——以移民村莊社會(huì)治理模式為例
【摘 要】移民村的公共事務(wù)治理與可持續(xù)發(fā)展是鄉(xiāng)村治理中的難點(diǎn)。本文研究將網(wǎng)絡(luò)化治理理論引入到鄉(xiāng)村治理探究中，通過(guò)深度訪談、案例采集及參與觀察的方法，對(duì)河南省南水北調(diào)移民村莊進(jìn)行田野調(diào)查，探討移民村莊村治模式的變遷以及新型社會(huì)治理模式對(duì)轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村治理的意義。研究發(fā)現(xiàn)：移民村社會(huì)治理模式呈現(xiàn)出與已有文獻(xiàn)描述的基層村治“行政化”所不同的治理形態(tài)。通過(guò)嵌套式的組織形式與制度設(shè)計(jì)，移民村以“非科層化”的治理模式因地制宜地促成村莊內(nèi)部各行動(dòng)主體之間以及移民村莊與外部公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的協(xié)作，保證了基層民主參與權(quán)、議事權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)和村莊公共物品的供給，體現(xiàn)出以參與性、協(xié)作性、平衡性、靈活性和包容性為特征的網(wǎng)絡(luò)化治理框架。這種適應(yīng)性治理之道，推動(dòng)了社會(huì)治理模式從政治國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“線型治理模式”向政治國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)雙向互動(dòng)的“立體型治理模式”轉(zhuǎn)型，為推動(dòng)中國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了新的視野與路徑。
【關(guān)鍵詞】移民村社區(qū)；科層化治理；網(wǎng)絡(luò)化治理；適應(yīng)性治理
一、引言
自1987年全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村委會(huì)組織法”）以來(lái)，以村民自治為核心的鄉(xiāng)村基層民主治理模式已經(jīng)實(shí)行了整整30年。鄉(xiāng)村社區(qū)治理是國(guó)家治理的一個(gè)重要組成部分，這一以自主、自治為特征的治理秩序可以解決基層群眾作為個(gè)體無(wú)法應(yīng)對(duì)、而市場(chǎng)和政府也很難解決的問(wèn)題（塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯，2011）。在既有村莊治理結(jié)構(gòu)下，村莊公共事務(wù)的決策、執(zhí)行以及村民訴求的表達(dá)，可以通過(guò)以村“兩委”（即村黨支部和村委會(huì)）為基本載體的機(jī)制來(lái)解決。然而，在城鄉(xiāng)一體化背景下，隨著農(nóng)村人口外出遷移以及農(nóng)村稅費(fèi)體制變革，鄉(xiāng)村治理的邏輯發(fā)生了變化。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村基層治理的困境逐漸展現(xiàn)。若干地方的實(shí)踐表現(xiàn)出“村委會(huì)自治”取代“村民自治”，導(dǎo)致“村民自治失靈”。村民委員會(huì)的“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的實(shí)踐效果，更多地體現(xiàn)為村民委員會(huì)選舉的民主性，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督尚缺乏有效機(jī)制，因而引起人們對(duì)村民自治制度的質(zhì)疑。
移民村的公共事務(wù)治理與可持續(xù)發(fā)展是鄉(xiāng)村治理的一個(gè)難點(diǎn)。新中國(guó)成立以來(lái)，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)導(dǎo)致了7000余萬(wàn)非自愿移民，其中有將近2000萬(wàn)移民是因水庫(kù)建設(shè)而直接遷移的原遷移民（施國(guó)慶，2010）。移民群眾歷經(jīng)異地遷徙與安置，移民新村成為基本的社會(huì)治理單元。搬遷完成后，如何實(shí)現(xiàn)移民個(gè)人發(fā)展、移民之間和諧共處、移民村和遷入地相互融合，是移民村社會(huì)治理面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。與一般村莊相比，移民村的社會(huì)治理問(wèn)題顯得更為復(fù)雜（De Wet，2006；Oliver-Smith，2009；Scudder，2005）。Scudder and Colson（1982）將移民搬遷和安置分成計(jì)劃搬遷與動(dòng)員、調(diào)整與適應(yīng)新環(huán)境、社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型4個(gè)階段。Cernea（2004）總結(jié)了因水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致的非自愿性移民過(guò)程中的社會(huì)效應(yīng)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，包括伴隨建設(shè)過(guò)程而出現(xiàn)的新興城市效應(yīng)、對(duì)（包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)在內(nèi)的）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法預(yù)期的沖擊效應(yīng)、對(duì)文化遺產(chǎn)以及文化性資產(chǎn)的破壞效應(yīng)和非自愿性移民遷徙帶來(lái)的貧困效應(yīng)。
本文關(guān)注移民村莊社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型，將網(wǎng)絡(luò)化治理這一理論引入到對(duì)移民村莊社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)中，并探討新型社會(huì)治理模式對(duì)轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村治理的意義。根據(jù)研究對(duì)象和研究問(wèn)題，本文研究主要采用與利益相關(guān)者深度訪談、案例采集、焦點(diǎn)團(tuán)體以及參與觀察的方法。2016年8月，筆者隨課題組對(duì)河南省11個(gè)南水北調(diào)移民村（社區(qū)）進(jìn)行了田野調(diào)查，這些移民新村分布在河南省南陽(yáng)、平頂山、鄭州、新鄉(xiāng)4個(gè)省轄市、7個(gè)縣（市、區(qū)）內(nèi)。自2012年12月以來(lái)，當(dāng)?shù)卣块T(mén)在丹江口庫(kù)區(qū)和河口村水庫(kù)選擇7個(gè)省轄市15個(gè)縣（市、區(qū)）的18個(gè)移民村進(jìn)行加強(qiáng)和創(chuàng)新移民村社會(huì)管理試點(diǎn)工作（其中包括丹江口庫(kù)區(qū)移民村17個(gè)），并于2014年初在全省384個(gè)重點(diǎn)移民村大面積展開(kāi)，其中包括丹江口庫(kù)區(qū)所有移民村。河南省加強(qiáng)和創(chuàng)新移民村社會(huì)管理的主要內(nèi)容是構(gòu)建村“兩委”主導(dǎo)、“三會(huì)”（民主議事會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)、民事調(diào)解委員會(huì)）協(xié)調(diào)、社會(huì)組織（經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)服務(wù)組織等）參與的社會(huì)管理機(jī)制。田野調(diào)查將河南省移民村這一新型社會(huì)治理模式作為觀察和研究對(duì)象。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，筆者認(rèn)為，河南省加強(qiáng)移民村社會(huì)管理的實(shí)踐為理解基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機(jī)制、在新的環(huán)境下構(gòu)建與完善村民自治制度、應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村基層治理困境提供了一種思路。
