——以移民村莊社會治理模式為例
【摘 要】移民村的公共事務治理與可持續(xù)發(fā)展是鄉(xiāng)村治理中的難點。本文研究將網絡化治理理論引入到鄉(xiāng)村治理探究中，通過深度訪談、案例采集及參與觀察的方法，對河南省南水北調移民村莊進行田野調查，探討移民村莊村治模式的變遷以及新型社會治理模式對轉型中鄉(xiāng)村治理的意義。研究發(fā)現(xiàn)：移民村社會治理模式呈現(xiàn)出與已有文獻描述的基層村治“行政化”所不同的治理形態(tài)。通過嵌套式的組織形式與制度設計，移民村以“非科層化”的治理模式因地制宜地促成村莊內部各行動主體之間以及移民村莊與外部公共部門和私營部門之間的協(xié)作，保證了基層民主參與權、議事權、決策權與監(jiān)督權的實現(xiàn)和村莊公共物品的供給，體現(xiàn)出以參與性、協(xié)作性、平衡性、靈活性和包容性為特征的網絡化治理框架。這種適應性治理之道，推動了社會治理模式從政治國家對鄉(xiāng)村社會的“線型治理模式”向政治國家與鄉(xiāng)村社會雙向互動的“立體型治理模式”轉型，為推動中國鄉(xiāng)村基層社會治理轉型提供了新的視野與路徑。
【關鍵詞】移民村社區(qū)；科層化治理；網絡化治理；適應性治理
一、引言
自1987年全國人大常委會頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱“村委會組織法”）以來，以村民自治為核心的鄉(xiāng)村基層民主治理模式已經實行了整整30年。鄉(xiāng)村社區(qū)治理是國家治理的一個重要組成部分，這一以自主、自治為特征的治理秩序可以解決基層群眾作為個體無法應對、而市場和政府也很難解決的問題（塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯，2011）。在既有村莊治理結構下，村莊公共事務的決策、執(zhí)行以及村民訴求的表達，可以通過以村“兩委”（即村黨支部和村委會）為基本載體的機制來解決。然而，在城鄉(xiāng)一體化背景下，隨著農村人口外出遷移以及農村稅費體制變革，鄉(xiāng)村治理的邏輯發(fā)生了變化。在實踐中，鄉(xiāng)村基層治理的困境逐漸展現(xiàn)。若干地方的實踐表現(xiàn)出“村委會自治”取代“村民自治”，導致“村民自治失靈”。村民委員會的“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的實踐效果，更多地體現(xiàn)為村民委員會選舉的民主性，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督尚缺乏有效機制，因而引起人們對村民自治制度的質疑。
移民村的公共事務治理與可持續(xù)發(fā)展是鄉(xiāng)村治理的一個難點。新中國成立以來，大規(guī)模經濟建設導致了7000余萬非自愿移民，其中有將近2000萬移民是因水庫建設而直接遷移的原遷移民（施國慶，2010）。移民群眾歷經異地遷徙與安置，移民新村成為基本的社會治理單元。搬遷完成后，如何實現(xiàn)移民個人發(fā)展、移民之間和諧共處、移民村和遷入地相互融合，是移民村社會治理面臨的關鍵問題。與一般村莊相比，移民村的社會治理問題顯得更為復雜（De Wet，2006；Oliver-Smith，2009；Scudder，2005）。Scudder and Colson（1982）將移民搬遷和安置分成計劃搬遷與動員、調整與適應新環(huán)境、社區(qū)建設與經濟發(fā)展以及社會融合與治理轉型4個階段。Cernea（2004）總結了因水庫建設項目導致的非自愿性移民過程中的社會效應與社會風險，包括伴隨建設過程而出現(xiàn)的新興城市效應、對（包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)在內的）農業(yè)生產無法預期的沖擊效應、對文化遺產以及文化性資產的破壞效應和非自愿性移民遷徙帶來的貧困效應。
本文關注移民村莊社會治理模式的轉型，將網絡化治理這一理論引入到對移民村莊社會治理結構的重構中，并探討新型社會治理模式對轉型中鄉(xiāng)村治理的意義。根據研究對象和研究問題，本文研究主要采用與利益相關者深度訪談、案例采集、焦點團體以及參與觀察的方法。2016年8月，筆者隨課題組對河南省11個南水北調移民村（社區(qū)）進行了田野調查，這些移民新村分布在河南省南陽、平頂山、鄭州、新鄉(xiāng)4個省轄市、7個縣（市、區(qū)）內。自2012年12月以來，當地政府部門在丹江口庫區(qū)和河口村水庫選擇7個省轄市15個縣（市、區(qū)）的18個移民村進行加強和創(chuàng)新移民村社會管理試點工作（其中包括丹江口庫區(qū)移民村17個），并于2014年初在全省384個重點移民村大面積展開，其中包括丹江口庫區(qū)所有移民村。河南省加強和創(chuàng)新移民村社會管理的主要內容是構建村“兩委”主導、“三會”（民主議事會、民主監(jiān)事會、民事調解委員會）協(xié)調、社會組織（經濟組織、社會服務組織等）參與的社會管理機制。田野調查將河南省移民村這一新型社會治理模式作為觀察和研究對象。通過實地調查，筆者認為，河南省加強移民村社會管理的實踐為理解基層黨組織領導下的基層群眾自治機制、在新的環(huán)境下構建與完善村民自治制度、應對鄉(xiāng)村基層治理困境提供了一種思路。
