【摘要】創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式、提高鄉(xiāng)村治理能力是解決當前鄉(xiāng)村社會發(fā)展問題的重要途徑，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理必須以政府權力和鄉(xiāng)村自治權的有效銜接為基礎，以鄉(xiāng)村法律制度建設為著手點，致力于提升鄉(xiāng)村法治化水平，構建多元化的治理模式。
【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理 自治 法治
我國鄉(xiāng)村治理的基本模式是政府指導下的村民基層自治，但從實踐來看，鄉(xiāng)村治理實際上是兼有行政管理、德治和自治的多元化治理模式。一方面，人民政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上直接參與鄉(xiāng)村的治理，村民委員會實際上體現著“基層行政單位”的作用。另一方面，我國鄉(xiāng)村大多都是世代沿襲下來的自然村，鄉(xiāng)村日常事務管理中具有明顯的家族主義傾向，社會倫理諸如道德和禮儀也發(fā)揮著重要作用。因此，實際上的鄉(xiāng)村治理是由多元權力構成的綜合治理體系。
創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式是破解鄉(xiāng)村治理難題，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求
當前我國鄉(xiāng)村治理面臨諸多困境。一是鄉(xiāng)村治理主體的權責不明晰。鄉(xiāng)村組織屬于基層群眾自治，人民政府也不可避免地參與鄉(xiāng)村的治理過程，兩者共同推動鄉(xiāng)村的發(fā)展。根據《村民委員會組織法》第五條，基層人民政府對村民委員會進行指導、支持和幫助，而不是領導和管理。不可否認的是，在鄉(xiāng)村事務的管理中容易出現治理主體權責的重疊或缺失，基層人民政府可能在自然資源分配、土地承包經營、成果分配等涉及群眾重大利益的事務上直接干涉，對村民的利益造成損害，嚴重者可能產生社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。
二是法治水平相對落后。首先，鄉(xiāng)村法律體系不夠健全。我國鄉(xiāng)村治理的綱要性法律文件是《村民委員會組織法》，其它法律諸如《農村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》《中華人民共和國土地承包法》等法律法規(guī)對鄉(xiāng)村治理都有所涉及，但整體上沒有形成系統的鄉(xiāng)村法律體系。根據《村民委員會組織法》，對于鄉(xiāng)村具體村務管理、經濟文化建設、國家政策落實和社會糾紛的協調處理等事務，由村民大會訂立村規(guī)民約來規(guī)制，但是村規(guī)民約本身不是法律，又缺乏程序和內容的合法性審查，其在制定和執(zhí)行過程容易與現有法律法規(guī)相抵觸。其次，執(zhí)法和司法機制不健全。由于自然條件限制，鄉(xiāng)村的行政和法律人才供給嚴重不足，法治化進程難以推進。人們法律意識淡薄，在自身權益遭到侵害以后難以及時通過司法途徑得以解決，轉而通過家族求助或私力救濟，極易產生社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。
三是民主化程度不夠高。村民自治的核心在于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會是村民權力的實施主體。客觀上，群眾參與村務管理和表達意愿的機制不夠健全，制度設計和基礎保障依然落后。人口流動和經濟化、鄉(xiāng)村城市化、文化多元化使得村民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等權利的行使上面臨著諸多的困難。
創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式不僅僅是解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的迫切需求，也是國家治理體系和治理能力現代化建設的必然要求。在全面深化改革和全面依法治國的時代主題下，鄉(xiāng)村作為群眾基礎最為廣泛的基層自治區(qū)域，其治理能力的提高是整個國家治理體系和治理能力現代化建設的當然組成部分。鄉(xiāng)村民主政治的建設關系到廣大人民的切身利益，關系到基層社會的穩(wěn)定和諧，關系到黨在基層的執(zhí)政地位。以公平、正義、理性為內涵的法治是我國鄉(xiāng)村治理的基本路徑，也是鄉(xiāng)村各項事務管理規(guī)范化和科學化運行的體現。