本文的基本思路是：在介紹相關(guān)文獻(xiàn)、分析鄉(xiāng)治模式從科層化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理的基礎(chǔ)上，論證網(wǎng)絡(luò)化治理在移民村莊的有效性和適應(yīng)性，解釋嵌套式的組織形式與制度設(shè)計(jì)如何有效保障村民的民主議事與參與權(quán)、民主監(jiān)督與決策權(quán)以及公共物品的有效供給；通過(guò)分析案例村莊，揭示新型鄉(xiāng)村治理模式的實(shí)施在組織制度優(yōu)勢(shì)與適應(yīng)性等方面體現(xiàn)出的積極效果，進(jìn)而得出研究結(jié)論，提出政策啟示。
二、村民自治：從科層化走向網(wǎng)絡(luò)化治理
（一）政治國(guó)家中的鄉(xiāng)村社會(huì)
“國(guó)家—社會(huì)”的二元范式是鄉(xiāng)村治理研究中的一個(gè)基本路徑。從歷史唯物主義的觀點(diǎn)出發(fā)，馬克思揭示了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系及其發(fā)展趨向，并在認(rèn)識(shí)“國(guó)家—社會(huì)”二元架構(gòu)以及批判與超越黑格爾在國(guó)家問(wèn)題上具有神秘、抽象思辨性的決定論的過(guò)程中，提出了用實(shí)踐觀點(diǎn)分析問(wèn)題并強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)性這一分析基礎(chǔ)。與馬克思的“國(guó)家—社會(huì)”理論相似，弗蘭茨·奧本海（1999）在其國(guó)家理論中將“國(guó)家”定義為“通過(guò)政治手段而聯(lián)系起來(lái)的人與人之間關(guān)系的總和”，而把“社會(huì)”看作是“通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段而聯(lián)系起來(lái)的人與人之間關(guān)系的總和”。根據(jù)這一范式，鄉(xiāng)村治理可以看作政治國(guó)家正規(guī)機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村社會(huì)如何維護(hù)其秩序。對(duì)于傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理，自從費(fèi)孝通在20世紀(jì)三四十年代提出“官治”與“民治”相結(jié)合的“雙軌政治”概念以來(lái)（費(fèi)孝通，2007），學(xué)者對(duì)村級(jí)治理形態(tài)從不同的研究視角出發(fā)，提出了豐富的理論解釋?zhuān)ɑ陧f伯理論發(fā)展出來(lái)的“士紳模式”（韋伯，2004），杜贊奇（2008）的“經(jīng)紀(jì)模式”，項(xiàng)繼權(quán)（2008）的“官督紳辦”體制，李懷?。?008）的“非正式鄉(xiāng)村代理人”，黃宗智（2008）的“半正式基層行政”和“簡(jiǎn)約治理”，等等。筆者認(rèn)為，這些理論解釋的共同之處，是對(duì)存在于傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中制度化與非制度化平衡利益的社會(huì)機(jī)制的認(rèn)識(shí)與強(qiáng)調(diào)，而這為理解傳統(tǒng)中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)和關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。
在當(dāng)代中國(guó)，學(xué)術(shù)界遵循國(guó)家與社會(huì)關(guān)系這一研究路徑，在鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理方面做出了有益的研究，特別是將官僚體制引入對(duì)基層社會(huì)治理的分析，以解釋村級(jí)組織的運(yùn)作過(guò)程與鄉(xiāng)村治理的行為邏輯。周雪光（2013）將“政府”從“國(guó)家”中分離出來(lái)，形成了政治國(guó)家、官僚體制與社會(huì)民眾的三元分析范式，即政治國(guó)家與社會(huì)民眾的關(guān)系“在很大程度上是通過(guò)官僚體制來(lái)連接和實(shí)現(xiàn)的”（周雪光，2014）。近年來(lái)，學(xué)者通過(guò)對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的觀察，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)中行政村一級(jí)作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的色彩日益濃厚。魏小換、吳長(zhǎng)春（2013）認(rèn)為，隨著農(nóng)村稅費(fèi)的取消，村級(jí)組織向以村級(jí)組織干部管理科層化、村務(wù)管理文牘化、村莊治理行政化為特征的“形式化治理方式”轉(zhuǎn)型。上級(jí)政府對(duì)基層的考核出現(xiàn)“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”（申端鋒，2007）使得村級(jí)組織處理村務(wù)與提供村莊公共品的功能和作為自治組織的性質(zhì)發(fā)生了異化（魏小換、吳長(zhǎng)春，2013）。村級(jí)組織越來(lái)越像一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，成為脫嵌于鄉(xiāng)土社會(huì)的“懸浮型”組織（周飛舟，2006）。王麗惠（2015）將新一波村治改革方向稱(chēng)為“村級(jí)治理半行政化”，指出其實(shí)質(zhì)上已實(shí)現(xiàn)了村委會(huì)由自治組織到基層政府科層制單位以及村干部從“經(jīng)紀(jì)”到官僚的轉(zhuǎn)變；而之所以稱(chēng)之為“半行政化”，是因?yàn)槭艿较嚓P(guān)法律限制而“在操作中部分保留村民自治的形式”。易言之，村民自治已經(jīng)變成了形式，而村級(jí)治理在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)官僚化或者行政化了。歐陽(yáng)靜（2010）從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村之間的支配性關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為無(wú)論農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收與否，村級(jí)組織形式上的“官僚化”一直是基層行政的常態(tài)。質(zhì)言之，當(dāng)代中國(guó)村級(jí)組織行政化正是鄉(xiāng)村社會(huì)治理從村民自治轉(zhuǎn)向基層政府的科層制行政化管理的過(guò)程。
（二）從科層化到網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新型的村治實(shí)踐