本文的基本思路是：在介紹相關文獻、分析鄉(xiāng)治模式從科層化治理走向網絡化治理的基礎上，論證網絡化治理在移民村莊的有效性和適應性，解釋嵌套式的組織形式與制度設計如何有效保障村民的民主議事與參與權、民主監(jiān)督與決策權以及公共物品的有效供給；通過分析案例村莊，揭示新型鄉(xiāng)村治理模式的實施在組織制度優(yōu)勢與適應性等方面體現(xiàn)出的積極效果，進而得出研究結論，提出政策啟示。
二、村民自治：從科層化走向網絡化治理
（一）政治國家中的鄉(xiāng)村社會
“國家—社會”的二元范式是鄉(xiāng)村治理研究中的一個基本路徑。從歷史唯物主義的觀點出發(fā)，馬克思揭示了國家與社會的關系及其發(fā)展趨向，并在認識“國家—社會”二元架構以及批判與超越黑格爾在國家問題上具有神秘、抽象思辨性的決定論的過程中，提出了用實踐觀點分析問題并強調現(xiàn)實性這一分析基礎。與馬克思的“國家—社會”理論相似，弗蘭茨·奧本海（1999）在其國家理論中將“國家”定義為“通過政治手段而聯(lián)系起來的人與人之間關系的總和”，而把“社會”看作是“通過經濟手段而聯(lián)系起來的人與人之間關系的總和”。根據這一范式，鄉(xiāng)村治理可以看作政治國家正規(guī)機構在鄉(xiāng)村社會如何維護其秩序。對于傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理，自從費孝通在20世紀三四十年代提出“官治”與“民治”相結合的“雙軌政治”概念以來（費孝通，2007），學者對村級治理形態(tài)從不同的研究視角出發(fā)，提出了豐富的理論解釋，包括基于韋伯理論發(fā)展出來的“士紳模式”（韋伯，2004），杜贊奇（2008）的“經紀模式”，項繼權（2008）的“官督紳辦”體制，李懷印（2008）的“非正式鄉(xiāng)村代理人”，黃宗智（2008）的“半正式基層行政”和“簡約治理”，等等。筆者認為，這些理論解釋的共同之處，是對存在于傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會中制度化與非制度化平衡利益的社會機制的認識與強調，而這為理解傳統(tǒng)中國的政治結構與社會結構的本質和關系奠定了基礎。
在當代中國，學術界遵循國家與社會關系這一研究路徑，在鄉(xiāng)村基層社會治理方面做出了有益的研究，特別是將官僚體制引入對基層社會治理的分析，以解釋村級組織的運作過程與鄉(xiāng)村治理的行為邏輯。周雪光（2013）將“政府”從“國家”中分離出來，形成了政治國家、官僚體制與社會民眾的三元分析范式，即政治國家與社會民眾的關系“在很大程度上是通過官僚體制來連接和實現(xiàn)的”（周雪光，2014）。近年來，學者通過對中國鄉(xiāng)村治理的觀察，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會中行政村一級作為基層政府派出機構的色彩日益濃厚。魏小換、吳長春（2013）認為，隨著農村稅費的取消，村級組織向以村級組織干部管理科層化、村務管理文牘化、村莊治理行政化為特征的“形式化治理方式”轉型。上級政府對基層的考核出現(xiàn)“軟指標的硬指標化”（申端鋒，2007）使得村級組織處理村務與提供村莊公共品的功能和作為自治組織的性質發(fā)生了異化（魏小換、吳長春，2013）。村級組織越來越像一級政府行政機關，成為脫嵌于鄉(xiāng)土社會的“懸浮型”組織（周飛舟，2006）。王麗惠（2015）將新一波村治改革方向稱為“村級治理半行政化”，指出其實質上已實現(xiàn)了村委會由自治組織到基層政府科層制單位以及村干部從“經紀”到官僚的轉變；而之所以稱之為“半行政化”，是因為受到相關法律限制而“在操作中部分保留村民自治的形式”。易言之，村民自治已經變成了形式，而村級治理在實質上已經官僚化或者行政化了。歐陽靜（2010）從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村之間的支配性關系出發(fā)，認為無論農業(yè)稅費征收與否，村級組織形式上的“官僚化”一直是基層行政的常態(tài)。質言之，當代中國村級組織行政化正是鄉(xiāng)村社會治理從村民自治轉向基層政府的科層制行政化管理的過程。
（二）從科層化到網絡化治理：一種新型的村治實踐
Considine and Lewis（2003）將治理分為科層化治理、公司治理、市場化治理和網絡化治理4種類型。在大的治理譜系中，網絡化治理組織可以表現(xiàn)出處于科層制組織到扁平組織之間的一種混合形態(tài)。與科層化治理所強調的嚴格規(guī)則和章程、高度依賴監(jiān)管以及任務明確和決策程序化相對，網絡化治理的特征包括在組織固定的邊界和角色中力圖采取彈性化的治理方式、在共同的組織文化基礎上建立信任、通過聯(lián)合行動達成多元合作，從而構成其治理的新理性。網絡化治理是一種特殊的治理，也是一種特殊的網絡（S?rensen and Torfing，2009）。在網絡化治理中，政府仍然依靠外部組織，依賴各種伙伴關系、協(xié)議和同盟所組成的網絡，且與其形成一種更強的合作關系（Considine and Lewis，2003）。
