剛實行此項制度之時，沒有坐班意識和坐班傳統的村干部并不在意，以為只是制度形式，很快鎮里每月發布一次關于村干部不在崗的批評通告，并且配合以扣分和扣工資的措施。最近兩年，村干部和村民都已經習慣了這種村級組織工作方式。2016年初，一位村主任向鎮政府提出辭職要求，這是因為此人經營一家企業，沒有精力來執行這種嚴格的坐班制度。另外，村干部的工資待遇相比原來有所提升，支書和主任年工資5.2萬元，其他幾位干部年工資2.5萬元，兼任代辦員的村委委員每年再多加1萬元。這也一定程度上提升了村干部坐班和值班的積極性。
第二，村干部之間分工明確，職責清晰。村支書主管村級資金調配、黨建和村級項目申報等工作，主要是一些與上級打交道的工作；村主任主管具體村務，如用工、工程監管協調、土地管理、各項任務的落實等；代辦員負責接待群眾和民政工作，如開證明、政策解釋、做賬、管理公章等事務；其余的干部中，一個村委委員負責農業生產、勞務用工和新農村建設，另一個婦女村委委員負責衛生檢查、社會事業、婦代會和計劃生育工作，兩個支委委員中，一個主管治保、調解以及村莊老人協會，另一個主管團委、宣傳及民兵工作，并任村務監督委員會主任。
工作分工將村干部的權利義務標定清晰，達到將權力和資源配置規范化的目標。而在實踐中我們發現，工作分工的嚴格執行以權力的上收為基礎，留在村級組織中的財權和事權已經很少。如今村財鄉管，村級支出也有嚴格的限制和嚴密的程序。村級支出1000元以下，需要村支書和經手人兩人簽字，找代辦員蓋章做賬，再到鎮財務中心報賬；1000元以上的大額支出還要鎮里主管領導的簽字才能報賬。村級工程，5萬元以下的村級組織招投標即可，5萬元以上的需要集中到鎮里招投標辦公室面向全省有三級資質的企業進行。工程進行過程中專款專用，有嚴格且專門的預算管理和審計監督單位。村級組織在工程進行過程中只有協調解決矛盾的責任，其他關于工程設計、質量監管的工作都已經專業化了。
村干部的工作分工只是鄉村治理整體分工體系的一部分，它服務于政府的目標績效管理，也服務于財權規范化和事權程序化的制度安排。實踐證明，這確實起到了規范權力運行的作用。
第三，績效考核制?；鶎咏M織的目標績效考核包括兩部分：日常社會服務量化管理和民主評議。前者是根據目標績效制定一個相對客觀的標準，分成若干層級進行賦值，進而形成量化管理的體系。日常的制度實踐和任務推行都被納入了該體系，這構成了村級組織績效管理的主要組成部分。如日常坐班值班、衛生檢查、垃圾分類、環境整治、開會培訓、拆除違章建筑、民情走訪等活動都會最終量化成分值，對鄉村干部進行績效考核。以100分為基數，兩委干部被檢查發現或者舉報不在崗一次扣2分，衛生環境不合格扣5分，其他各項工作任務也都被賦予了相應分值。后者是民主評議分值累計所形成的主觀考評結果。由村民代表在團結協作、責任感與事業心、坐班值班等方面，對兩委干部進行評議，分為四個等級：優秀、稱職、基本稱職、不稱職，分別賦值10分、8分、6分、4分，然后個人分值累計相加形成一個民主評議的總分值。這種民主評議每半年進行一次。
客觀的量化管理分值與主觀的民主評議分值相加就構成了兩委干部的綜合分值，其中量化管理占60%，民主評議占40%。兩委干部的量化分值排序每半年公示一次，而鄉鎮也會給全鎮的主職干部（村支書、村主任）進行分值排序，并進行公示。
將自上而下的政治目標層層分解，分別賦值排序，形成目標管理壓力型體制，這種績效考核制度將村干部也納入到了壓力型體制之中，使得村級組織進一步行政化。