Considine and Lewis（2003）將治理分為科層化治理、公司治理、市場(chǎng)化治理和網(wǎng)絡(luò)化治理4種類(lèi)型。在大的治理譜系中，網(wǎng)絡(luò)化治理組織可以表現(xiàn)出處于科層制組織到扁平組織之間的一種混合形態(tài)。與科層化治理所強(qiáng)調(diào)的嚴(yán)格規(guī)則和章程、高度依賴監(jiān)管以及任務(wù)明確和決策程序化相對(duì)，網(wǎng)絡(luò)化治理的特征包括在組織固定的邊界和角色中力圖采取彈性化的治理方式、在共同的組織文化基礎(chǔ)上建立信任、通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)達(dá)成多元合作，從而構(gòu)成其治理的新理性。網(wǎng)絡(luò)化治理是一種特殊的治理，也是一種特殊的網(wǎng)絡(luò)（S?rensen and Torfing，2009）。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府仍然依靠外部組織，依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)，且與其形成一種更強(qiáng)的合作關(guān)系（Considine and Lewis，2003）。
在公共管理領(lǐng)域，一方面，網(wǎng)絡(luò)化治理被稱(chēng)為“協(xié)作治理”，即一個(gè)或多個(gè)政府機(jī)構(gòu)將非政府組織納入正式的、共識(shí)取向的、協(xié)商式的集體決策過(guò)程，并以制定或執(zhí)行公共政策、管理公共事務(wù)或財(cái)產(chǎn)為目標(biāo)（Ansell and Gash，2008；Emerson et al.，2011）。換言之，網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)質(zhì)是社會(huì)公共事務(wù)多元參與的治理。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在多元化的公共治理主體之間建立起一種合作共治的治理形態(tài)。這意味著，除按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線以外，在網(wǎng)絡(luò)化治理中，還需要政府與形式多樣的合作伙伴建立良好的橫向合作關(guān)系。另一方面，這種治理體系呈現(xiàn)出一個(gè)具有多中心秩序的公共領(lǐng)域，即各個(gè)行動(dòng)單位通過(guò)相互之間的協(xié)調(diào)合作，形成由多個(gè)行動(dòng)中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)（Ostrom，1990）。進(jìn)而言之，網(wǎng)絡(luò)化治理使得實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的路徑與機(jī)制發(fā)生了變化，即從層級(jí)轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)，從公私對(duì)立轉(zhuǎn)移到公私合作，從命令控制轉(zhuǎn)移到談判勸服，從管理轉(zhuǎn)移到賦能（萊斯特·薩拉蒙，2009；孫健、張智瀛，2014）。針對(duì)上述最后一點(diǎn)變化，有學(xué)者基于對(duì)河南省移民村社會(huì)治理模式的調(diào)查指出，國(guó)家和社會(huì)的相互賦權(quán)能有效化解移民村治理中的矛盾，其賦權(quán)的主要原則是政府必須在制度設(shè)計(jì)上有所為，在具體事務(wù)管理上有所不為（程熙、鄭寰，2013）。
可以說(shuō)，移民村的社會(huì)治理是搬遷居民在安置地村莊重新建立基層治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。與一般村莊相比，移民村社會(huì)治理問(wèn)題更為復(fù)雜。調(diào)查過(guò)程中筆者了解到，這些問(wèn)題既有搬遷安置過(guò)程中各種遺留問(wèn)題以及拆遷補(bǔ)償引發(fā)的矛盾糾紛，又有移民在遷入地與遷出地之間因面臨不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系與日常生活網(wǎng)絡(luò)而導(dǎo)致的不適應(yīng)感與危機(jī)感。這導(dǎo)致一方面，原有農(nóng)村社區(qū)治理方式已不能滿足新型社區(qū)建設(shè)需要，村務(wù)決策不透明或監(jiān)管缺失，致使移民普遍存在抵觸情緒，黨群、干群關(guān)系緊張；另一方面，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)法滿足村民對(duì)公共設(shè)施維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、糾紛調(diào)解、社會(huì)治安等公共服務(wù)的需求，功能分割、效率低下的社會(huì)服務(wù)供給模式亟待改善。在此背景下，河南省移民村地區(qū)開(kāi)始了新的鄉(xiāng)村治理模式探索。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，這一新型社會(huì)治理模式呈現(xiàn)出與已有文獻(xiàn)描述的基層村治“形式化”、“官僚化”和“半行政化”所不同的治理形態(tài)。通過(guò)設(shè)計(jì)嵌套式的組織形式與制度安排，河南省移民村莊以“非科層化”的方式因地制宜地促成村莊內(nèi)部各行動(dòng)主體之間以及移民村莊與外部公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的協(xié)作。這一新型鄉(xiāng)村治理模式保證了基層民主參與權(quán)、議事權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)和村莊公共物品的供給，體現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化治理模式所蘊(yùn)含的參與性、協(xié)作性、平衡性、靈活性和包容性的治理框架。移民村莊的網(wǎng)絡(luò)化治理通過(guò)彈性、靈活、多樣的集體行動(dòng)組合，體現(xiàn)了適應(yīng)性的治理之道，為移民村社會(huì)治理的可持續(xù)性提供了制度保障。
值得指出的是，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)開(kāi)始呈現(xiàn)出與本文研究發(fā)現(xiàn)類(lèi)似的觀察，例如馮川（2016）對(duì)浙東某村“聯(lián)村制度”下村級(jí)治理方式的理解，以及袁立超、王三秀（2017）對(duì)“干部駐村”實(shí)踐過(guò)程的研究。吳春梅、石紹成（2011）通過(guò)調(diào)查得出“具有行政性的科層控制和具有社會(huì)性的文化網(wǎng)絡(luò)雙重賦權(quán)與融合是村民自治制度下鄉(xiāng)政村治模式的根本特征”這一論述。可以說(shuō)，本文研究豐富了對(duì)中國(guó)基層村治的“非科層化”運(yùn)作形態(tài)的觀察。更重要的是，本文通過(guò)考察移民村這一類(lèi)“非典型”村莊的新型社會(huì)治理實(shí)踐，明確提出了網(wǎng)絡(luò)化治理的制度設(shè)計(jì)形態(tài)對(duì)改善鄉(xiāng)村治理既有的以正式化、形式化、官僚化、非人格化工具理性色彩為特征的科層化治理結(jié)構(gòu)的可能。這種新型治理模式既然在“非典型”村莊得以適用，那么，其制度設(shè)計(jì)的有效性對(duì)于不存在外來(lái)移民發(fā)展與融合問(wèn)題的一般村莊，也應(yīng)當(dāng)具有積極的參考價(jià)值與借鑒意義。
三、網(wǎng)絡(luò)化治理的有效性：嵌套式的組織形式與制度設(shè)計(jì)
韋伯（2009）將組織劃分成自治與他治、自主與他主兩個(gè)維度。按照“村委會(huì)組織法”的規(guī)定，一個(gè)理想的村民自治組織應(yīng)是自治與自主的：一方面，組織的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)是按照該組織本身的自治秩序被挑選出來(lái)的，而非由外來(lái)者任命（即“民主選舉”）；另一方面，組織秩序產(chǎn)生于其成員自身的權(quán)威與制度安排，而非外來(lái)者制定法上的行動(dòng)（即“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”）。本文開(kāi)始提到的“村民自治失靈”現(xiàn)象，即表明“村委會(huì)組織法”規(guī)定的基層民主制度的失效。