在公共管理領域，一方面，網絡化治理被稱為“協(xié)作治理”，即一個或多個政府機構將非政府組織納入正式的、共識取向的、協(xié)商式的集體決策過程，并以制定或執(zhí)行公共政策、管理公共事務或財產為目標（Ansell and Gash，2008；Emerson et al.，2011）。換言之，網絡化治理的實質是社會公共事務多元參與的治理。為了實現(xiàn)這一目標，需要在多元化的公共治理主體之間建立起一種合作共治的治理形態(tài)。這意味著，除按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結構建立縱向的權力線以外，在網絡化治理中，還需要政府與形式多樣的合作伙伴建立良好的橫向合作關系。另一方面，這種治理體系呈現(xiàn)出一個具有多中心秩序的公共領域，即各個行動單位通過相互之間的協(xié)調合作，形成由多個行動中心組成的治理網絡（Ostrom，1990）。進而言之，網絡化治理使得實現(xiàn)公共目標的路徑與機制發(fā)生了變化，即從層級轉移到網絡，從公私對立轉移到公私合作，從命令控制轉移到談判勸服，從管理轉移到賦能（萊斯特·薩拉蒙，2009；孫健、張智瀛，2014）。針對上述最后一點變化，有學者基于對河南省移民村社會治理模式的調查指出，國家和社會的相互賦權能有效化解移民村治理中的矛盾，其賦權的主要原則是政府必須在制度設計上有所為，在具體事務管理上有所不為（程熙、鄭寰，2013）。
可以說，移民村的社會治理是搬遷居民在安置地村莊重新建立基層治理結構的過程。與一般村莊相比，移民村社會治理問題更為復雜。調查過程中筆者了解到，這些問題既有搬遷安置過程中各種遺留問題以及拆遷補償引發(fā)的矛盾糾紛，又有移民在遷入地與遷出地之間因面臨不同農業(yè)生產體系與日常生活網絡而導致的不適應感與危機感。這導致一方面，原有農村社區(qū)治理方式已不能滿足新型社區(qū)建設需要，村務決策不透明或監(jiān)管缺失，致使移民普遍存在抵觸情緒，黨群、干群關系緊張；另一方面，村集體經濟薄弱，無法滿足村民對公共設施維護、環(huán)境衛(wèi)生、糾紛調解、社會治安等公共服務的需求，功能分割、效率低下的社會服務供給模式亟待改善。在此背景下，河南省移民村地區(qū)開始了新的鄉(xiāng)村治理模式探索。通過實地調查，筆者發(fā)現(xiàn)，這一新型社會治理模式呈現(xiàn)出與已有文獻描述的基層村治“形式化”、“官僚化”和“半行政化”所不同的治理形態(tài)。通過設計嵌套式的組織形式與制度安排，河南省移民村莊以“非科層化”的方式因地制宜地促成村莊內部各行動主體之間以及移民村莊與外部公共部門和私營部門之間的協(xié)作。這一新型鄉(xiāng)村治理模式保證了基層民主參與權、議事權、決策權與監(jiān)督權的實現(xiàn)和村莊公共物品的供給，體現(xiàn)出網絡化治理模式所蘊含的參與性、協(xié)作性、平衡性、靈活性和包容性的治理框架。移民村莊的網絡化治理通過彈性、靈活、多樣的集體行動組合，體現(xiàn)了適應性的治理之道，為移民村社會治理的可持續(xù)性提供了制度保障。
值得指出的是，近年來，國內文獻開始呈現(xiàn)出與本文研究發(fā)現(xiàn)類似的觀察，例如馮川（2016）對浙東某村“聯(lián)村制度”下村級治理方式的理解，以及袁立超、王三秀（2017）對“干部駐村”實踐過程的研究。吳春梅、石紹成（2011）通過調查得出“具有行政性的科層控制和具有社會性的文化網絡雙重賦權與融合是村民自治制度下鄉(xiāng)政村治模式的根本特征”這一論述。可以說，本文研究豐富了對中國基層村治的“非科層化”運作形態(tài)的觀察。更重要的是，本文通過考察移民村這一類“非典型”村莊的新型社會治理實踐，明確提出了網絡化治理的制度設計形態(tài)對改善鄉(xiāng)村治理既有的以正式化、形式化、官僚化、非人格化工具理性色彩為特征的科層化治理結構的可能。這種新型治理模式既然在“非典型”村莊得以適用，那么，其制度設計的有效性對于不存在外來移民發(fā)展與融合問題的一般村莊，也應當具有積極的參考價值與借鑒意義。
三、網絡化治理的有效性：嵌套式的組織形式與制度設計
韋伯（2009）將組織劃分成自治與他治、自主與他主兩個維度。按照“村委會組織法”的規(guī)定，一個理想的村民自治組織應是自治與自主的：一方面，組織的領導團隊是按照該組織本身的自治秩序被挑選出來的，而非由外來者任命（即“民主選舉”）；另一方面，組織秩序產生于其成員自身的權威與制度安排，而非外來者制定法上的行動（即“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”）。本文開始提到的“村民自治失靈”現(xiàn)象，即表明“村委會組織法”規(guī)定的基層民主制度的失效。
