十九大報告在提到“實施鄉村振興戰略”時，有一個全新的提法：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”鄉村振興戰略的提出表明今后黨和國家對鄉村地區將更加重視并致力于鄉村地區的長遠發展。這不僅意味著要改變鄉村地區的衰敗面貌，促進鄉村的繁榮，還意味著要實現鄉村地區的持續穩定和有效治理。這其中，有效的鄉村治理體系尤為重要，處在基礎性的地位。而培育自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系，不僅是對之前簡單強調村民自治的某種超越，更意味著多重治理理念和治理路徑的重新組合。由此決定了在未來我國鄉村振興的進程中，治理體系的重構將是一個極為重大而緊迫的現實問題。
鄉村治理體系如何才能實現重構？在鄉村治理體系的重構中，自治、法治和德治的治理體系應該如何擴展或完善，彼此之間又當如何搭配和銜接？自治、法治和德治的治理原則之間又當如何協調？諸如此類的問題，從學理和實踐上分析，均可以發現，這其中的關鍵行動者都非基層干部莫屬，基層干部成為鄉村治理體系重構的關鍵。
基層干部是村民自治有效運轉的關鍵
我國鄉村地區實行“鄉政村治”的治理模式，村莊在鄉鎮的指導下實行村民自治。鄉鎮的干部能否尊重村民自治，以及能否科學指導村民自治的運行，特別是在村莊選舉中實施必要的指導和外部監督，是村民自治得以健康運轉的重要保證。而就村莊本身的自治過程而言，自上個世紀末以來，特別是新世紀以來，隨著鄉村地區青壯年人口的普遍外流，加上村落的普遍解體和衰敗，村民自治越來越缺乏必要的村民基礎和精英存量。在此背景下，村莊的治理非常容易被村莊里的少數能人把持，甚至會被少數黑惡勢力或灰色勢力滲透，造成村莊本身的治理處于虛置狀態，村莊內部的公共事務無人負責；不僅村莊選舉難以規范展開，民主管理、民主決策和民主監督更是難以實現。
因此，在今后的鄉村振興中，村民自治應發揮支撐性作用。村民自治若要有效運轉起來，除了利用鄉村的繁榮發展吸引部分村民的回流外，更為根本的還是發揮鄉村干部的主導作用。只有村干部帶頭尊重村民的民主權利，按照自治的原則處理村莊內部的事務，推動村民積極參與村莊事務，村民自治才能有效運轉。否則，日趨原子化和空心化的村莊，缺乏鄉村干部的帶領和擔當，不光村民自治不能常規運轉，底線的治理也可能失去保證。
基層干部是鄉村法治水平提高的關鍵
隨著國家政權建設的深入，以及普通村民法治觀念的提升，鄉村地區出現的諸多矛盾和糾紛，已經難以在現有的自治或道德框架內得到解決，村民和鄉村對法治的需求日漸增加。在此意義上，我們可以認為，鄉村秩序的維系和鄉村治理的持續，都需要法治精神的進一步貫徹。甚至村民自治本身也需要遵守《村民自治法》的相關規定，鄉村社會生產生活的方方面面，都需要越來越多、越來越完備的法律依據。法治機構向鄉村地區的下沉，村民和村莊對法治力量的援引，國家對“法治中國”的推動，使未來我國的鄉村振興必將在法治的軌道上展開。因此，法治體系如何向鄉村地區拓展，法治精神如何得到體現，是鄉村治理無法回避的問題。在貫徹法治精神方面，障礙雖然也可能來自于普通村民，但更大的障礙還是來自于部分鄉村干部。一方面，國家的“送法下鄉”和“流動法庭”等擴展法治的努力，需要鄉村干部的積極配合與支持。另一方面，鄉村干部如果法律意識淡薄，帶頭不遵守法律，不按法律規定辦事，其示范效應將是非常巨大的，也將有損普通村民對法律的信心。畢竟有機會和能力破壞法治的，往往是掌握一定公共權力的人。除了村民向上級反映基層干部不守法的行為外，常規的鄉村治理更需要基層干部特別是村莊帶頭人懂法、守法和用法。從這個意義上講，村干部也是法治鄉村的關鍵。