塞繆爾·鮑爾斯和赫伯特·金迪斯（2011）提出了制度設(shè)計(jì)與社區(qū)治理的關(guān)系，認(rèn)為設(shè)計(jì)良好的制度能夠促使社區(qū)、市場(chǎng)、政府這三種治理主體之間相互補(bǔ)充，而設(shè)計(jì)不佳的制度將會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)與政府排擠社區(qū)治理的現(xiàn)象?！按逦瘯?huì)組織法”在民主議事、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的制度設(shè)計(jì)不夠健全，導(dǎo)致村委會(huì)在公共服務(wù)供給上脫離了村民的需求而成為上一級(jí)政府的基層代理人，出現(xiàn)村委會(huì)的形式化治理（王麗惠，2015），村民自治變成科層制的“命令—服從”治理方式。村委會(huì)以執(zhí)行上級(jí)政府的行政任務(wù)為主，缺乏為村民辦事的激勵(lì)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)干群關(guān)系疏遠(yuǎn)、基層組織權(quán)威下降等問(wèn)題（魏小換、吳長(zhǎng)春，2013）。當(dāng)對(duì)村“兩委”監(jiān)督機(jī)制的制度不健全甚至制度缺失時(shí)，村委會(huì)成員的道德風(fēng)險(xiǎn)增加，擴(kuò)大了辦事偷懶拖拉、追求在職消費(fèi)、假公濟(jì)私、甚至腐敗等行為的空間（譚秋成，2008）。付明衛(wèi)、葉靜怡（2017）認(rèn)為，這一制度缺失是由村集體產(chǎn)權(quán)界定不清和農(nóng)村集體資源升值以及農(nóng)村社會(huì)宗族分化導(dǎo)致的，是一種“資源詛咒”和“血緣詛咒”。
有效的組織與制度保障和搬遷居民的社會(huì)參與在搬遷后的安置階段更重要（Cernea，2000）。河南省移民村新型社會(huì)治理模式體現(xiàn)出一種嵌套式的組織形式與制度設(shè)計(jì)，共涉及18個(gè)組織與行為個(gè)體之間的互動(dòng)（見(jiàn)圖1）。在這一網(wǎng)絡(luò)化治理組織架構(gòu)中，既有基層政府代表，即縣、鄉(xiāng)駐（包）村干部，又包括“村委會(huì)組織法”規(guī)定的村民（代表）會(huì)議、村“兩委”、村民小組等基層組織，還包括新創(chuàng)立的“三會(huì)”和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)組織。這些新創(chuàng)立的組織將以村民為主體的鄉(xiāng)村社會(huì)和在學(xué)者看來(lái)已失去規(guī)則之治的基層村治組織以及代表政治國(guó)家與官僚行政體制的縣、鄉(xiāng)包村領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)合起來(lái)，將分為3層的組織形式通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化制度安排相互融合、相互嵌套。圖1中，這些新的組織架構(gòu)用虛線表示，以區(qū)別已存在于現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的行為組織（個(gè)體）與關(guān)系（以實(shí)線表示）。
Ansell and Gash（2008）認(rèn)為，充滿協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化治理應(yīng)是由公共部門(mén)或者機(jī)構(gòu)發(fā)起、非政府成員參與的合作，其參與不僅僅停留在與政府部門(mén)咨詢協(xié)商階段，還包括直接參與決策過(guò)程，合作形式是正式的，而合作目標(biāo)是由成員共同做出一致決策。可以看出，以村“兩委”為代表的村民自治模式表現(xiàn)的是一種垂直的、科層化的治理結(jié)構(gòu)，而以“兩委”“三會(huì)”為特征的嵌套式的制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出參與性、協(xié)作性、平衡性、靈活性和包容性的治理框架結(jié)構(gòu)。河南省移民村新型社會(huì)治理模式在完善民主議事、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面，力圖將操作、集體和法律這3個(gè)制度層次的規(guī)則結(jié)合起來(lái)（Kiser and Ostrom，1982），作為解決移民村治理問(wèn)題的關(guān)鍵策略?！皟晌薄叭龝?huì)”作為日常性的自治組織，通過(guò)一定的制度安排為移民提供基本的權(quán)利保障，而經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)服務(wù)組織則要和自治組織一起為移民提供各項(xiàng)公共服務(wù)。河南省移民村社會(huì)治理創(chuàng)新主要包括兩方面內(nèi)容，而這兩方面正是移民社會(huì)學(xué)家在對(duì)非自愿性移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究中特別強(qiáng)調(diào)的（參見(jiàn)Cernea，2000；Downing，1996）。
1.通過(guò)構(gòu)建“三會(huì)”協(xié)調(diào)社會(huì)治理。民主議事會(huì)在村民會(huì)議授權(quán)范圍內(nèi)行使村級(jí)自治事務(wù)參與權(quán)、議事權(quán)、決策權(quán)，討論決定村級(jí)日常事務(wù)。一方面，在民主參與和議事權(quán)方面，民主議事會(huì)成員由各村民小組民主議事會(huì)成員、縣鄉(xiāng)駐（包）村干部、村“兩委”班子、村民小組組長(zhǎng)、黨員代表及其他相關(guān)人員組成（見(jiàn)圖1）。在中小型村莊，民主議事會(huì)成員人數(shù)至少應(yīng)為20人，大型村莊為30人，其中，村組干部在議事會(huì)成員中所占比例原則上不超過(guò)50%。這體現(xiàn)出民主議事會(huì)成員組成的廣泛性，有利于協(xié)調(diào)和平衡社區(qū)內(nèi)不同階層、不同群體之間的利益沖突，保證村民參與社區(qū)政務(wù)和社會(huì)事務(wù)。民主議事會(huì)原則上每月召開(kāi)一次，但遇有重大或緊急事項(xiàng)時(shí)，可隨時(shí)召開(kāi)。這樣的運(yùn)行規(guī)則為保障村民參與移民村的公共生活提供了有效的平臺(tái)和途徑，有利于防止移民村社區(qū)公共事務(wù)管理和決策出現(xiàn)偏差或失誤，保證潛在性問(wèn)題得到及時(shí)、有效的解決。民主議事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制、特別是議題提出和審查機(jī)制比村民（代表）會(huì)議的相關(guān)規(guī)定更加靈活和行之有效。在移民村，村“兩委”、村集體經(jīng)濟(jì)組織、黨員、民主議事會(huì)成員、10名以上年滿18周歲的村民聯(lián)名，都可以提出議題，這就為村民的利益訴求表達(dá)提供了有效機(jī)制。另一方面，在民主決策權(quán)方面，除了法律規(guī)定必須由村民會(huì)議討論通過(guò)的事項(xiàng)之外，民主議事會(huì)對(duì)涉及村民切身利益和全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事項(xiàng)（包括村集體大額資金的使用）具有自主決策權(quán)。民主議事會(huì)保障了“對(duì)組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可”（Ostrom，1990），保障了村集體作為一個(gè)共同體，在不違反國(guó)家法律的前提下，擁有調(diào)配和使用本村各項(xiàng)公共資源、自行組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與實(shí)行社會(huì)管理的權(quán)利。村民參與社會(huì)事務(wù)治理的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是移民社區(qū)自我管理的過(guò)程，這有利于培養(yǎng)和提升村民的自主組織與自主治理能力。