塞繆爾·鮑爾斯和赫伯特·金迪斯（2011）提出了制度設計與社區(qū)治理的關系，認為設計良好的制度能夠促使社區(qū)、市場、政府這三種治理主體之間相互補充，而設計不佳的制度將會導致市場與政府排擠社區(qū)治理的現(xiàn)象。“村委會組織法”在民主議事、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的制度設計不夠健全，導致村委會在公共服務供給上脫離了村民的需求而成為上一級政府的基層代理人，出現(xiàn)村委會的形式化治理（王麗惠，2015），村民自治變成科層制的“命令—服從”治理方式。村委會以執(zhí)行上級政府的行政任務為主，缺乏為村民辦事的激勵，導致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)干群關系疏遠、基層組織權威下降等問題（魏小換、吳長春，2013）。當對村“兩委”監(jiān)督機制的制度不健全甚至制度缺失時，村委會成員的道德風險增加，擴大了辦事偷懶拖拉、追求在職消費、假公濟私、甚至腐敗等行為的空間（譚秋成，2008）。付明衛(wèi)、葉靜怡（2017）認為，這一制度缺失是由村集體產權界定不清和農村集體資源升值以及農村社會宗族分化導致的，是一種“資源詛咒”和“血緣詛咒”。
有效的組織與制度保障和搬遷居民的社會參與在搬遷后的安置階段更重要（Cernea，2000）。河南省移民村新型社會治理模式體現(xiàn)出一種嵌套式的組織形式與制度設計，共涉及18個組織與行為個體之間的互動（見圖1）。在這一網絡化治理組織架構中，既有基層政府代表，即縣、鄉(xiāng)駐（包）村干部，又包括“村委會組織法”規(guī)定的村民（代表）會議、村“兩委”、村民小組等基層組織，還包括新創(chuàng)立的“三會”和經濟、社會服務組織。這些新創(chuàng)立的組織將以村民為主體的鄉(xiāng)村社會和在學者看來已失去規(guī)則之治的基層村治組織以及代表政治國家與官僚行政體制的縣、鄉(xiāng)包村領導小組結合起來，將分為3層的組織形式通過網絡化制度安排相互融合、相互嵌套。圖1中，這些新的組織架構用虛線表示，以區(qū)別已存在于現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理結構中的行為組織（個體）與關系（以實線表示）。
Ansell and Gash（2008）認為，充滿協(xié)作的網絡化治理應是由公共部門或者機構發(fā)起、非政府成員參與的合作，其參與不僅僅停留在與政府部門咨詢協(xié)商階段，還包括直接參與決策過程，合作形式是正式的，而合作目標是由成員共同做出一致決策。可以看出，以村“兩委”為代表的村民自治模式表現(xiàn)的是一種垂直的、科層化的治理結構，而以“兩委”“三會”為特征的嵌套式的制度設計呈現(xiàn)出參與性、協(xié)作性、平衡性、靈活性和包容性的治理框架結構。河南省移民村新型社會治理模式在完善民主議事、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面，力圖將操作、集體和法律這3個制度層次的規(guī)則結合起來（Kiser and Ostrom，1982），作為解決移民村治理問題的關鍵策略。“兩委”“三會”作為日常性的自治組織，通過一定的制度安排為移民提供基本的權利保障，而經濟組織和社會服務組織則要和自治組織一起為移民提供各項公共服務。河南省移民村社會治理創(chuàng)新主要包括兩方面內容，而這兩方面正是移民社會學家在對非自愿性移民社會風險的研究中特別強調的（參見Cernea，2000；Downing，1996）。
1.通過構建“三會”協(xié)調社會治理。民主議事會在村民會議授權范圍內行使村級自治事務參與權、議事權、決策權，討論決定村級日常事務。一方面，在民主參與和議事權方面，民主議事會成員由各村民小組民主議事會成員、縣鄉(xiāng)駐（包）村干部、村“兩委”班子、村民小組組長、黨員代表及其他相關人員組成（見圖1）。在中小型村莊，民主議事會成員人數至少應為20人，大型村莊為30人，其中，村組干部在議事會成員中所占比例原則上不超過50%。這體現(xiàn)出民主議事會成員組成的廣泛性，有利于協(xié)調和平衡社區(qū)內不同階層、不同群體之間的利益沖突，保證村民參與社區(qū)政務和社會事務。民主議事會原則上每月召開一次，但遇有重大或緊急事項時，可隨時召開。這樣的運行規(guī)則為保障村民參與移民村的公共生活提供了有效的平臺和途徑，有利于防止移民村社區(qū)公共事務管理和決策出現(xiàn)偏差或失誤，保證潛在性問題得到及時、有效的解決。民主議事會的運行機制、特別是議題提出和審查機制比村民（代表）會議的相關規(guī)定更加靈活和行之有效。在移民村，村“兩委”、村集體經濟組織、黨員、民主議事會成員、10名以上年滿18周歲的村民聯(lián)名，都可以提出議題，這就為村民的利益訴求表達提供了有效機制。另一方面，在民主決策權方面，除了法律規(guī)定必須由村民會議討論通過的事項之外，民主議事會對涉及村民切身利益和全村經濟發(fā)展的事項（包括村集體大額資金的使用）具有自主決策權。民主議事會保障了“對組織權的最低限度的認可”（Ostrom，1990），保障了村集體作為一個共同體，在不違反國家法律的前提下，擁有調配和使用本村各項公共資源、自行組織生產經營與實行社會管理的權利。村民參與社會事務治理的過程，實質上就是移民社區(qū)自我管理的過程，這有利于培養(yǎng)和提升村民的自主組織與自主治理能力。