第四，問責體制。與以上制度設計相對應的是問責體制。目標管理考核的結果與個人的薪金、政治晉升掛鉤。對于村干部而言，其主要的問責方式，一是每月一次進行全鎮范圍的通報和公示，二是根據績效考核獎扣工資。對于鎮里派往各村的聯村干部（公務員）而言，不僅根據績效考核獎扣工資，還與個人職業晉升關聯密切。
龍頭村在2014年查違章建筑“三合一”期間，因為一戶驗收不合格被鎮里發文通報一次，扣了5分，也扣了網格管理員、村支書、村主任、聯村干部、鎮分管安全檢查的責任人共5人各500元工資。作為公務員的聯村干部，如果村級工作做得好，將成為他們日后職業晉升的重要政治資本。
制度精細化表現為從日常坐班制值班制，到分工體系，再到績效考核和問責體制的一整套制度設計，其典型特點是制度設計非常精細和嚴密。制度精細化將原本游離于正式體制之外的村級組織納入到了行政體制之內，增加了鄉村兩級組織運轉的制度成本和組織成本，試圖通過規范化的管理體制來解決體制內人員權力尋租和貪污腐敗問題。不過，鄉村治理面臨的現實問題顯然不僅是權力尋租和貪污腐敗，制度精細化的解決方案在非程式化的鄉村社會中是如何實踐的，又與接頭政治發生了怎樣的互動，這是考察制度精細化問題更深層次后果的必然要求。
三、制度精細化與非程式化的鄉村社會
制度精細化來自于自上而下的行政推動，其所負責的主體是上級，而其所治理的對象卻是非程式化的鄉村社會。問題是，如何通過對上負責的制度精細化實踐來治理非程式化的鄉村社會？而我們在調研中也確實發現了過度治理和治理真空并存的現象，甚至發現了制度精細化的目標管理與鄉村社會內生治理形態之間的矛盾。
制度精細化不僅涉及到對鄉村干部的管理和考核，也涉及到復雜鄉村社會的各個層面：地理環境、歷史文化、民風民俗、人際關系結構等。如果制度精細化的實施對象只是鄉村干部，那么通過制度來調動鄉村干部的積極性和規范其行為是可能的，因為這個過程只是科層體制的擴展。而事實上，制度精細化最終的實踐對象卻要落實在具有鄉土性的鄉村社會，因為鄉村干部也不過是鄉村治理的主體之一。從這個意義上說，制度精細化要發揮實際作用有一個重要的基礎，這便是要對于鄉村社會各方面的情況都熟悉并且把各種情況進行規范化處理。可是，規范化管理應對不規范的鄉村社會，能徹底規范嗎？在調研中，我們便遇到過不少由于無法徹底規范而引發的矛盾。
如今，鄉村社會公共品供給主要靠項目制，相比于以往以村級組織為主體而進行的公共品供給，其主要特點是程序規范、規劃專業、分工嚴密、目標明確、技術性強。不過，實踐中卻發生了不少不切合實際的行為。2011年，龍頭村申請到了一個關于水利建設的項目，在村莊的田地間修一條大約2000米長的水渠，主要用于防洪。當時工程實施是在11-12月份，農民反映冬天太冷不適宜工程實施，會影響工程質量。不過，工程還是在這兩個月實施了，因為招標合同上規定的施工期限就在這個時間段，中標公司有義務按照招標合同的規定來辦，并不需要理會村民的意見，結果水渠修好之后質量大打折扣。2016年春節期間，龍頭村又申請到一個移民工程的項目，60萬元，欲修理幾條機耕道，按照規劃圖紙要求是3米寬、1900米長、15厘米厚的水泥路。不過，在實施的過程中又出現問題。鄉村社會的田間小路是不規則的，有時寬有時窄，3米寬只是一個大致的寬度?？墒枪こ剃犑┕な前凑請D紙進行，并不考慮實際路面寬度，尤其是有的路面較為開闊，超過3米，如不全部硬化，很不符合農民對于道路的認知習慣。與工程隊協商，他們的解釋是自己只按照圖紙進行，如若要擴寬就要增加預算，費用另付。而村集體并沒有可用于這項開支的費用，于是最終協商的結果是增加寬度，但是在道路的盡頭稍短一些。