民主監(jiān)事會(huì)主要監(jiān)督村務(wù)管理、決策執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支等重大情況，其成員由村民（代表）會(huì)議選舉產(chǎn)生，并在村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，每年向村民（代表）會(huì)議報(bào)告工作，并由村民（代表）會(huì)議對(duì)其成員進(jìn)行信任度測(cè)評(píng)。民主監(jiān)事會(huì)一般由5名成員組成，會(huì)議每月不少于1次，遇到重大或緊急事項(xiàng)可隨時(shí)召開(kāi)。村“兩委”干部及其近親屬、報(bào)賬員不得擔(dān)任民主監(jiān)事會(huì)成員，這明確了監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的職能分工，保證了議事主體與監(jiān)事主體之間的相對(duì)獨(dú)立性，從而增強(qiáng)了權(quán)力之間的制約與制衡。此外，縣鄉(xiāng)駐（包）村干部進(jìn)入民主監(jiān)事會(huì)（見(jiàn)圖1），負(fù)責(zé)監(jiān)督移民村決策執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支等重大事項(xiàng)，通過(guò)外部監(jiān)督保障了村務(wù)管理和財(cái)務(wù)收支的公開(kāi)透明。
作為群眾性自治組織，民事調(diào)解委員會(huì)的創(chuàng)立，為移民之間或者移民與村“兩委”之間沖突的解決，提供了一個(gè)基于本地的、成本低廉的公共行動(dòng)領(lǐng)域。民事調(diào)解委員會(huì)不是民主議事會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，其成員由村民（代表）會(huì)議推選產(chǎn)生，由村委會(huì)主任、治保主任、村民小組組長(zhǎng)及村內(nèi)德高望重的代表共10人左右組成（見(jiàn)圖1）。民事調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)是，在當(dāng)事人自愿的前提下，根據(jù)既定規(guī)則及時(shí)解決矛盾糾紛，力求兼顧效率與公平。協(xié)調(diào)村內(nèi)涉及人身?yè)p害的賠償、協(xié)助村民追討拖欠的務(wù)工款，以及化解婚姻家庭、鄰里關(guān)系和勞資關(guān)系等方面的糾紛，都屬于其職責(zé)范圍。糾紛發(fā)生后，通常先由村民小組解決，村民小組解決不了，再由村民事調(diào)解委員會(huì)按規(guī)定程序調(diào)解。這種分級(jí)調(diào)解的程序設(shè)計(jì)，既有利于矛盾糾紛的及時(shí)解決，又有利于減輕民事調(diào)解委員會(huì)的工作壓力。
2.通過(guò)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)組織為公共事務(wù)自治和公共物品供給提供支持。移民村通過(guò)整合移民后期項(xiàng)目扶持資金、生產(chǎn)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金和各種支農(nóng)惠農(nóng)資金，成立工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司、專(zhuān)業(yè)合作社和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的多元化，使集體經(jīng)濟(jì)具有以市場(chǎng)交易規(guī)則為基礎(chǔ)的載體，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提供有效的組織保障，增強(qiáng)移民村的發(fā)展活力。同時(shí)，移民村設(shè)立物業(yè)管理公司或便民服務(wù)中心，組建務(wù)工就業(yè)服務(wù)站、生產(chǎn)發(fā)展技術(shù)指導(dǎo)站，為移民提供生產(chǎn)生活服務(wù)，提供公共設(shè)施養(yǎng)護(hù)、村容村貌整治、安保與保潔等公共服務(wù)和政策咨詢與信息服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)移民村社區(qū)公共服務(wù)的全覆蓋。大多數(shù)移民村莊還成立了慈孝協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)、老年協(xié)會(huì)、婦聯(lián)會(huì)、文體協(xié)會(huì)等群眾組織，為移民提供公共文化等服務(wù)。
四、網(wǎng)絡(luò)化治理的適應(yīng)性：鄉(xiāng)村治理模式的重構(gòu)
通過(guò)對(duì)移民村莊的調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，移民村莊的網(wǎng)絡(luò)化治理通過(guò)采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動(dòng)組合，更有能力保證移民村社會(huì)治理的可持續(xù)性。一個(gè)具有可持續(xù)性的治理模式必須是具有適應(yīng)性特點(diǎn)的制度安排，具備學(xué)術(shù)界所公認(rèn)的幾個(gè)條件，包括有效獲取信息、解決沖突、服從規(guī)則的引導(dǎo)、提供基礎(chǔ)設(shè)施和為變化做準(zhǔn)備（Ostrom，2008），可以隨著組織規(guī)模、外界環(huán)境、社會(huì)系統(tǒng)等因素的變化而變化。在具體實(shí)踐中，制度與規(guī)則的創(chuàng)新通常發(fā)生在持續(xù)的試錯(cuò)過(guò)程中，直到所有參與者都認(rèn)為這一規(guī)則體系發(fā)展到了凈收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于凈投入的程度。河南省移民村的新型社會(huì)治理方式適應(yīng)移民村社會(huì)治理的特殊性、復(fù)雜性、多樣性，體現(xiàn)了適應(yīng)性的治理之道，為移民村公共事務(wù)的有序發(fā)展與社會(huì)治理的可持續(xù)提供了制度保障。
1.獲取全面、準(zhǔn)確、優(yōu)質(zhì)的公共信息。隨著移民從水庫(kù)山區(qū)遷入平原地區(qū)，舊有的生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣、社會(huì)資源等被一一解構(gòu)。隨著影響其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與技術(shù)發(fā)展的外部環(huán)境的不斷變化，相關(guān)信息需要定期更新，以對(duì)當(dāng)下的環(huán)境、機(jī)遇與挑戰(zhàn)做出科學(xué)正確的認(rèn)識(shí)和判斷。河南省移民村新型社會(huì)治理方式，有助于作為當(dāng)?shù)毓操Y源使用者的村民與政府官員、市場(chǎng)與企業(yè)以及其它社會(huì)力量之間建立協(xié)作關(guān)系，對(duì)公共資源的使用和監(jiān)督以及其使用者的組織狀況，獲得較為全面、公正的信息。依靠這一信息源，移民村各利益相關(guān)方就能夠建立起相互信任、相互協(xié)商的協(xié)作關(guān)系，做出公正決策，監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行，創(chuàng)建新的發(fā)展模式。
從信息獲取渠道講，民主議事會(huì)有利于移民村村民通過(guò)正式與非正式的途徑獲知有關(guān)信息、參與決策過(guò)程。根據(jù)《議事導(dǎo)則》，民主議事會(huì)通過(guò)的決定，應(yīng)向村民公示，公示時(shí)間通常為7天。這是村民獲知有關(guān)信息的正式渠道。通過(guò)信息披露與公開(kāi)，民主議事會(huì)保障了村民的知情權(quán)，為村民的民主參與權(quán)與民主監(jiān)督權(quán)奠定了基礎(chǔ)，增強(qiáng)了村民對(duì)移民社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的信任。此外，民主議事會(huì)還為村民提供了溝通、交流、談議的非正式途徑。村民通過(guò)非正式途徑，或獲知相關(guān)信息，或參與規(guī)則的制定，或提出異議，或就形成的決議、所使用的操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則等方面的不解之處與同村組的民主議事會(huì)成員討論。這使得村民認(rèn)識(shí)到自己的利益，為社區(qū)邊界做出了清晰的界定，并為其積極檢查和監(jiān)督移民社區(qū)公共池塘資源的狀況及其使用者的行為提供了可能。