民主監(jiān)事會主要監(jiān)督村務管理、決策執(zhí)行和財務收支等重大情況，其成員由村民（代表）會議選舉產生，并在村“兩委”領導下開展工作，每年向村民（代表）會議報告工作，并由村民（代表）會議對其成員進行信任度測評。民主監(jiān)事會一般由5名成員組成，會議每月不少于1次，遇到重大或緊急事項可隨時召開。村“兩委”干部及其近親屬、報賬員不得擔任民主監(jiān)事會成員，這明確了監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的職能分工，保證了議事主體與監(jiān)事主體之間的相對獨立性，從而增強了權力之間的制約與制衡。此外，縣鄉(xiāng)駐（包）村干部進入民主監(jiān)事會（見圖1），負責監(jiān)督移民村決策執(zhí)行和財務收支等重大事項，通過外部監(jiān)督保障了村務管理和財務收支的公開透明。
作為群眾性自治組織，民事調解委員會的創(chuàng)立，為移民之間或者移民與村“兩委”之間沖突的解決，提供了一個基于本地的、成本低廉的公共行動領域。民事調解委員會不是民主議事會的下設機構，其成員由村民（代表）會議推選產生，由村委會主任、治保主任、村民小組組長及村內德高望重的代表共10人左右組成（見圖1）。民事調解委員會的職責是，在當事人自愿的前提下，根據既定規(guī)則及時解決矛盾糾紛，力求兼顧效率與公平。協(xié)調村內涉及人身損害的賠償、協(xié)助村民追討拖欠的務工款，以及化解婚姻家庭、鄰里關系和勞資關系等方面的糾紛，都屬于其職責范圍。糾紛發(fā)生后，通常先由村民小組解決，村民小組解決不了，再由村民事調解委員會按規(guī)定程序調解。這種分級調解的程序設計，既有利于矛盾糾紛的及時解決，又有利于減輕民事調解委員會的工作壓力。
2.通過經濟管理和社會服務組織為公共事務自治和公共物品供給提供支持。移民村通過整合移民后期項目扶持資金、生產發(fā)展獎補資金和各種支農惠農資金，成立工業(yè)公司、農業(yè)公司、專業(yè)合作社和專業(yè)協(xié)會等經濟組織，實現(xiàn)集體經濟組織的多元化，使集體經濟具有以市場交易規(guī)則為基礎的載體，為發(fā)展壯大集體經濟提供有效的組織保障，增強移民村的發(fā)展活力。同時，移民村設立物業(yè)管理公司或便民服務中心，組建務工就業(yè)服務站、生產發(fā)展技術指導站，為移民提供生產生活服務，提供公共設施養(yǎng)護、村容村貌整治、安保與保潔等公共服務和政策咨詢與信息服務，基本實現(xiàn)了對移民村社區(qū)公共服務的全覆蓋。大多數移民村莊還成立了慈孝協(xié)會、紅白理事會、老年協(xié)會、婦聯(lián)會、文體協(xié)會等群眾組織，為移民提供公共文化等服務。
四、網絡化治理的適應性：鄉(xiāng)村治理模式的重構
通過對移民村莊的調查，筆者發(fā)現(xiàn)，移民村莊的網絡化治理通過采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，更有能力保證移民村社會治理的可持續(xù)性。一個具有可持續(xù)性的治理模式必須是具有適應性特點的制度安排，具備學術界所公認的幾個條件，包括有效獲取信息、解決沖突、服從規(guī)則的引導、提供基礎設施和為變化做準備（Ostrom，2008），可以隨著組織規(guī)模、外界環(huán)境、社會系統(tǒng)等因素的變化而變化。在具體實踐中，制度與規(guī)則的創(chuàng)新通常發(fā)生在持續(xù)的試錯過程中，直到所有參與者都認為這一規(guī)則體系發(fā)展到了凈收益遠遠大于凈投入的程度。河南省移民村的新型社會治理方式適應移民村社會治理的特殊性、復雜性、多樣性，體現(xiàn)了適應性的治理之道，為移民村公共事務的有序發(fā)展與社會治理的可持續(xù)提供了制度保障。
1.獲取全面、準確、優(yōu)質的公共信息。隨著移民從水庫山區(qū)遷入平原地區(qū)，舊有的生產方式、生活習慣、社會資源等被一一解構。隨著影響其經濟、社會與技術發(fā)展的外部環(huán)境的不斷變化，相關信息需要定期更新，以對當下的環(huán)境、機遇與挑戰(zhàn)做出科學正確的認識和判斷。河南省移民村新型社會治理方式，有助于作為當地公共資源使用者的村民與政府官員、市場與企業(yè)以及其它社會力量之間建立協(xié)作關系，對公共資源的使用和監(jiān)督以及其使用者的組織狀況，獲得較為全面、公正的信息。依靠這一信息源，移民村各利益相關方就能夠建立起相互信任、相互協(xié)商的協(xié)作關系，做出公正決策，監(jiān)督決策執(zhí)行，創(chuàng)建新的發(fā)展模式。
從信息獲取渠道講，民主議事會有利于移民村村民通過正式與非正式的途徑獲知有關信息、參與決策過程。根據《議事導則》，民主議事會通過的決定，應向村民公示，公示時間通常為7天。這是村民獲知有關信息的正式渠道。通過信息披露與公開，民主議事會保障了村民的知情權，為村民的民主參與權與民主監(jiān)督權奠定了基礎，增強了村民對移民社區(qū)領導機構的信任。此外，民主議事會還為村民提供了溝通、交流、談議的非正式途徑。村民通過非正式途徑，或獲知相關信息，或參與規(guī)則的制定，或提出異議，或就形成的決議、所使用的操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則等方面的不解之處與同村組的民主議事會成員討論。這使得村民認識到自己的利益，為社區(qū)邊界做出了清晰的界定，并為其積極檢查和監(jiān)督移民社區(qū)公共池塘資源的狀況及其使用者的行為提供了可能。