村莊中的公共品供給問題不是科學施工、專業監管就可以解決的，公共品供給會隨著村莊地理生態環境、人文環境而發生一些異變，而這些異變顯然不能完全規范化，于是規范化的施工和非規范化的村莊生態和人文環境之間會產生一些摩擦。
而事實上，問題不僅僅出現在地理空間和人文空間規范化的層面上，也表現為過度治理和治理真空的存在。
龍頭村分別在2011年和2015年進行了兩次污水工程的項目施工，這是浙江省“五水共治”工程的一部分。2011年的工程較為簡單，用露天管道排泄生活污水，經過幾年時間，管道破損嚴重。2015年，龍頭村一帶每村投入500-700萬元進行重新整修、鋪設管道，將各家各戶的生活污水都排到固定的污水池中，10-20戶人家共用一個污水池。據說這個工程一方面可以處理生活污水亂流放的問題，另一方面，污水集中密封起來還可以產生沼氣能，進行能源再利用。決策者看到污水治理的好處，堅決把這個工程推行并在全省全覆蓋。不過，我們在龍頭村一帶調研的結果表明，這個工程對于一些農村有過度治理之嫌。第一，生活污水污染環境的問題在人口密度較大的地域確實存在，但是在人口密度較小的地方并不存在，因為人口密度較小，產生的生活污水有限，排泄到環境中能夠自然消解，不需額外處理。龍頭村目前有兩個人口較多的大自然村，另有6個人口稀疏的小自然村，個別人家住在山腳下或者山坡上。村中年輕人已經很少，多是老年人常年居住，像這樣的小自然村污水治理并沒有太大的意義。第二，關于污水池的問題。盡管污水池完全密封，外邊聞不到氣味，但是有農民質疑把多家的生活污水集中起來是否會產生更大的環境污染，特別是對周邊土壤環境的污染。這是因為各家各戶分別排放的時候，污水數量少且分散會在環境中自然消解，而將污水集中起來反而增加了污染的可能性。同時，我們的調查表明并沒有群眾在用所謂的“沼氣”，甚至許多人并不知道這個事項。
污水治理工程是當地政府花費巨大代價完成的，不過從實際結果來看，這項工程并沒有達到預期效果，政府對于農村環境問題的整治，尤其是人口稀疏地域的環境整治存在過度治理的嫌疑。不過，由于這項工程全部依靠政府財政支出，農民只需要配合施工隊接通自家管道即可，因而農民很少有反對意見。只是，政府的強勢治理一方面花費了巨大的代價，另一方面卻依賴于專業論證和程序正義，而對于農民的生活情境缺乏經驗性的考察，出現過度治理也就不難理解了。
與過度治理相對，龍頭村也存在著治理真空的情況。最典型的是對老舊住宅的處理。目前，龍頭村的宅基地非常緊張，有不少農民反映自家兒子已到了娶親的年紀，卻沒有宅基地建房。如今，龍頭村排隊要宅基地建房的人家至少有30戶，但是每年鎮里批下宅基地的指標只有1-2項，矛盾突出。不過細究起來，實施情況卻要復雜許多。第一，因為要顧及到尚在居住的鄰居，破舊老房子不能拆除重建。村莊中存在不少廢舊老宅，無人居住，一問之下才知，這些老宅子都是有主人的。當地農民傳統上居住在一個四周都是房屋的大院中，每戶人家按照一定的規則分配到1-2間住房，因而傳統上的住房結構就是一體的。后來，農民仍舊習慣于鄰里連在一起建房，于是就產生了一些今天看來無法解決的問題。比如一戶人家舍棄老宅建新宅，因為鄰居在旁居住，老宅拆不了，而且面積太小又不好在老宅上建房。因而他們通常會找政府另批宅基地。第二，有不少人家出現這種情況：手里可能有3塊宅基地，面積都不大，不能合在一起建房。這是因為龍頭村一帶的傳統是每代人都有權利分得一片宅基地，也就是說爺爺、爸爸和兒子可能分別有宅子，卻不在一處，等這些宅子都繼承到下一代手中的時候，它們也不能置換到一起發揮最大效應，因為宅基地不能買賣，置換又受多種條件限制。