案例1：南陽(yáng)市淅川縣C村共安置移民171戶762人。搬遷后，C村申請(qǐng)了國(guó)家?guī)靺^(qū)移民后期扶持資金，建設(shè)了投資1200萬(wàn)元、占地62畝的養(yǎng)殖小區(qū)項(xiàng)目。針對(duì)養(yǎng)殖小區(qū)的使用與分配問(wèn)題，村里召開(kāi)了由44人組成的民主議事會(huì)，對(duì)多種方案進(jìn)行投票表決，形成了初步方案，并將此方案在村務(wù)公示欄公示。在公示期內(nèi)，有村民找到民主議事會(huì)成員提出質(zhì)疑，民主議事會(huì)成員與有異議的村民所在的村民小組民主議事會(huì)成員一道，對(duì)村民面對(duì)面做出解釋說(shuō)明，并對(duì)合理的異議備案，放到下次民主議事會(huì)召開(kāi)時(shí)討論。最終，通過(guò)這種方式，C村做出了養(yǎng)殖小區(qū)按照每年每平方米10元的價(jià)格出租給移民使用的決定，采取移民自愿報(bào)名、抓鬮分配養(yǎng)殖面積的辦法。
因決策過(guò)程公開(kāi)、公正，這一實(shí)施方案得到了C村村民的認(rèn)同。在國(guó)家資源輸入和“項(xiàng)目制”背景下由“行政消解自治”（趙曉峰，2011）和基層治理“內(nèi)卷化”（賀雪峰，2011）等帶來(lái)的鄉(xiāng)村治理困境，并沒(méi)有在C村出現(xiàn)。像其它移民村那樣，C村通過(guò)“扶持資金項(xiàng)目化，項(xiàng)目資產(chǎn)集體化，集體收益全民化”的發(fā)展思路，既將村集體獲得的扶持資金集中使用，從而發(fā)展和壯大了集體經(jīng)濟(jì)，又在實(shí)施項(xiàng)目的同時(shí)增進(jìn)了移民社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。
案例2：鄭州市新鄭市G村村民從淅川移民到新鄭5年多來(lái)，沒(méi)有交過(guò)水費(fèi)，費(fèi)用一直由村集體繳納。2016年2月，有村民提出，近年來(lái)村里租房戶明顯增多，且村民免費(fèi)用水導(dǎo)致水資源嚴(yán)重浪費(fèi)。為此，G村召開(kāi)了村務(wù)民主議事會(huì)專(zhuān)題會(huì)議，討論是否收取水費(fèi)以及每噸應(yīng)收多少。會(huì)上，各民主議事會(huì)成員獻(xiàn)言獻(xiàn)策。有成員提出：“水電費(fèi)到處都收，咱不以盈利為目的，收取成本天經(jīng)地義；咱可以每季度或每半年收1次”；有成員表示：“收水費(fèi)與電費(fèi)一塊，誰(shuí)不交停他電，有點(diǎn)制約”；還有成員建言：“每家每戶輪流收，不用出誤工錢(qián)，人人有責(zé)任和義務(wù)，畢竟每個(gè)人都要用水”。經(jīng)過(guò)充分的討論與交流，到會(huì)的21名民主議事會(huì)成員一致認(rèn)為“必須收取水費(fèi)”。在“每噸應(yīng)收多少”的問(wèn)題上，有成員參照其它地方的做法，提出“附近幾個(gè)村有收6角的，有收8角的，咱村收費(fèi)不以盈利為目的，適當(dāng)收取，限制浪費(fèi)”的想法。經(jīng)過(guò)討論，最終做出了每噸收費(fèi)8角的決定。
可以說(shuō)，G村的民主議事會(huì)保證了村民的民主參與權(quán)和訴求表達(dá)權(quán)，協(xié)調(diào)了社區(qū)內(nèi)移民群眾與租房戶的利益沖突，使本村村民感受到自己是移民村社區(qū)的主人，并保證了決議的有效性和可執(zhí)行性。同時(shí)，由于清晰界定了移民這一公共資源使用群體，并且移民在整個(gè)決策過(guò)程中可以有效行使自己的知情權(quán)與參與權(quán)，展開(kāi)充分的溝通與交流，從而增強(qiáng)了G村村民對(duì)“以每噸8角開(kāi)始收取水電費(fèi)”這一決策過(guò)程透明性和決策結(jié)果合法性的認(rèn)可。
2.有效解決沖突。在村莊自身內(nèi)聚力不斷下降的情況下，國(guó)家弱化鄉(xiāng)村治權(quán)使村治逐漸向形式化治理轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致村級(jí)組織的動(dòng)員能力和組織能力下降，矛盾糾紛無(wú)法解決，農(nóng)民上訪增加（魏小換、吳長(zhǎng)春，2013）。各利益相關(guān)方在權(quán)力、觀念以及偏好等方面存在的差異性容易為公共選擇實(shí)踐帶來(lái)沖突，沖突已經(jīng)成為當(dāng)下農(nóng)村的突出問(wèn)題（趙樹(shù)凱，2003）。河南省南水北調(diào)移民遷居到新的環(huán)境中，具有不同利益訴求、權(quán)利主張、思維方式和價(jià)值觀念的移民群眾與社區(qū)組織之間，更容易產(chǎn)生沖突與糾紛。作為群眾性自治組織，民事調(diào)解委員會(huì)的創(chuàng)立，為移民之間或者移民與村“兩委”之間沖突的解決，提供了一個(gè)基于本地的、成本低廉的公共行動(dòng)領(lǐng)域，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并控制沖突，平衡各參與方的利益訴求，從而保證村民自治有效運(yùn)行。
案例3：2016年1月，南陽(yáng)市社旗縣X村J村民因澆田間小麥拖水管從Z村民的田地通過(guò)，不小心將Z村民的小麥地踏塌1行，兩人因此發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。Z村民將此事告到村民委員會(huì)，陳述了對(duì)J村民的不滿，提出“他澆麥時(shí)沒(méi)有對(duì)我說(shuō)，他就不把我的莊稼當(dāng)一回事”；而J村民辯解稱(chēng)當(dāng)時(shí)自己急于澆地，忘了對(duì)Z村民事先說(shuō)明。經(jīng)過(guò)民事調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，J村民承認(rèn)了錯(cuò)誤并愿意對(duì)Z村民小麥損失進(jìn)行賠償。最終調(diào)解結(jié)果是，由J村民賠償小麥80斤給Z村民，Z村民接受了這一結(jié)果。次月一天傍晚，兩個(gè)小孩在一起玩耍時(shí)，F(xiàn)村民孩子手拿一根木棍不小心傷到了L村民孩子的眼睛。第二天一早，L村民到村民委員會(huì)陳述前夜發(fā)生的事情，要求F村民負(fù)責(zé)治療其孩子的眼睛。而F村民認(rèn)為，事故是發(fā)生在兩個(gè)小孩玩耍的時(shí)候，傷害是無(wú)意造成的，不是打架行為產(chǎn)生的后果，因此，他不應(yīng)該承擔(dān)L村民孩子治療的費(fèi)用。該糾紛調(diào)解人是對(duì)雙方家庭都很熟悉的一位德高望重的社區(qū)老干部，了解情況后，他對(duì)雙方進(jìn)行了耐心調(diào)解，最終意見(jiàn)是，F(xiàn)村民應(yīng)對(duì)其子給他人造成的傷害負(fù)責(zé)，雙方應(yīng)先去治療受傷孩子的眼睛，醫(yī)療費(fèi)用由雙方共同負(fù)擔(dān)。兩家都同意這一調(diào)解結(jié)果，并在調(diào)解工作記錄案宗上簽字。
從這一案例村的兩件糾紛調(diào)解過(guò)程來(lái)看，將民事調(diào)解程序化，并安排固定的調(diào)解員，可以使村委會(huì)對(duì)村民之間的糾紛等各種社會(huì)矛盾做出快速有效的反應(yīng)。由村主任擔(dān)任民事調(diào)解委員會(huì)主任，必要時(shí)可以借助行政力量，增加調(diào)解的權(quán)威性和調(diào)解協(xié)議履行的可行性。同時(shí)，移民村邀請(qǐng)德高望重的家族代表參加，充分利用了農(nóng)村傳統(tǒng)及社會(huì)權(quán)威在民事調(diào)解中的作用，將村民之間通過(guò)長(zhǎng)期交往、合作形成的信任網(wǎng)絡(luò)納入民事調(diào)解工作中。這增強(qiáng)了村民之間的溝通，減少了移民與基層政府或組織之間的正面沖突，節(jié)約了調(diào)解成本，促進(jìn)了移民村莊的社會(huì)穩(wěn)定。