案例1：南陽市淅川縣C村共安置移民171戶762人。搬遷后，C村申請了國家?guī)靺^(qū)移民后期扶持資金，建設了投資1200萬元、占地62畝的養(yǎng)殖小區(qū)項目。針對養(yǎng)殖小區(qū)的使用與分配問題，村里召開了由44人組成的民主議事會，對多種方案進行投票表決，形成了初步方案，并將此方案在村務公示欄公示。在公示期內，有村民找到民主議事會成員提出質疑，民主議事會成員與有異議的村民所在的村民小組民主議事會成員一道，對村民面對面做出解釋說明，并對合理的異議備案，放到下次民主議事會召開時討論。最終，通過這種方式，C村做出了養(yǎng)殖小區(qū)按照每年每平方米10元的價格出租給移民使用的決定，采取移民自愿報名、抓鬮分配養(yǎng)殖面積的辦法。
因決策過程公開、公正，這一實施方案得到了C村村民的認同。在國家資源輸入和“項目制”背景下由“行政消解自治”（趙曉峰，2011）和基層治理“內卷化”（賀雪峰，2011）等帶來的鄉(xiāng)村治理困境，并沒有在C村出現(xiàn)。像其它移民村那樣，C村通過“扶持資金項目化，項目資產集體化，集體收益全民化”的發(fā)展思路，既將村集體獲得的扶持資金集中使用，從而發(fā)展和壯大了集體經濟，又在實施項目的同時增進了移民社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。
案例2：鄭州市新鄭市G村村民從淅川移民到新鄭5年多來，沒有交過水費，費用一直由村集體繳納。2016年2月，有村民提出，近年來村里租房戶明顯增多，且村民免費用水導致水資源嚴重浪費。為此，G村召開了村務民主議事會專題會議，討論是否收取水費以及每噸應收多少。會上，各民主議事會成員獻言獻策。有成員提出：“水電費到處都收，咱不以盈利為目的，收取成本天經地義；咱可以每季度或每半年收1次”；有成員表示：“收水費與電費一塊，誰不交停他電，有點制約”；還有成員建言：“每家每戶輪流收，不用出誤工錢，人人有責任和義務，畢竟每個人都要用水”。經過充分的討論與交流，到會的21名民主議事會成員一致認為“必須收取水費”。在“每噸應收多少”的問題上，有成員參照其它地方的做法，提出“附近幾個村有收6角的，有收8角的，咱村收費不以盈利為目的，適當收取，限制浪費”的想法。經過討論，最終做出了每噸收費8角的決定。
可以說，G村的民主議事會保證了村民的民主參與權和訴求表達權，協(xié)調了社區(qū)內移民群眾與租房戶的利益沖突，使本村村民感受到自己是移民村社區(qū)的主人，并保證了決議的有效性和可執(zhí)行性。同時，由于清晰界定了移民這一公共資源使用群體，并且移民在整個決策過程中可以有效行使自己的知情權與參與權，展開充分的溝通與交流，從而增強了G村村民對“以每噸8角開始收取水電費”這一決策過程透明性和決策結果合法性的認可。
2.有效解決沖突。在村莊自身內聚力不斷下降的情況下，國家弱化鄉(xiāng)村治權使村治逐漸向形式化治理轉變，導致村級組織的動員能力和組織能力下降，矛盾糾紛無法解決，農民上訪增加（魏小換、吳長春，2013）。各利益相關方在權力、觀念以及偏好等方面存在的差異性容易為公共選擇實踐帶來沖突，沖突已經成為當下農村的突出問題（趙樹凱，2003）。河南省南水北調移民遷居到新的環(huán)境中，具有不同利益訴求、權利主張、思維方式和價值觀念的移民群眾與社區(qū)組織之間，更容易產生沖突與糾紛。作為群眾性自治組織，民事調解委員會的創(chuàng)立，為移民之間或者移民與村“兩委”之間沖突的解決，提供了一個基于本地的、成本低廉的公共行動領域，有助于及時發(fā)現(xiàn)并控制沖突，平衡各參與方的利益訴求，從而保證村民自治有效運行。
案例3：2016年1月，南陽市社旗縣X村J村民因澆田間小麥拖水管從Z村民的田地通過，不小心將Z村民的小麥地踏塌1行，兩人因此發(fā)生爭執(zhí)。Z村民將此事告到村民委員會，陳述了對J村民的不滿，提出“他澆麥時沒有對我說，他就不把我的莊稼當一回事”；而J村民辯解稱當時自己急于澆地，忘了對Z村民事先說明。經過民事調解委員會調解，J村民承認了錯誤并愿意對Z村民小麥損失進行賠償。最終調解結果是，由J村民賠償小麥80斤給Z村民，Z村民接受了這一結果。次月一天傍晚，兩個小孩在一起玩耍時，F(xiàn)村民孩子手拿一根木棍不小心傷到了L村民孩子的眼睛。第二天一早，L村民到村民委員會陳述前夜發(fā)生的事情，要求F村民負責治療其孩子的眼睛。而F村民認為，事故是發(fā)生在兩個小孩玩耍的時候，傷害是無意造成的，不是打架行為產生的后果，因此，他不應該承擔L村民孩子治療的費用。該糾紛調解人是對雙方家庭都很熟悉的一位德高望重的社區(qū)老干部，了解情況后，他對雙方進行了耐心調解，最終意見是，F(xiàn)村民應對其子給他人造成的傷害負責，雙方應先去治療受傷孩子的眼睛，醫(yī)療費用由雙方共同負擔。兩家都同意這一調解結果，并在調解工作記錄案宗上簽字。
從這一案例村的兩件糾紛調解過程來看，將民事調解程序化，并安排固定的調解員，可以使村委會對村民之間的糾紛等各種社會矛盾做出快速有效的反應。由村主任擔任民事調解委員會主任，必要時可以借助行政力量，增加調解的權威性和調解協(xié)議履行的可行性。同時，移民村邀請德高望重的家族代表參加，充分利用了農村傳統(tǒng)及社會權威在民事調解中的作用，將村民之間通過長期交往、合作形成的信任網絡納入民事調解工作中。這增強了村民之間的溝通，減少了移民與基層政府或組織之間的正面沖突，節(jié)約了調解成本，促進了移民村莊的社會穩(wěn)定。