在制度層面，農村新增宅基地的審批愈加收縮，并且宅基地確權已經成為共識。要在這樣的制度條件下解決老舊房子拆除和多塊小面積宅基地的問題，顯然困難重重。不過，當地政府似乎也并不熱衷于解決這些問題，只是強調按照政策和制度行事?？墒?，農民對這一問題的呼聲卻很高。問題是，現有宅基地政策能夠有效解決宅基地問題嗎？種種現象表明，它位于治理真空。
制度最終要通過代理人落實到鄉村社會，制度再精細化，也不可能窮盡鄉村社會所有的地理和人文生態，于是我們看到了過度治理和治理真空的存在。
四、制度精細化與接點治理
自上而下地看，制度精細化是壓力型體制的重要組成部分，如今向底層延展；自下而上地看，農民的治理訴求能否得到上層回應，這是決定基層治理是否良性的關鍵。對接國家與農民，這是接頭政治發揮作用的空間。制度精細化是如何與接頭政治發生互動的呢？我們將這個問題具體化為以下幾個方面來探討：第一，制度精細化在實踐中發揮了怎樣的動員作用？第二，基層干部和群眾分別是如何回應這種動員作用的？第三，上層的制度動員與農民的治理訴求是否對接？第四，制度精細化能否發揮接頭政治的作用？
（一）行政動員與形式化治理
因為有著自上而下的權力灌注，制度精細化所造成的壓力具有一定的動員能力，尤其是對鄉村干部。行政壓力下，目標層層分解，官僚機構被動員起來，運轉起來?？己俗罱K要落實到材料與驗收結果上，這也就構成了基層干部“做作業”的壓力?；鶎铀贫ǖ闹卫砟繕硕家ㄟ^作業的形式來檢查，群眾的民主測評也一定程度標準化了。治理目標如何真正體現群眾的需求？動員和考核科層組織內人員能夠實現基層秩序的良性治理嗎？
制度精細化對村干部的約制與村民對村干部的預期很多時候都是錯位的。制度精細化對村干部而言更多變成了一種“作業”，也就是填各種各樣的表格和整理材料，因為鄉鎮的考核有很大程度上要落實到這些紙質材料上。比如，開村民代表大會、黨員大會、兩委干部會議等，都需要有會議記錄、簽到表等，而坐班和值班的情況也要有工作簽到表佐證，這些材料都將成為考核依據。
除這種日常工作產生的記錄材料之外，各種上級下達的政治活動的檢查驗收也要落實到紙質材料上。如鎮里要求各村主職干部開展“民情走訪”活動，即深入到農戶中了解民情，有問題及時解決。原本政治意圖非常明顯，可具體到實踐中就不一樣了。主職干部按照要求編寫民情走訪計劃，并將該計劃在村務公開欄里公布，月末附上實際的民情走訪情況，并且按照對應的日期羅列走訪中群眾反映的問題以及干部發現的問題。上級在考核這項工作的時候重點就放在所填表格上，當然他們也可以電話聯系當事村民，問他們村干部是否在特定日期到他家進行民情走訪，不過，可能因為當事人記憶問題等而使得這種考核的效果大打折扣。鎮里的考核只好依賴于民情走訪的紙質材料，那么這種治理活動就變成了村干部的“作業”，鎮里布置作業，村干部像學生一樣好好做作業才能獲得好成績。村干部的工作時間很大部分都花在了“做作業”上。我們在調研過程中至少詢問了40位不同的村民，村干部在不同的時間里是否對他們進行走訪，我們只在5個人那里獲得了肯定的回答，大多數人的回答都是忘記了或者沒有。