3.制定規(guī)則，服從規(guī)則的引導(dǎo)。除了正式的具體操作層面上的規(guī)則，移民村在日常社區(qū)治理與公共資源的使用與管理中，還因地制宜地制定、使用、遵循以“鄉(xiāng)規(guī)民約”為代表的規(guī)則，構(gòu)成對(duì)制度與規(guī)范的“地方化再造”（李祖佩，2016）。
案例4：鄭州市新鄭市G村雙子戶與多子戶較多而宅基地較少，無(wú)法滿足戶戶都有宅基地的要求。對(duì)此，村里多次召開(kāi)民主議事會(huì)進(jìn)行協(xié)商，并上報(bào)鎮(zhèn)、市，最終做出蓋多層樓集資房的決定。首先，G村在2015年10月召開(kāi)民主議事會(huì)，就多子戶蓋房問(wèn)題進(jìn)行討論，做出“多子戶不論生早生晚都可以申請(qǐng)報(bào)名”的決定。由于想要房子的村民眾多，G村再次召開(kāi)民主議事會(huì)，就多子戶的蓋房與分房決議進(jìn)行完善，在2016年5月對(duì)多子戶報(bào)名條件做出規(guī)定，共有7項(xiàng)，即：戶口須為在村農(nóng)業(yè)戶口；年齡在45周歲內(nèi)；五保戶不能報(bào)名；兄弟兩個(gè)或多個(gè)住在一宅；兩子可分1套，三子可分2套；雙女戶不能享受；房子只許個(gè)人居住，不許私自轉(zhuǎn)讓或買(mǎi)賣(mài)。隨后，村民主議事會(huì)又做出了移民村多子戶分房決議，即有資格參與的村民按照長(zhǎng)子出生時(shí)間由長(zhǎng)及幼的順序在24戶大戶型和24戶小戶型中選擇戶型，并通過(guò)抓鬮決定具體樓層。同時(shí)，G村還商議出相應(yīng)的繳費(fèi)方案，即選擇大戶型與小戶型的村民分別需交首付9萬(wàn)元和8萬(wàn)元，等主體建筑完工后，再一次性交清余款。
G村通過(guò)這種決策方式對(duì)蓋樓分房制定的分配規(guī)則和價(jià)格規(guī)定，既獲得了村民認(rèn)可，又保證了規(guī)則的可操作、可執(zhí)行性。為保證建房質(zhì)量，G村民主議事會(huì)決定公開(kāi)招標(biāo)，就開(kāi)標(biāo)日期與投標(biāo)單位資格等做出規(guī)定。在開(kāi)標(biāo)之后的第3天，村民們就在村務(wù)公示欄看到了評(píng)標(biāo)結(jié)果，得知了施工第一標(biāo)、第二標(biāo)、監(jiān)理標(biāo)、設(shè)計(jì)標(biāo)等中標(biāo)單位。此外，在3項(xiàng)《導(dǎo)則》這些外部制度安排的基礎(chǔ)上，移民村內(nèi)部形成了有效的監(jiān)管機(jī)制。這些規(guī)范性的保障在中國(guó)“并不規(guī)則的”鄉(xiāng)村社會(huì)中（李祖佩，2016），是低成本且有效的。在這一過(guò)程中，G村民主監(jiān)事會(huì)就規(guī)則的制定與實(shí)施全程進(jìn)行了監(jiān)督，包括對(duì)中標(biāo)單位選擇過(guò)程的監(jiān)督與資質(zhì)審查。根據(jù)《監(jiān)事導(dǎo)則》，G村民主議事會(huì)每次開(kāi)會(huì)討論都須有民主監(jiān)事會(huì)成員列席監(jiān)督，并就會(huì)議是否合規(guī)、決議是否有效做出結(jié)論，并將監(jiān)督結(jié)論記錄在案?？梢哉f(shuō)，在G村蓋樓分房這些決策過(guò)程中，無(wú)論是民主議事會(huì)還是民主監(jiān)事會(huì)，都不同程度地將實(shí)際操作規(guī)則、村集體的正式規(guī)約與政治國(guó)家的法律法規(guī)這3個(gè)層次的制度規(guī)則相結(jié)合，使日常性社區(qū)治理與公共資源的使用管理工作有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。
4.提供基礎(chǔ)設(shè)施。沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施供給與市場(chǎng)發(fā)展機(jī)會(huì)，大多數(shù)移民社區(qū)的發(fā)展往往只能停留在對(duì)新環(huán)境的調(diào)整與適應(yīng)階段，很難完成社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型（Scudder and Colson，1982）。在安置初期，河南省移民村存在基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足移民生產(chǎn)、生活需要的情況，包括生活用水困難、農(nóng)田水利設(shè)施配套不完善、文體活動(dòng)場(chǎng)所匱乏等。為此，上級(jí)政府制定了“基礎(chǔ)工程”“整治工程”“美化工程”和“健身工程”這“四大工程”戰(zhàn)略。具體到村莊內(nèi)部操作層面上，移民村著重加大對(duì)包括環(huán)衛(wèi)、綠化、便民服務(wù)等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資，有效改善了村容村貌，為保障村民的生產(chǎn)生活提供了基礎(chǔ)性條件。
案例5：南陽(yáng)市宛城區(qū)Q村共安置庫(kù)區(qū)移民226戶873人，是省級(jí)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)示范村和鎮(zhèn)級(jí)文明新村樣板村。Q村所在鎮(zhèn)的地理位置特殊，離南陽(yáng)機(jī)場(chǎng)近，毗鄰高速公路（Q村西距省道103線3公里），每年夏收來(lái)臨之際，村里對(duì)服務(wù)夏收和布置禁燒秸稈工作都高度重視。2013年5月，針對(duì)夏收工作，村“兩委”在民主議事會(huì)上提出要積極組織好收割機(jī)的使用，保證在3天時(shí)間內(nèi)把村里小麥全部收割完畢；對(duì)于沒(méi)有勞動(dòng)力的家庭，提出要組織相當(dāng)?shù)膭趧?dòng)力，幫助解決他們的燃眉之急。小麥?zhǔn)崭钔戤吅螅謇镌诓贾媒麩蝿?wù)時(shí)，提出“要從大局出發(fā)，積極宣傳，要讓老百姓知道危害，自覺(jué)不燒”，但是，“只靠自覺(jué)是不能完成任務(wù)的，我們村兩委班子、黨員，要成立執(zhí)勤隊(duì)”（M村民，支部書(shū)記）。此外，執(zhí)勤隊(duì)的排班、施耕耙和滅火工具的準(zhǔn)備以及應(yīng)急小分隊(duì)的組建也都提上了議事日程，一旦發(fā)生火情，村里可以一方面做好隔離帶工作，另一方面保證村里有人能迅速趕到現(xiàn)場(chǎng)，做好應(yīng)急處理工作。應(yīng)急小分隊(duì)由村里10~20個(gè)年輕人組成，這些年輕人由民主議事會(huì)成員共同推薦，“一旦有火，能動(dòng)員得起來(lái)”（D村民，村委會(huì)主任）。
民主議事會(huì)為村干部與村民之間的溝通交流提供了一個(gè)公共場(chǎng)域。在這一公共場(chǎng)域內(nèi)，村干部可以就公共事務(wù)治理以及社會(huì)服務(wù)供給向村民傳遞信息并動(dòng)員力量，村民也可以直接參與村里相關(guān)事務(wù)的運(yùn)作過(guò)程。Q村物業(yè)管理公司在這一公共場(chǎng)域內(nèi)也發(fā)揮著不可或缺的作用，在秸稈處理、清理曬場(chǎng)和主要道路亂堆亂放的整治、應(yīng)對(duì)極端天氣導(dǎo)致的水管破裂嚴(yán)重等工作中，物業(yè)管理公司與村“兩委”協(xié)同合作，美化了村容村貌，保障了村民用水。
5.適應(yīng)環(huán)境的變化。河南省移民村新型社會(huì)治理機(jī)制是舊有治理模式在移民村失效的情況下，為適應(yīng)新工作形勢(shì)要求而探索的新道路。這一新型社會(huì)治理機(jī)制，既解決了公共事務(wù)管理中的權(quán)責(zé)問(wèn)題，扭轉(zhuǎn)了移民對(duì)村干部不信任的局面，又提高了議事效率和決策效率；既促進(jìn)了村民之間以及村集體與市場(chǎng)、企業(yè)之間的合作，又提高了移民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技能，擺脫了其在搬遷過(guò)程中生產(chǎn)技能幾乎失效的狀況?？梢哉f(shuō)，這些體現(xiàn)適應(yīng)性治理之道的制度保障，形成了一個(gè)整體性治理框架。該框架的各個(gè)組成部分一起發(fā)揮作用，保證了制度實(shí)踐在適應(yīng)當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)厍榫暗那疤嵯履軌蛴行н\(yùn)行。