3.制定規(guī)則，服從規(guī)則的引導。除了正式的具體操作層面上的規(guī)則，移民村在日常社區(qū)治理與公共資源的使用與管理中，還因地制宜地制定、使用、遵循以“鄉(xiāng)規(guī)民約”為代表的規(guī)則，構成對制度與規(guī)范的“地方化再造”（李祖佩，2016）。
案例4：鄭州市新鄭市G村雙子戶與多子戶較多而宅基地較少，無法滿足戶戶都有宅基地的要求。對此，村里多次召開民主議事會進行協(xié)商，并上報鎮(zhèn)、市，最終做出蓋多層樓集資房的決定。首先，G村在2015年10月召開民主議事會，就多子戶蓋房問題進行討論，做出“多子戶不論生早生晚都可以申請報名”的決定。由于想要房子的村民眾多，G村再次召開民主議事會，就多子戶的蓋房與分房決議進行完善，在2016年5月對多子戶報名條件做出規(guī)定，共有7項，即：戶口須為在村農業(yè)戶口；年齡在45周歲內；五保戶不能報名；兄弟兩個或多個住在一宅；兩子可分1套，三子可分2套；雙女戶不能享受；房子只許個人居住，不許私自轉讓或買賣。隨后，村民主議事會又做出了移民村多子戶分房決議，即有資格參與的村民按照長子出生時間由長及幼的順序在24戶大戶型和24戶小戶型中選擇戶型，并通過抓鬮決定具體樓層。同時，G村還商議出相應的繳費方案，即選擇大戶型與小戶型的村民分別需交首付9萬元和8萬元，等主體建筑完工后，再一次性交清余款。
G村通過這種決策方式對蓋樓分房制定的分配規(guī)則和價格規(guī)定，既獲得了村民認可，又保證了規(guī)則的可操作、可執(zhí)行性。為保證建房質量，G村民主議事會決定公開招標，就開標日期與投標單位資格等做出規(guī)定。在開標之后的第3天，村民們就在村務公示欄看到了評標結果，得知了施工第一標、第二標、監(jiān)理標、設計標等中標單位。此外，在3項《導則》這些外部制度安排的基礎上，移民村內部形成了有效的監(jiān)管機制。這些規(guī)范性的保障在中國“并不規(guī)則的”鄉(xiāng)村社會中（李祖佩，2016），是低成本且有效的。在這一過程中，G村民主監(jiān)事會就規(guī)則的制定與實施全程進行了監(jiān)督，包括對中標單位選擇過程的監(jiān)督與資質審查。根據《監(jiān)事導則》，G村民主議事會每次開會討論都須有民主監(jiān)事會成員列席監(jiān)督，并就會議是否合規(guī)、決議是否有效做出結論，并將監(jiān)督結論記錄在案。可以說，在G村蓋樓分房這些決策過程中，無論是民主議事會還是民主監(jiān)事會，都不同程度地將實際操作規(guī)則、村集體的正式規(guī)約與政治國家的法律法規(guī)這3個層次的制度規(guī)則相結合，使日常性社區(qū)治理與公共資源的使用管理工作有效地運轉起來。
4.提供基礎設施。沒有基礎設施供給與市場發(fā)展機會，大多數移民社區(qū)的發(fā)展往往只能停留在對新環(huán)境的調整與適應階段，很難完成社會融合與治理轉型（Scudder and Colson，1982）。在安置初期，河南省移民村存在基礎設施難以滿足移民生產、生活需要的情況，包括生活用水困難、農田水利設施配套不完善、文體活動場所匱乏等。為此，上級政府制定了“基礎工程”“整治工程”“美化工程”和“健身工程”這“四大工程”戰(zhàn)略。具體到村莊內部操作層面上，移民村著重加大對包括環(huán)衛(wèi)、綠化、便民服務等社會性基礎設施和公共服務設施的投資，有效改善了村容村貌，為保障村民的生產生活提供了基礎性條件。
案例5：南陽市宛城區(qū)Q村共安置庫區(qū)移民226戶873人，是省級“美麗鄉(xiāng)村”建設示范村和鎮(zhèn)級文明新村樣板村。Q村所在鎮(zhèn)的地理位置特殊，離南陽機場近，毗鄰高速公路（Q村西距省道103線3公里），每年夏收來臨之際，村里對服務夏收和布置禁燒秸稈工作都高度重視。2013年5月，針對夏收工作，村“兩委”在民主議事會上提出要積極組織好收割機的使用，保證在3天時間內把村里小麥全部收割完畢；對于沒有勞動力的家庭，提出要組織相當的勞動力，幫助解決他們的燃眉之急。小麥收割完畢后，村里在布置禁燒任務時，提出“要從大局出發(fā)，積極宣傳，要讓老百姓知道危害，自覺不燒”，但是，“只靠自覺是不能完成任務的，我們村兩委班子、黨員，要成立執(zhí)勤隊”（M村民，支部書記）。此外，執(zhí)勤隊的排班、施耕耙和滅火工具的準備以及應急小分隊的組建也都提上了議事日程，一旦發(fā)生火情，村里可以一方面做好隔離帶工作，另一方面保證村里有人能迅速趕到現(xiàn)場，做好應急處理工作。應急小分隊由村里10~20個年輕人組成，這些年輕人由民主議事會成員共同推薦，“一旦有火，能動員得起來”（D村民，村委會主任）。
民主議事會為村干部與村民之間的溝通交流提供了一個公共場域。在這一公共場域內，村干部可以就公共事務治理以及社會服務供給向村民傳遞信息并動員力量，村民也可以直接參與村里相關事務的運作過程。Q村物業(yè)管理公司在這一公共場域內也發(fā)揮著不可或缺的作用，在秸稈處理、清理曬場和主要道路亂堆亂放的整治、應對極端天氣導致的水管破裂嚴重等工作中，物業(yè)管理公司與村“兩委”協(xié)同合作，美化了村容村貌，保障了村民用水。