在當前的鄉(xiāng)村社會存在著政府與村民組織、集體與個人、整體與局部利益的博弈。相對于政策而言，法律對于利益的平衡和規(guī)制具有更大的穩(wěn)定性，通過法律界定政府行政權和村民自治權，規(guī)范鄉(xiāng)村內部成員在經濟建設、社會公共服務中的權利義務，同時在群眾利益遭受損害時可以得到及時救濟。
構建一個法治框架下的多元鄉(xiāng)村治理模式
第一，加強頂層設計，實現政府行政權和鄉(xiāng)村自治權的有效銜接。一方面，要減少國家權力對農村社會權力的直接干預，加強鄉(xiāng)村的自我服務、自我教育和自我管理能力。另一方面，要實現政府行政權和鄉(xiāng)村自治權的有效銜接，以確保基層組織自主、獨立行使自治權的同時保證公平、公正和合法，這也是國家權力在社會管理和公共服務上的客觀要求。
第二，構建完善的鄉(xiāng)村法律制度。健全鄉(xiāng)村法律體系，形成相互協調補充、層次分明的法律規(guī)范體系。首先，加強鄉(xiāng)村治理的民主選舉、行政管理、社會保障等重點領域立法，制定《村民委員會組織法》的實施細則。其次，在法律法規(guī)的框架下，根據本村的經濟水平、文化倫理、風俗傳統，制定符合本區(qū)域管理需求的村規(guī)民約，并以此規(guī)范治理主體的治理行為和其它基層組織、村民的社會行為。構建村規(guī)民約的備案審查機制，《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定了村民自治章程、村規(guī)民約要報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，但沒有規(guī)定具體審查和和撤銷機制。因此，要構建村規(guī)民約的合法性審查機制，及時撤銷違反法律和國家政策、損害村民切身利益以及非經法定程序訂立的村規(guī)民約。再次，要落實村規(guī)民約與法律法規(guī)的有效銜接。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村事務管理的基本準則和村民的行為規(guī)范，是建設基層群眾自治民主化和法治化的重要推動力。村規(guī)民約要和法律法規(guī)、國家政策在相關的事務規(guī)定上保持協調一致和有效銜接，實現良性互動，才能共同推動鄉(xiāng)村治理現代化和法治化。
此外，要培養(yǎng)法律人才、加強法治宣傳。國家法律法規(guī)的執(zhí)行和遵守，鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范和村規(guī)民約的制定、修改和實踐必然涉及到法律專業(yè)知識，其關鍵在于培養(yǎng)法律專業(yè)人才。要通過鄉(xiāng)村兩委行政管理人員培訓、人才引進等途徑，來提升鄉(xiāng)村治理主體的行政素養(yǎng)和法律素養(yǎng)。開展法制宣傳和法制教育活動，提高基層組織和群眾的法律意識和權利意識，營造良好的法治氛圍。
第三，以法治為中心，構建多元化的治理路徑。堅持道德、法律、政策在鄉(xiāng)村治理中的有機結合。鄉(xiāng)村區(qū)域有著豐富的社會倫理文化，傳統的宗族社會的治理模式在利益分配、民主決策、權利救濟方面依然發(fā)揮著巨大的作用。這種主要靠道德倫理來實現鄉(xiāng)村社會治理的模式本質上是傳統文化在社會生活中體現。但是這種治理模式忽略了事務本身的性質和內在的權利義務關系，而主要通過人們依靠道德自覺履行社會義務。在鄉(xiāng)村社會發(fā)生著深刻變革的今天，傳統倫理能否繼續(xù)發(fā)揮其在鄉(xiāng)村社會中的治理作用取決于兩點：一是這種傳統倫理文化是否能夠適應現代社會高效、公平和公正的管理需求；二是這種倫理文化是否違背國家法律法規(guī)、政策以及公序良俗，是否有利于保障廣大群眾的切身利益。要汲取傳統文化中的先進的社會治理資源，不斷的創(chuàng)新和提升，推動鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新性發(fā)展。
法治以權利義務為中心，具有強制性和穩(wěn)定性，但是社會利益的復雜性導致社會關系的復雜性，法律在一定程度上會出現滯后性。國家對于鄉(xiāng)村扶貧救災、社會保障、基礎建設、資源分配等事務的實施必然要通過村委會等鄉(xiāng)村組織貫徹實施，這些事務并不能完全依靠政府或村委會單方面來解決。在這一層面上，法律不能全面涵蓋社會治理和自治的各個方面，這就要求在法治框架下要充分發(fā)揮政策的靈活性和時效性，實現政府行政權和鄉(xiāng)村自治權的良性互動。這樣一來，創(chuàng)新社會鄉(xiāng)村治理的法治路徑實質上是一個在法治框架下的多元化治理模式，其核心在于法治，而根本在于民主。
作者分別系山西大同大學政法學院講師；山西大同大學政法學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：人民論壇
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