案例6：新鄉(xiāng)市輝縣市F村村民是從淅川縣3個(gè)行政村搬遷過(guò)來(lái)的，雖然只有移民人口401人共95戶，卻有28個(gè)姓，遍布在17個(gè)村民小組中。搬遷前，這個(gè)移民新村的居民在老家基本上互不認(rèn)識(shí)，大多以到水庫(kù)捕魚(yú)為生，并在自家獨(dú)立居住的宅院內(nèi)從事小規(guī)模的家庭畜禽養(yǎng)殖。2011年7月搬遷完成后，從前散居在溝溝洼洼里的村民開(kāi)始相對(duì)集中居住。遷居使移民的生活空間大大壓縮，他們無(wú)法再?gòu)氖虏遏~(yú)和家庭養(yǎng)殖，原有的在散落社區(qū)所形成的鄰里關(guān)系也遭到破壞，鄰里矛盾和糾紛日漸增多，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序變得混亂失范。失去了在庫(kù)區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)收入，大多數(shù)青壯年村民只能外出打工。F村在構(gòu)建“三會(huì)”的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索生產(chǎn)發(fā)展新思路，通過(guò)到山東、山西以及河南其它地區(qū)考察項(xiàng)目，最終確定“香菇種植”這一風(fēng)險(xiǎn)較低、對(duì)生產(chǎn)技術(shù)和空間要求不高、人力資本瓶頸制約較小的產(chǎn)業(yè)。2012年2月，F(xiàn)村首期建成鋼架香菇大棚16座，當(dāng)年就實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值46萬(wàn)元，純收入27.6萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)4年的持續(xù)發(fā)展，如今村里已有鋼架香菇大棚74座，有70多戶移民成為香菇種植專(zhuān)業(yè)戶，他們抱團(tuán)成立了F村香菇生產(chǎn)合作社。在發(fā)展好本村香菇產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，F(xiàn)村還開(kāi)始幫扶周邊非移民村莊發(fā)展香菇種植業(yè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)鄰共同致富。
F村的“以發(fā)展促轉(zhuǎn)型”可以代表河南省移民村遷居前后的一種典型變化，包括產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、生活習(xí)慣、鄰里關(guān)系等方面的變遷。由于村里就及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式達(dá)成了集體共識(shí)，對(duì)于F村的移民群眾，原有的鄰里關(guān)系因搬遷遭到破壞后，人們之間的互助和合作關(guān)系反而變得更加緊密，促進(jìn)了社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)（Scudder and Colson，1982）。
上述6個(gè)案例充分表明，河南省移民村新型社會(huì)治理模式有適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境的能力。面對(duì)鄉(xiāng)村基層公共事務(wù)治理過(guò)程中的沖突或突發(fā)事件，這種治理方式是一種有效的鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理模式。更重要的是，這一治理方式將移民村公共資源的“使用者”納入治理系統(tǒng)中，從而能夠在外部環(huán)境不斷變化的過(guò)程中，保持一定程度的適應(yīng)性與回應(yīng)性。這種治理彈性，既有利于滿足作為公共資源“使用者”的移民對(duì)公共物品的平等需求，又有利于提高村莊公共事務(wù)治理的效率。
五、變化中的治理之道：網(wǎng)絡(luò)化治理的啟示
韋伯（2010）在對(duì)歷史社會(huì)的研究中發(fā)現(xiàn)，國(guó)家行政本身的官僚化與民主的發(fā)展并駕齊驅(qū)，同時(shí)他強(qiáng)調(diào)，民主的發(fā)展應(yīng)表現(xiàn)在作為“不定形的大眾”的“民”（demos）選擇行政領(lǐng)導(dǎo)人的方式，以及各個(gè)社會(huì)階層通過(guò)“公眾輿論”對(duì)行政活動(dòng)的方向和內(nèi)容施加影響的程度上。從這些關(guān)乎民主意義的解釋出發(fā)，筆者基于對(duì)河南省移民村案例的分析，發(fā)現(xiàn)移民村莊的“兩委”主導(dǎo)、“三會(huì)”協(xié)調(diào)、社會(huì)組織廣泛參與的基層社會(huì)治理模式，與以前以村“兩委”代表村民行使村民自治權(quán)相比，更有能力保證政治國(guó)家與基層社會(huì)的善治與民主的發(fā)展，是制度實(shí)踐上的創(chuàng)新。通過(guò)一種網(wǎng)絡(luò)化的制度設(shè)計(jì)，這一新型治理模式將以村民為主體的鄉(xiāng)村社會(huì)和基層村治組織以及政治國(guó)家與官僚行政體制結(jié)合起來(lái)，將不同層級(jí)的行動(dòng)主體相互嵌套，達(dá)到了科層化治理與社會(huì)自治之間的有機(jī)融合。這種新型治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行，推動(dòng)了社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型，即從過(guò)去的政治國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“線型治理模式”，轉(zhuǎn)變?yōu)檎螄?guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)雙向互動(dòng)的“立體型治理模式”。
以往的治理理論通常認(rèn)為存在一個(gè)最優(yōu)方案，而本文分析所呈現(xiàn)出的社會(huì)治理模式則表明，行動(dòng)者在面對(duì)新問(wèn)題時(shí)，不存在一種固定的最優(yōu)行動(dòng)模式。在適應(yīng)規(guī)則與創(chuàng)造規(guī)則的過(guò)程中，治理行動(dòng)主體可以通過(guò)參與、議事、決策、監(jiān)督等權(quán)力的運(yùn)用，改變行動(dòng)情景困境，扭轉(zhuǎn)復(fù)雜發(fā)展局面，有效解決社區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。這種適應(yīng)性治理模式更有能力保證村莊公共事務(wù)有序發(fā)展與社會(huì)治理可持續(xù)，并為此提供了一種符合地方實(shí)際、不斷演進(jìn)變化、能夠有效回應(yīng)并踐行可持續(xù)發(fā)展的策略?？梢哉f(shuō)，這種變化中的治理之道擴(kuò)展了鄉(xiāng)村治理制度選擇的領(lǐng)域和范圍，為中國(guó)全面深化農(nóng)村改革、推動(dòng)農(nóng)村基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了新的視野與路徑。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄉(xiāng)村治理研究室成員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村學(xué) 微信公眾號(hào)(原創(chuàng))
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