5.適應環(huán)境的變化。河南省移民村新型社會治理機制是舊有治理模式在移民村失效的情況下，為適應新工作形勢要求而探索的新道路。這一新型社會治理機制，既解決了公共事務管理中的權責問題，扭轉了移民對村干部不信任的局面，又提高了議事效率和決策效率；既促進了村民之間以及村集體與市場、企業(yè)之間的合作，又提高了移民的生產經營技能，擺脫了其在搬遷過程中生產技能幾乎失效的狀況。可以說，這些體現(xiàn)適應性治理之道的制度保障，形成了一個整體性治理框架。該框架的各個組成部分一起發(fā)揮作用，保證了制度實踐在適應當時、當地情景的前提下能夠有效運行。
案例6：新鄉(xiāng)市輝縣市F村村民是從淅川縣3個行政村搬遷過來的，雖然只有移民人口401人共95戶，卻有28個姓，遍布在17個村民小組中。搬遷前，這個移民新村的居民在老家基本上互不認識，大多以到水庫捕魚為生，并在自家獨立居住的宅院內從事小規(guī)模的家庭畜禽養(yǎng)殖。2011年7月搬遷完成后，從前散居在溝溝洼洼里的村民開始相對集中居住。遷居使移民的生活空間大大壓縮，他們無法再從事捕魚和家庭養(yǎng)殖，原有的在散落社區(qū)所形成的鄰里關系也遭到破壞，鄰里矛盾和糾紛日漸增多，鄉(xiāng)村社會秩序變得混亂失范。失去了在庫區(qū)原有的經濟收入，大多數青壯年村民只能外出打工。F村在構建“三會”的基礎上，開始探索生產發(fā)展新思路，通過到山東、山西以及河南其它地區(qū)考察項目，最終確定“香菇種植”這一風險較低、對生產技術和空間要求不高、人力資本瓶頸制約較小的產業(yè)。2012年2月，F(xiàn)村首期建成鋼架香菇大棚16座，當年就實現(xiàn)產值46萬元，純收入27.6萬元。經過4年的持續(xù)發(fā)展，如今村里已有鋼架香菇大棚74座，有70多戶移民成為香菇種植專業(yè)戶，他們抱團成立了F村香菇生產合作社。在發(fā)展好本村香菇產業(yè)的同時，F(xiàn)村還開始幫扶周邊非移民村莊發(fā)展香菇種植業(yè)，帶動鄉(xiāng)鄰共同致富。
F村的“以發(fā)展促轉型”可以代表河南省移民村遷居前后的一種典型變化，包括產業(yè)類型、生活習慣、鄰里關系等方面的變遷。由于村里就及時調整產業(yè)發(fā)展模式達成了集體共識，對于F村的移民群眾，原有的鄰里關系因搬遷遭到破壞后，人們之間的互助和合作關系反而變得更加緊密，促進了社會融合與治理轉型的實現(xiàn)（Scudder and Colson，1982）。
上述6個案例充分表明，河南省移民村新型社會治理模式有適應不斷變化的外部環(huán)境的能力。面對鄉(xiāng)村基層公共事務治理過程中的沖突或突發(fā)事件，這種治理方式是一種有效的鄉(xiāng)村公共事務治理模式。更重要的是，這一治理方式將移民村公共資源的“使用者”納入治理系統(tǒng)中，從而能夠在外部環(huán)境不斷變化的過程中，保持一定程度的適應性與回應性。這種治理彈性，既有利于滿足作為公共資源“使用者”的移民對公共物品的平等需求，又有利于提高村莊公共事務治理的效率。
五、變化中的治理之道：網絡化治理的啟示
韋伯（2010）在對歷史社會的研究中發(fā)現(xiàn)，國家行政本身的官僚化與民主的發(fā)展并駕齊驅，同時他強調，民主的發(fā)展應表現(xiàn)在作為“不定形的大眾”的“民”（demos）選擇行政領導人的方式，以及各個社會階層通過“公眾輿論”對行政活動的方向和內容施加影響的程度上。從這些關乎民主意義的解釋出發(fā)，筆者基于對河南省移民村案例的分析，發(fā)現(xiàn)移民村莊的“兩委”主導、“三會”協(xié)調、社會組織廣泛參與的基層社會治理模式，與以前以村“兩委”代表村民行使村民自治權相比，更有能力保證政治國家與基層社會的善治與民主的發(fā)展，是制度實踐上的創(chuàng)新。通過一種網絡化的制度設計，這一新型治理模式將以村民為主體的鄉(xiāng)村社會和基層村治組織以及政治國家與官僚行政體制結合起來，將不同層級的行動主體相互嵌套，達到了科層化治理與社會自治之間的有機融合。這種新型治理網絡的運行，推動了社會治理模式的轉型，即從過去的政治國家對鄉(xiāng)村社會的“線型治理模式”，轉變?yōu)檎螄遗c鄉(xiāng)村社會雙向互動的“立體型治理模式”。
以往的治理理論通常認為存在一個最優(yōu)方案，而本文分析所呈現(xiàn)出的社會治理模式則表明，行動者在面對新問題時，不存在一種固定的最優(yōu)行動模式。在適應規(guī)則與創(chuàng)造規(guī)則的過程中，治理行動主體可以通過參與、議事、決策、監(jiān)督等權力的運用，改變行動情景困境，扭轉復雜發(fā)展局面，有效解決社區(qū)內經濟與社會發(fā)展問題。這種適應性治理模式更有能力保證村莊公共事務有序發(fā)展與社會治理可持續(xù)，并為此提供了一種符合地方實際、不斷演進變化、能夠有效回應并踐行可持續(xù)發(fā)展的策略。可以說，這種變化中的治理之道擴展了鄉(xiāng)村治理制度選擇的領域和范圍，為中國全面深化農村改革、推動農村基層社會治理轉型提供了新的視野與路徑。
作者系中國社會科學院農村發(fā)展研究所鄉(xiāng)村治理研究室成員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國農村學 微信公眾號(原創(chuàng))
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