在制度精細化的邏輯之下，鎮里布置作業、村干部做作業成為了一種必然。過于注重形式，實質內涵會大打折扣。而事實也正是如此，村民對于村干部的工作評價顯然不是依據這些“作業”的。制度精細化能否與農民的治理訴求對接起來呢？
（二）制度精細化條件下接點治理的實踐邏輯
接點治理是對接國家與農民關系的重要社會機制，一方面它將國家意志轉變為鄉村社會所接受和認可的政策實踐；另一方面，它又將村莊的社會關系與社會結構轉變為國家的治理單元，村級組織就是接點治理最主要的實踐主體。不過，制度精細化將村級組織也納入到了官僚系統中來，此條件下，接點治理還如何可能？
制度精細化所要達成的制度目標，與農民的治理訴求并不一定是對接的。據我們的調研，村民對于村干部的工作預期集中在對公與對私兩個方面，一方面體現在公共品供給等公共事務上，村干部如果能夠在任職期間解決村民反映強烈的關于公共工程的問題，如修路修橋，修建活動廣場、文化禮堂、水利設施等，往往能夠得到村民較高的評價，而這些工程也成為村干部彰顯個人政績的主要載體；另一方面也體現在村民與村干部的私人關系上，會做人的村干部尤其注意培養個人與村民之間的良性關系，在村民遇到一些事需要村干部出面時，村干部熱情周到的服務往往能夠獲得村民的認可，這些為村民服務的事項也是村干部積聚個人政治資本的重要方式，畢竟民主選舉中村干部候選人需要廣大村民的支持?？梢哉f，日常的工作過程中做好“服務”，在任干部期間做好“公益”，這是新時期農民對于村級干部最重要的兩個治理訴求。
然而，農民的治理訴求顯然與制度精細化的實踐不完全相融。第一，農民并不是希望村干部去除權力，而是希望村干部能夠運用好權力做些公益事業，尤其是在公共品供給上做工作；第二，農民在看待鄉村治理的問題上是結果取向的，也即農民更加注重結果正義，而非程序正義。
制度精細化對村干部的約制與村民對于村干部的預期發生錯位，這種外在與內在不同的評判方式使得村干部的行為邏輯發生了轉變。當然，也有一些村干部可以兼顧對外和對內兩種評判邏輯，但更多村干部的實際工作狀態是疲于應付上級的作業檢查，喪失了為群眾辦實事的積極性。
接點治理要解決對上的制度接應和對下的制度實踐兩方面的問題。顯然，制度精細化并沒有很好地解決這兩方面的問題。對上，制度精細化做到了形式上和程序上的完備，更明確地體現了其科學性；對下，制度精細化卻不能完全回應農民的治理訴求?？偨Y起來，制度精細化通過將行政體制延伸至村級的辦法來組織動員村級干部，這種動員努力對村干部造成了“做作業”的壓力，是形式化治理，制度精細化無法回應農民的治理訴求，也無法完成接點治理的實踐。
五、制度建設與權力運作
“把權力關進制度的籠子”，這是習近平總書記近來關于解決貪污腐敗和規范權力運作的問題的經典闡述。其中透露的一個經典論點就是，希望通過制度建設來解決當前社會群眾反映強烈的貪污腐敗，尤其是小官巨腐問題?；鶎咏M織是國家權力深入鄉村社會的毛細血管，而在基層進行制度建設，就是要規范好毛細血管的延展路徑，尤其要注意用制度來規范權力分配和運作。
要想將制度建設與權力運作關聯起來，至少需要考慮以下幾個問題。第一，制度建設的成本，制度越精細化，需要付出的組織成本和經濟成本越高。第二，制度建設必須解決權力的合法性來源問題，自上而下的行政權力是否已經成為鄉村社會的共識和常態。第三，制度建設如何規范權力運作，科學的指標體系和規范的程序能否保證權力的規范化運作。第四，權力的規范化運作與基層組織辦事的積極性和能力是否相符。第五，如何在權力的規范化運作與應對非程式化的鄉村社會之間形成新的協調機制。