基層干部是德治精神得以實現的關鍵
傳統中國鄉村實行的縣政權之下的鄉紳自治，鄉村地區主要依靠“權力的文化網絡”來治理，村莊中發揮作用的，除了經濟因素，主要是文化、道德和倫理的各種元素。其中很重要的一點，就是鄉村精英在德性操守上往往有較高的要求，他們在鄉村道德秩序的維持上也發揮著關鍵作用，甚至成為鄉村道德的評判者和懲戒者。近代以來的國家政權建設，國家權力向鄉村下沉，政黨和國家向鄉村地區下派干部，鄉村地區的部分精英也試圖建立與外部權力之間的聯系。由于鄉村精英逐步脫離鄉村的約束，部分鄉村干部的牟利性增強而道德性下降。新中國成立以來，我國鄉村地區的政治性日益增強，鄉村干部處在強大的意識形態壓力之下，政治標準是最高約束。改革開放以后，鄉村地區的經濟放活和村民自治的實行，使鄉村干部有了一定的自主性和牟利空間。但在村落尚未大規模解體或衰敗之前，村干部還是受到廣大村民的輿論約束，德性的因素還是發揮著較大作用。但隨著村落的普遍解體或衰敗，金錢和實力成為鄉村治理的核心依據，大量“有才無德”的基層干部成為鄉村的主導者。這顯然對鄉村治理構成了傷害。今后鄉村地區若要實現穩定和繁榮，客觀上必然需要重建鄉村的公序良俗，重塑道德在鄉村治理中的積極作用。而鄉村干部能否保持較高的道德標準，成為一個有道德的基層干部，并推動鄉村地區的道德建設，是道德能否在村莊發揮作用的一大關鍵。
自治、法治和德治的銜接與協調，尤其需要基層干部的創造性實踐
單就自治、法治或德治而言，鄉村干部或許還能有所作為，也許能夠勝任；但結合本地實際，將這三個方面整合起來，綜合運用三種治理路徑，同時體現三種治理精神，對基層干部將是一個非常大的挑戰。這里不僅涉及到三類治理體系的擴展和完善，也涉及到三種治理能力的提升與配合。并且無普遍適用的簡單模板可供借鑒。考慮到我國各地鄉村的差異性，自治、法治和德治的具體框架也將有所差異，到底是以自治的大框架來協調德治和法治，還是以德治的大框架來整合自治和法治，或是以法治的大框架來引領自治和德治，各地有不同的客觀需要。這就需要基層干部充分研究本地村情民情，并深諳自治和法治的各種原則與要求，根據鄉村發展的現實需要，并著眼于鄉村振興的長遠目標，創造性地重構鄉村治理體系，處理好自治、法治和德治之間的關系，使三種治理路徑和治理精神更好地服務于鄉村治理的實踐。
近期學界關于鄉村振興的眾多探討，多集中于經濟、社會、文化和環境等方面，對治理體系的關注顯得相對不足。而圍繞鄉村治理的諸多討論，主要就村民自治、法治下鄉或新鄉賢等單一方面展開，缺乏對自治、法治和德治三種路徑的整合視野，更缺乏對自治、法治和德治具體耦合路徑的前瞻性思考。因此，我們需要將討論的焦點轉向鄉村振興進程中鄉村治理體系的重構上，也就是自治、法治和德治在全國各地鄉村的耦合路徑上。而在這一問題上，基層干部無疑是關鍵行動者，他們的創造性實踐，不僅關系到鄉村振興和鄉村治理體系的重構，也將為學術界的探討提供鮮活的素材，更將為我國相關政策的修訂和完善提供依據。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授、博導、地方政治研究中心執行主任；本文系國家社會科學基金青年項目“農民政治支持與鄉村社會管理的路徑選擇研究”研究成果，項目編號：12CZZ048】
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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