我們在龍頭村的調研表明，當地政府有著極強的推動制度精細化的助力，并且也付出了極大的組織成本和經濟成本。比如，當地聯村干部制度和駐村領導制度都較為完善，村級組織的坐班制、績效考核以及問責體制都執行徹底。可是這些制度建設的成果對于鄉村社會意味著什么呢？第一，它并沒有解決權力來源合法性的問題，表現在村干部手中的權力到底是來自于自上而下的行政壓力，還是自下而上的自治組織？這個層面上，制度精細化實踐確實與村民自治的精神相悖。第二，制度建設將治理目標操作化為精細化的指標體系和量表，過于注重程序和形式，反而淹沒了其實質內涵。第三，制度建設試圖通過官僚體系的組織內部動員來解決鄉村社會的治理問題，卻并不直面農民的治理訴求，它并不能保證基層組織辦事的積極性和辦事能力的提升。
因而，面對制度精細化的強力推行，村級干部的體會是，自己經常疲于應付上面的各種“作業”，做好“服務”，卻并沒有任何權力；對鄉村社會而言，制度一方面有過度治理之嫌，另一方面又存在著不少治理真空。農民的體會是，政府的制度執行力太強，只要不需自己出錢出力，政府就推行好了，一旦制度的推行涉及到了個人的利益，個人的反抗在法理型權威面前也是無為。
顯然，基層社會并不完全適用制度建設的邏輯。自上而下的權力可以用制度精細化來規范，而鄉村社會是接點治理的場域。村級組織的首要任務并不是權力規范的問題，而是有無權力，何種權力，權力來源，以及權力對接政策目標的問題。鄉村社會的權力要達成的基本目標，一方面是國家政策的貫徹，另一方面是鄉村社會秩序的維系。自上而下的權力延展及其精細化運作能夠在組織內部進行工作動員，更利于國家政策的貫徹，卻并不能夠深入非程式化的鄉村社會進行群眾動員，也就不能將非程式化的鄉村社會納入到國家既有的治理目標框架內。因而，用制度建設的方法來解決鄉村社會的治理難題并不合適。
農民雖然不理解制度運作的具體邏輯，但是農民明白自己的村莊最需要什么。如今，鄉村依然是熟人社會，在農民之間的社會關聯依然無法規范的條件下，鄉村過于徹底的制度建設顯然是不合適的，通過制度來達到規范權力運作的目的，在鄉村社會也往往難以實現。并且，制度精細化也排斥了基于民主決策、民主管理、民主監督的村民自治精神，而將村民自治制度只操作化為民主選舉。對此，我們認為要在村民自治制度的框架內進行基層組織建設，以解決基層治理難題，可從以下幾方面來努力：第一，改進權力來源的途徑，規范權力實踐主體，一人一票的民主選舉制度表明了權力來源的方向是自下而上，而這權力如何分配、如何規范運作，得靠協商民主的政治過程。因而，民主選舉應與協商民主并行運作，營造基層社會的民主環境。第二，構建鄉村治理主體意識。鄉村社會治理主體不僅包括鄉鎮干部和村莊精英，群眾也是重要的一維。我們需要重視群眾的主體性和參與性，注重群眾動員，堅持走群眾路線，特別注重達成共識的民主決策過程。第三，進行合理的權力分配機制、運作程序、問責體制的建設，賦予基層組織尤其是村級組織合理的權力界限，上級政府做好監管和問責工作即可。總之，讓村民自治在新的制度條件下運轉起來，就是要設計各項圍繞村民自治規范展開的制度環境和監管系統，注重村民自治的建設，這才是解決鄉村治理諸問題的合適途徑。
參考文獻和注釋:略
作者系河南農業大學社會治理創新研究中心副教授
中國鄉村發現網轉自：《華南農業大學學報（社會科學版）》2017年第3期
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